„მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის შესახებ“

პროექტი საქართველოს კანონი „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის შესახებ მუხლი 1. მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ საქართველოს კანონში (საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე, N 4036 – რს, 16/07/2015,) შევიდეს ცვლილება და მე-2 მუხლის 1-ლ პუნქტს დაემატოს შემდეგი შინაარსის შენიშვნა: „შენიშვნა: მაღალმთიანი დასახლების სტატუსი ენიჭება საქართველოს საოკუპაციო ხაზის მიმდებარე დასახლებას, თუ იგი აკმაყოფილებს მთის განვითარების ეროვნული საბჭოს მიერ მაღალმთიანი კრიტერიუმს.“ დასახლების სტატუსის მინიჭებისთვის დადგენილ რომელიმე მუხლი 2. ეს კანონი ამოქმედდეს გამოქვეყნებისთანავე. საქართველოს პრეზიდენტი სალომე ზურაბიშვილი

განმარტებითი ბარათი საქართველოს კანონის პროექტზე „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის შესახებ“ ა) ზოგადი ინფორმაცია კანონპროექტის შესახებ ა.ა) კანონპროექტის მიღების მიზეზი: ა.ა.ა) პრობლემა, რომლის გადაჭრასაც მიზნად ისახავს კანონპროექტი: მაღალმთიანი უზრუნველსაყოფად დასახლებების “მაღალმთიანი სოციალურ-ეკონომიკური რეგიონების მოსახლეობისთვის ადგენს სხვადასხვა განვითარების სახის შეღავათებს. პროგრესის შესახებ“ აღნიშნული კანონი შეღავათების დაწესების მიზანს წარმოადგენს მაღალმთიან დასახლებებში მცხოვრები ადამიანების კეთილდღეობა, ცხოვრების დონის ამაღლება და დემოგრაფიული მდგომარეობის გაუმჯობესება. „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ კანონის არსებული რედაქციის მიხედვით, სოციალური შეღავათები საოკუპაციო ხაზის მიმდებარე დასახლებებზეც რომ გავრცელდეს საჭიროა დასახლება მდებარეობდეს ზღვის დონიდან 1500 მეტრის სიმაღლეზე ან ზევით; ზღვის დონიდან არანაკლებ 800 მეტრის სიმაღლეზე მდებარეობის შემთხვევაში კი უნდა დააკმაყოფილოს გადაწყვეტილებით მთის დადგენილი განვითარების სამი ეროვნული კრიტერიუმიდან საბჭოს მიერ (დემოგრაფიული, საოქმო სასოფლო- სამეურნეო და პერიფერიულობა) რომელიმე ორი კრიტერიუმი. ხოლო განსაკუთრებულ შემთხვევებში სიმაღლემდე კი შესაძლოა ზღვის დონიდან 800 მეტრის არსებულ დასახლებებსაც მიენიჭოს სტატუსი. პრობლემა მდგომარეობს იმაში, რომ საოკუპაციო ხაზის მიმდებარე დასახლებების ნაწილი ვერ აკმაყოფილებს ზემოთ აღნიშნულ საჭირო რაოდენობის კრიტერიუმს, რათა მოიპოვონ მაღალმთიანი დასახლების სტატუსი და შესაბამისი შეღავათები, მაშინ როდესაც მათ მეზობელ სოფლებს მინიჭებული აქვთ აღნიშნული სტატუსი, სადაც ანალოგიური პრობლემები და გამოწვევები არსებობს მათი ყოველდღიური საცხოვრებელი პირობების კუთხით. 2019 წლის 13 მარტს საქართველოს პარლამენტის რეგიონული პოლიტიკისა და თვითმმართველობის კომიტეტის სხდომაზე, სახელმწიფო მინისტრმა შერიგებისა და სამოქალაქო თანასწორობის საკითხებში განაცხადა, რომ საოკუპაციო ხაზის მიმდებარე 62 დასახლებიდან 49 დასახლებას უკვე აქვს მინიჭებული მაღალმთიანი დასახლების სტატუსი და დადგენილი შეღავათებით ადგილობრივი მოსახლეობა უკვე სარგებლობს. დანარჩენმა 13მა დასახლებამ კი ვერ დააკმაყოფილა საჭირო რაოდენობის კრიტერიუმები, რის გამოც ვერ გავრცელდა მათზე