ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს ფარგლებში შექმნილი თემატური მოკვლევის ჯგუფის დასკვნა „სახელმწიფო უწყებებში არსებული სამოქალაქო ჩართულობის ინსტრუმენტებისა და პრაქტიკების“ შესახებ

2-19503/19 04-11-2019 საქართველოს პარლამენტის ბიუროს საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 155-ე შესაბამისად წარმოგიდგენთ დასკვნას, რომელიც მუხლის მე-8 პუნქტის მომზადებულია ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს ფარგლებში „სახელმწიფო უწყებებში არსებული სამოქალაქო ჩართულობის ინსტრუმენტებისა და პრაქტიკების“ შესწავლის მიზნით შექმნილი თემატური მოკვლევის ჯგუფის მიერ. თემატური მოკვლევის ჯგუფის მთავარი მომხსენებელია ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს თავმჯდომარე ირინე ფრუიძე, თემატური მოკვლევის ჯგუფის წევრები არიან საბჭოს წევრები: გუგული მაღრაძე, გიორგი კახიანი, გიორგი ხატიძე, ოთარ კახიძე, ემზარ კვიციანი. დანართი 47 ფურცლად. პატივისცემით, საქართველოს პარლამენტის ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო BUSINESS ANALYSIS REPORT საბჭოს თავმჯდომარე ირინე ფრუიძე Company Name Here Address Line 1 Address Line 2 [Phone] [Fax] Email Address Website Prepared By: ____________________ Date: ____________________

ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს თემატური მოკვლევის ანგარიში სახელმწიფო უწყებებში არსებული სამოქალაქო ჩართულობის ინსტრუმენტები და პრაქტიკები 2019 1 თემატური მოკვლევის მხარდამჭერია გაეროს განვითარების პროგრამა (UNDP) ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტთან (IDFI) თანამშრომლობით. დოკუმენტში გამოთქმული მოსაზრებები შეიძლება არ ასახავდეს მხარდამჭერი დონორი ორგანიზაციის შეხედულებებს. ანგარიში მოამზადა ნინო მერებაშვილ-ფიშერმა 2 თემატური მოკვლევის სამუშაო ჯგუფის შემადგენლობა ირინე ფრუიძე - თემატური მოკვლევის ჯგუფის მთავარი მომხსენებელი, ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს თავმჯდომარე თემატური მოკვლევის ჯგუფის წევრები:  გუგული მაღრაძე  გიორგი კახიანი  ოთარ კახიძე  ემზარ კვიციანი  გიორგი ხატიძე თემატურ მოკვლევაზე მუშაობდნენ საქართველოს პარლამენტის აპარატის საქმისწარმოების დეპარტამენტის საპარლამენტო საბჭოების საქმიანობის ორგანიზაციული უზრუნველყოფის განყოფილება რუსთაველის გამზირი 8, 0118, თბილისი ტელ.: 2 28 17 88 ელ. ფოსტა: openparliament@parliament.ge ა(ა)იპ ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი (IDFI) ალ. გრობოედოვის ქუჩა 3, 0108 ტელ.: 32 2 92 15 14 ელ. ფოსტა: info@idfi.ge ანგარიშის ხელმისაწვდომობა საპარლამენტო თემატური მოკვლევის პროცესში მიღებული და გამოყენებული ყველა მასალა, დოკუმენტაცია, ანგარიშები, დასკვნები, ზეპირი მოსმენების სტენოგრამა და საბჭოს საბოლოო ანგარიში ელექტრონულად ხელმისაწვდომია საქართველოს პარლამენტის ვებგვერდზე www.parliament.ge 3 შინაარსი 1. შესავალი ............................................................................................................................................. 5 2. თემატური მოკვლევის საგანი და მიზანი..................................................................................... 7 3. განხორციელებული აქტივობები ................................................................................................... 8 4. რა არის ჩართულობა ........................................................................................................................ 9 4.1. რატომ არის ჩართულობა მნიშვნელოვანი?......................................................................... 10 5. ჩართულობის საუკეთესო სტანდარტი ....................................................................................... 11 5.1. მსოფლიო ბანკის 5 ძირითადი პრინციპი ............................................................................ 12 5.2. მწვანე და თეთრი წიგნების პრაქტიკა .................................................................................. 13 5.3. ევროკავშირის სტანდარტი ..................................................................................................... 14 5.4. ჩართულობის პრინციპები დასაბუთებულ პოზიციათა წარმომდგენ პირთა მოსაზრებით ..................................................................................................................................... 15 6. არსებული რეგულირება ................................................................................................................ 16 6.1. საკანონმდებლო რეგულირება............................................................................................... 16 6.2. კანონქვემდებარე რეგულირება ............................................................................................. 19 7. საბიუჯეტო პროცესი აღმასრულებელ ხელისუფლებაში ....................................................... 24 8. ჩართულობის არსებული პრაქტიკა ............................................................................................. 25 8.1. სათათბირო/საკონსულტაციო საბჭოები.............................................................................. 25 8.2. კარგი პრაქტიკის მაგალითები............................................................................................... 26 9. ძირითადი მიგნებები ..................................................................................................................... 30 9.1. კანონმდებლობა........................................................................................................................ 30 9.2. პრაქტიკა..................................................................................................................................... 31 10. რეკომენდაციები............................................................................................................................ 32 11. SWOT ანალიზი ............................................................................................................................. 36 12. დანართები...................................................................................................................................... 38 დანართი # 1 რეკომენდაციები ადრესატი უწყებების მიხედვით ........................................ 38 დანართი # 2 წარმოდგენილი დასაბუთებული მოსაზრებები .............................................. 39 დანართი # 3 დასაბუთებული მოსაზრებების ავტორთა ზეპირი მოსმენები ..................... 39 დანართი # 4 სახელმწიფო უწყებათა ზეპირი მოსმენები ...................................................... 40 13. გამოყენებული წყაროები ............................................................................................................. 43 4 1. შესავალი საჯარო პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა აქტიური ჩართულობა საქართველოს ხელისუფლების ერთ-ერთ გაცხადებულ მიზანს წარმოადგენს. სახელმწიფო მმართველობის პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის განმტკიცების საკითხს მოიცავს არაერთი სტრატეგიული დოკუმენტი თუ სამოქმედო გეგმა. მათ შორის ღია მმართველობა საქართველოს 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმა 1, ასოცირების ხელშეკრულების დღის წესრიგი 2017-2020 2, მდგრადი განვითარების მე-16 მიზანი3, საჯარო მმართველობის რეფორმის გზამკვლევი 2020 4 და მისი 2019-2020 წლების სამოქმედო გეგმა 5. მიუხედავად აღნიშნულისა, ევროკავშირისა და ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (OECD) მმართველობის განვითარებისა და მენეჯმენტის მხარდაჭერის ინიციატივის (SIGMA) 2018 წლის შეფასებით, საჯარო პოლიტიკის შემუშავების პროცესში საჯარო კონსულტაციების შეფასების კომპონენტში საქართველომ 0 ქულა მიიღო. 