დაწესებული შეღავათები. თუმცა, აღნიშნულ 13 დასახლებაშიც არსებობს მეზობელი სოფლების მსგავსი გამოწვევები, რაც მიზანშეწონილს ხდის „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ კანონით დადგენილი შეღავათების გავრცელებას. ამასთან, საქართველოს სტატისტიკის ეროვნულმა სამსახურმა მოსახლეობა ბოლოს აღწერა 2014 წელს, რაც დღევანდელ სურათს სრულყოფილად ვერ აღწერს და დიდი ალბათობით სტატუსის გარეშე დარჩენილი 13 დასახლება დღევანდელი მდგომარეობით აკმაყოფილებს მთის საბჭოს მიერ დადგენილ კრიტერიუმებს. აღნიშნულ დასახლებებში დემოგრაფიული მდგომარეობა და მცხოვრები ადამიანების კეთილდღეობა თანდათანობით უარესდება. ასევე, გასათვალისწინებელია ის ფაქტი, რომ საოკუპაციო ხაზის მიმდებარე დასახლებებიდან რუსი ოკუპანტების მიერ მშვიდობიანი მოსახლეობის გატაცების შემთხვევებიც ფიქსირდება, რაც არასტაბილურს ხდის იქ ცხოვრებას. შესაბამისად, აღნიშნულ დასახლებებში საცხოვრებელი პირობების გაუმჯობესების ხელშეწყობა სახელმწიფოს მხრიდან არის აუცილებელი, რადგან არ მოხდეს გამყოფი ხაზის მიმდებარე სოფლების დაცლა და შეინარჩუნონ თვითმყოფადობა. ზემოთ აღნიშნულიდან გამომდინარე, გამყოფი ხაზის მოსაზღვრე ყველა დასახლება რომ სარგებლობდეს დადგენილი სოციალური შეღავათებით, საჭიროდ მივიჩნევთ მაღალმთიანი დასახლების სტატუსის მისანიჭებლად საჭირო კრიტერიუმებს დაემატოს ერთი იმპერატიული კრიტერიუმი - საოკუპაციო ხაზის მიმდებარეობა, რომელთან ერთადაც უნდა დაკმაყოფილდეს მთის ეროვნული საბჭოს მიერ დადგენილი სამი კრიტერიუმიდან (დემოგრაფიული, სასოფლო-სამეურნეო და პერიფერიულობა) ერთ-ერთი. აღნიშნული კანონპროექტი მნიშვნელოვნად გააუმჯობესებს საოკუპაციო ხაზის მიმდებარე დასახლებების მოსახლეობის სოციალურ-ეკონომიკურ მდგომარეობას და მოახდენს ამ დასახლებების მოსახლეობისგან დაცლის პრევენციას. ა.ა.ბ) არსებული პრობლემის გადასაჭრელად კანონის მიღების აუცილებლობა: „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის პირველ პუნქტში ჩამოთვლილია ის კრიტერიუმები, რომელთა დაკმაყოფილების შემთხვევაშიც დასახლებას ენიჭება მაღალმთიანი დასახლების სტატუსი. აღნიშნული კი წარმოადგენს იმავე კანონით დადგენილი შეღავათების მიღების წინაპირობას. ამიტომ აუცილებელია კანონპროექტის მიღება, რადგან აღნიშნულ კანონში შევიდეს ცვლილება და საოკუპაციო ხაზის მიმდებარეობა გახდეს ერთ-ერთი მთავარი კრიტერიუმი მაღალმთიანი დასახლების სტატუსისა და შეღავათების მისაღებად. ა.ბ) კანონპროექტის მოსალოდნელი შედეგები: კანონპროექტის მიღების შედეგად საოკუპაციო ხაზის მიმდებარე დასახლებების დემოგრაფიული, სოციალური და ეკონომიკური მდგომარეობა გაუმჯობესდება. ა.გ) კანონპროექტის ძირითადი არსი: კანონპროექტის მიხედვით, „მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის პირველ პუნქტს ემატება შენიშვნა, რომელიც მაღალმთიანი დასახლების სტატუსს ანიჭებს საოკუპაციო ხაზის მიმდებარე დასახლებას თუ ამავე დროს აკმაყოფილებს მთის ეროვნული საბჭოს მიერ დადგენილ დემოგრაფიულ, სასოფლო-სამეურნეო ან პერიფერიულობის კრიტერიუმს. ა.დ) კანონპროექტის კავშირი სამთავრობო პროგრამასთან და შესაბამის სფეროში არსებულ სამოქმედო გეგმასთან, ასეთის არსებობის შემთხვევაში (საქართველოს მთავრობის მიერ ინიცირებული კანონპროექტის შემთხვევაში): წარმოდგენილ კანონპროექტზე განმარტებითი ბარათის აღნიშნული პუნქტი არ ვრცელდება. ა.ე) კანონპროექტის ძალაში შესვლის თარიღის შერჩევის პრინციპი, ხოლო კანონისთვის უკუძალის მინიჭების შემთხვევაში − აღნიშნულის თაობაზე შესაბამისი დასაბუთება: ვინაიდან, საოკუპაციო ხაზის მიმდებარე დასახლებებში მძიმე დემოგრაფიული და ეკონომიკური მდგომარეობაა, მიზანშეწონილად მივიჩნევთ, რომ კანონპროექტი ძალაში შევიდეს გამოქვეყნებისთანავე, რათა დროულად მოგვარდეს აღნიშნულ დასახლებებში ყოველდღიურ ცხოვრებასთან დაკავშირებული პრობლემები. ა.ვ) კანონპროექტის დაჩქარებული წესით განხილვის მიზეზები და შესაბამისი დასაბუთება (თუ ინიციატორი ითხოვს კანონპროექტის დაჩქარებული წესით განხილვას): კანონპროექტის დაჩქარებული წესით განხილვა არ არის მოთხოვნილი. ბ) კანონპროექტის ფინანსური გავლენის შეფასება საშუალოვადიან პერიოდში (კანონპროექტის ამოქმედების წელი და შემდგომი 3 წელი). ბ.ა) კანონპროექტის მიღებასთან დაკავშირებით აუცილებელი ხარჯების დაფინანსების წყარო; კანონპროექტის მიღებასთან დაკავშირებით აუცილებელი ხარჯების დაფინანსების წყაროა საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტი. ბ.ბ) კანონპროექტის გავლენა სახელმწიფო ან/და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის საშემოსავლო ნაწილზე; კანონპროექტი გავლენას მოახდენს სახელმწიფო ან/და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის საშემოსავლო ნაწილზე. კერძოდ, მაღალმთიან დასახლებაში მუდმივად მცხოვრები პირი სარგებლობს საშემოსავალო და ქონების გადასახადდან დაკავშირებული შეღავათებით. შესაბამისად, კანონპროექტს გავლენა ექნება როგორც სახელმწიფო ბიუჯეტზე საშემოსავლო გადასახადიდან შემოსულობების შემცირების სახით, ასევე ადგილობრივ ბიუჯეტზე ქონების გადასახადიდან შემოსულობების შემცირების სახით. სახელმწიფო და ადგილობრივ ბიუჯეტს დააკლდება იმის შესაბამისი თანხა, რა შეღავათიც ექნებათ იმ დამატებით 13 სოფელში მცხოვრებ ბენეფიციარებს, რომლებსაც შეეხებათ მოცემული კანონპროექტი. ბ.გ) კანონპროექტის გავლენა სახელმწიფო ან/და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის ხარჯვით ნაწილზე; კანონპროექტის მიღება გავლენას მოახდენს სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯვით ნაწილზე. დღევანდელი მონაცემებით, მაღალმთიან დასახლებებზე შეღავათების გაცემისთვის იხარჯება 46.5 მლნ ლარი (სახ. ბიუჯეტის კოდი 27 02 04). აღნიშნული კანონპროექტი ითვალისწინებს საოკუპაციო ხაზის მიმდებარე 13 დასახლებაზე მაღალმთიანი დასახლების სტატუსის მინიჭებას. საქართველოს პარლამენტის რეგიონული პოლიტიკისა და თვითმმართველობის კომიტეტის სხდომაზე, სახელმწიფო მინისტრმა შერიგებისა და სამოქალაქო თანასწორობის საკითხებში განაცხადა, რომ საოკუპაციო ხაზის მიმდებარე 62 დასახლებიდან 49 დასახლებას უკვე აქვს მინიჭებული მაღალმთიანი დასახლების სტატუსი და დადგენილი შეღავათებით ადგილობრივი მოსახლეობა უკვე სარგებლობს. თუმცა კანონით დადგენილი შეღავათები სხვადასხვა პროფესიის მქონე პირებისთვის განსხვავებულია. ამ ეტაპზე დეტალური ინფორმაცია პენსიონერების, ექთნების და სხვა ბენეფიციარების შესახებ, რომლებიც ცხოვრობენ მოცემულ 13 სოფელში არ არსებობს, რადგან საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მიერ ბოლო აღწერა ჩატარდა 2014 წელს, რაც დღეს არსებულ სურათს ვერ აღწერს. ამიტომ, ბიუჯეტის ხარჯვითი ნაწილის ზრდის გამოსათვლელად საჭიროა გარკვეული დაშვებების გაკეთება. დაშვება N1: საქართველოში მაღალმთიანი რეგიონის სტატუსით დაახლოებით 1500 სოფელი სარგებლობს (საქართველოს გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს ვებ-გვერდზე განთავსებული ინფორმაციის მიხედვით). ეს ნიშნავს იმას, რომ ერთი სოფლის მომსახურება საშუალოდ წელიწადში 31 000 ლარი ჯდება. დამატებით 13 სოფლის მოხვედრა მოცემულ კანონპროექტში გამოიწვევს დაახლოებით 403 000 ლარით ბიუჯეტის ხარჯვითი ნაწილის ზრდას. დაშვება N2: მაღალმთიანი რეგიონების განვითარების პროგრამით მოსარგებლე სოფლებში ცხოვრობს 332 000 ადამიანი (საქართველოს მაღალმთიანი დასახლებების განვითარების სტრატეგია 2019-2023 - ის მიხედვით). ეს ნიშნავს იმას, რომ თითო მაცხოვრებელზე იხარჯება 140 ლარი. თუ გავითვალისწინებთ იმასაც, რომ საშუალოდ ერთ სოფელში საქართველოში ცხოვრობს 410 ადამიანი (საქსტატის მონაცემების მიხედვით, სადაც მოცემულია სოფლის მოსახლეობა და სოფლების რაოდენობა ქვეყნის მასშტაბით), მაშინ 13 სოფელზე დაახლოებითი ხარჯი გამოვა 746 200 (410 x 140 x 13) ლარი. შესაბამისად, კონსერვატიული დაშვებით, მოცემული ინიციატივისთვის საჭიროა დაახლოებით 750 000 ლარი. რაც შეეხება საშუალოვადიან პერიოდს, თუ გავითვალისწინებთ იმას, რომ უკანასკნელ წლებში რიგ შემთხვევებში იზრდებოდა, ხოლო რიგ შემთხვევებში მცირდებოდა მთლიანი ხარჯი მაღალმთიან დასახლებებში შეღავათებისთვის, უნდა დავუშვათ, რომ 2020-2022 წლებში მოცემული ხარჯი არ გაიზრდება და დარჩება 750 000 ლარი, თუ არ მოხდება სხვა გადაწყვეტილებისა და საბიუჯეტო ცვლილების მიღება. ბ.დ) სახელმწიფოს ახალი ფინანსური ვალდებულებები, კანონპროექტის გავლენით სახელმწიფოს ან მის სისტემაში არსებული უწყების მიერ მისაღები პირდაპირი ფინანსური ვალდებულებების (საშინაო ან საგარეო ვალდებულებები) მითითებით; კანონპროექტი არ იწვევს ახალი ფინანსური ვალდებულებების აღებას. ბ.ე) კანონპროექტის მოსალოდნელი ფინანსური შედეგები იმ პირთათვის, რომელთა მიმართაც ვრცელდება კანონპროექტის მოქმედება, იმ ფიზიკურ და იურიდიულ პირებზე გავლენის ბუნებისა და მიმართულების მითითებით, რომლებზედაც მოსალოდნელია კანონპროექტით განსაზღვრულ ქმედებებს ჰქონდეს პირდაპირი გავლენა; კანონპროექტით სარგებელს მიიღებენ ის ადამიანები, რომლებიც ცხოვრობენ საოკუპაციო ხაზის მიმდებარედ დამატებით 13 სოფელში. თუ დავუშვებთ, რომ თითოეულ სოფელში ცხოვრობს დაახლოებით 410 ადამიანი, მაშინ მოცემულ სოფლებში ცხოვრობს დაახლოებით 5 330 ადამიანი. ასევე, მაღალმთიანი დასახლებების ხარჯი თუ შეადგენს 46.5 მლნ ლარს და ვრცელდება 332 000 ადამიანზე, მაშინ საშუალოდ ერთი ადამიანი 140 ლარის სარგებელს იღებს. აქვე აუცილებელია აღინიშნოს, რომ სოციალური სარგებელი არ ატარებს საყოველთაო ხასიათს და ვრცელდება კონკრეტულ პირებზე (პენსიონერი, ექიმი, ექთანი, სააბონენტო, ზოგადსაგანმანათლებლო დაწესებულებების მასწავლებლები). თუმცა ვინაიდან ამ ეტაპზე შეუძლებელია კონკრეტული ბენეფიციარების შესახებ ინფორმაციის მოპოვება, საჭიროა გამოყენებულ იქნეს გარკვეული დაშვებითი გამოთვლები. კერძოდ, ის, რომ კანონპროექტი გავრცელდება 5 330 ადამიანზე და საშუალოდ შეღავათების გავრცელებისთვის საჭირო თანხა ერთ ადამიანზე იქნება 140 ლარი. აღნიშნული მოქალაქეები ასევე ისარგებლებენ იმ შეღავათებით, რომლებიც ეხება მათ მიერ გადახდილ საშემოსავლო გადასახადს, რომელიც თავის მხრივ გავლენას იქონიებს სახელმწიფო ბიუჯეტზე, და ქონების გადასახადს, რომელიც თავის მხრივ გავლენას იქონიებს მუნიციპალურ ბიუჯეტებზე. ბ.ვ) კანონპროექტით დადგენილი გადასახადის, მოსაკრებლის ან სხვა სახის გადასახდელის (ფულადი შენატანის) ოდენობა შესაბამის ბიუჯეტში და ოდენობის განსაზღვრის პრინციპი; კანონპროექტით არ ხდება დადგენილი გადასახადის, მოსაკრებლის ან სხვა სახის გადასახდელის (ფულადი შენატანის) ოდენობის ცვლილება ან და ოდენობის განსაზღვრის პრინციპის ცვლილება. გ) კანონპროექტის მიმართება საერთაშორისო სამართლებრივ სტანდარტებთან. გ.ა) კანონპროექტის მიმართება ევროკავშირის სამართალთან: კანონპროექტი არ ეწინააღმდეგება ევროკავშირის სამართალს. გ.ბ) კანონპროექტის მიმართება საერთაშორისო ორგანიზაციებში საქართველოს წევრობასთან დაკავშირებულ ვალდებულებებთან: კანონპროექტის მიღებით არ წარმოიქმნება საერთაშორისო ორგანიზაციებში საქართველოს წევრობასთან დაკავშირებული ვალდებულებები. გ.გ)კანონპროექტის მიმართება საქართველოს ორმხრივ და მრავალმხრივ ხელშეკრულებებთან და შეთანხმებებთან, აგრეთვე, ისეთი ხელშეკრულების/შეთანხმების არსებობის შემთხვევაში, რომელსაც უკავშირდება პროექტის მომზადება, − მისი შესაბამისი მუხლი ან/და ნაწილი: კანონპროექტი არ ეწინააღმდეგება საქართველოს ორმხრივ და მრავალმხრივ ხელშეკრულებებს და შეთანხმებებს. გ.დ) არსებობის შემთხვევაში, ევროკავშირის ის სამართლებრივი აქტი, რომელთან დაახლოების ვალდებულებაც გამომდინარეობს „ერთი მხრივ, საქართველოსა და, მეორე მხრივ, ევროკავშირსა და ევროპის ატომური ენერგიის გაერთიანებას და მათ წევრ სახელმწიფოებს შორის ასოცირების შესახებ შეთანხმებიდან“ ან ევროკავშირთან დადებული საქართველოს სხვა ორმხრივი და მრავალმხრივი ხელშეკრულებებიდან: ასეთი არ არსებობს. დ) პროექტის მომზადების პროცესში მიღებული კონსულტაციები. დ.ა) სახელმწიფო, არასახელმწიფო ან/და საერთაშორისო ორგანიზაცია/ დაწესებულება, ექსპერტები, რომლებმაც მონაწილეობა მიიღეს პროექტის შემუშავებაში, ასეთის არსებობის შემთხვევაში: ასეთი არ არსებობს დ.ბ) პროექტის შემუშავებაში მონაწილე ორგანიზაციის (დაწესებულების) ან/და ექსპერტის შეფასება პროექტის მიმართ, ასეთის არსებობის შემთხვევაში: ასეთი არ არსებობს დ.გ) სხვა ქვეყნების გამოცდილება პროექტის მსგავსი კანონების იმპლემენტაციის სფეროში, იმ გამოცდილების მიმოხილვა, რომელიც მაგალითად იქნა გამოყენებული პროექტის მომზადებისას, ასეთი მიმოხილვის მომზადების შემთხვევაში: ასეთი მიმოხილვა არ მომზადებულა. ე) კანონპროექტის ავტორი: საქართველოს პარლამენტის წევრი ოთარ კახიძე ვ) კანონპროექტის ინიციატორი: საქართველოს პარლამენტის წევრი ოთარ კახიძე