6 SIGMA-ს შეფასებით საქართველოში საჯარო მმართველობის მოცემული მიმართულებით მნიშვნელოვანი ხარვეზები არსებობს. კერძოდ, არ არის შემუშავებული სისტემური და სავალდებულო მიდგომა პოლიტიკის შემუშავების პროცესში ეფექტიანი კონსულტაციების ჩატარების უზრუნველსაყოფად, არსებული რეგულაციები კი, უკეთეს შემთხვევაში, მოიცავენ მხოლოდ ზოგად და არასავალდებულო პირობებს. დაბალი შეფასება აქვს საქართველოს საერთაშორისო საბიუჯეტო პარტნიორობის (IBP) შეფასების იმ კრიტერიუმშიც, რომელიც აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ ბიუჯეტის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობას ეხება - 3 ქულა მაქსიმალური 100 ქულიდან. 7 ღია მმართველობა საქართველოს 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმა, გამოწვევა 1, ვალდებულება 2. იხ.: http://procurement.gov.ge/getattachment/International-Cooperation/Action-Plans/(OGP)/OGP-2018-2019AP.pdf.aspx 2 ასოცირების ხელშეკრულების დღის წესრიგი 2017-2020, პრიორიტეტი 2.2. იხ.:http://infocenter.gov.ge/uploads/files/2017-11/1511272286_annex_ii_-_eugeorgia_association_agenda_text.pdf. 3 საქართველოს მთავრობის მიერ ეროვნულ პრიორიტეტად არის განსაზღვრული მდგრადი განვითარების 17 მიზანი, მისი ნაციონალიზაცია და იმპლემენტაცია. იხ.: http://gov.ge/index.php?lang_id=-&sec_id=198&info_id=62670. 4 საჯარო მმართველობის რეფორმის გზამკვლევი 2020, მიზანი 1, საჯარო მმართველობის რეფორმის სფეროები, პოლიტიკის შემუშავება და კოორდინაცია. იხ.: http://gov.ge/files/423_49307_626772_PAR_Geo_Draft(1).pdf. 5 საქართველოს მთავრობის დადგენილება №274 2019 წლის 10 ივნისი ქ. თბილისი საჯარო მმართველობის რეფორმის 2019-2020 წლების სამოქმედო გეგმის დამტკიცების შესახებ. იხ.: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/4586360?publication=0. 6 The Principles of Public Administration Policy Development and Co-ordination - Georgia, SIGMA Programme, 2018, p. 40. Available at http://www.sigmaweb.org/publications/Baseline-Measurement-Report-2018-Georgia.pdf 7 Open Budget Survey 2017 – Georgia. Available at https://mof.ge/images/File/georgia-open-budget-survey-2017-summary.pdf. 1 5 საქართველოს პარლამენტის ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს (შემდგომში საბჭო) საქმიანობის მთავარ მიზანს ქვეყანაში ღია და გამჭვირვალე მმართველობის დანერგვა და ხელშეწყობა წარმოადგენს. ის შეიქმნა „ღია მმართველობის პარტნიორობის“ (Open Government Partnership – OGP) საერთაშორისო ინიციატივის ისეთი უმნიშვნელოვანესი ღირებულებების ეროვნულ დონეზე განმტკიცების მიზნით, როგორებიც არის მოქალაქეთა წინაშე ანგარიშვალდებული ინსტიტუტების ჩამოყალიბება და საზოგადოების ჩართულობასა და ინტერესების დაცვაზე ორიენტირებული მმართველობის დანერგვა როგორც საკანონდებლო, ასევე აღმასრულებელი ხელისუფლების საქმიანობის პროცესში. საკანონმდებლო საქმიანობის პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობისა და გადაწყვეტილებათა მიღების თანამონაწილეობითი პრინციპების დანერგვის მიზნით საბჭო დაინტერესებულ პირთა აქტიური ჩართულობით, შეიმუშავებს ღია პარლამენტის სტრატეგიასა და სამოქმედო გეგმას. 8 2015 წელს საქართველო იყო პირველი ქვეყანა, რომელმაც მოამზადა და მიიღო ღია პარლამენტის 2015- 2016 წლების სამოქმედო გეგმა და ხელი მოაწერა „დეკლარაციას ღია პარლამენტის შესახებ“. 9 ამჟამად ღია პარლამენტის სტრატეგიის საფუძველზე შემუშავებულია ღია პარლამენტის 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმა 10, ისევე როგორც ღია პარლამენტის კომუნიკაციის სტრატეგია და სამოქმედო გეგმა 2019-2020 წლებისთვის. 11 ღია მმართველობის მუდმოვმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს საქმიანობა სრულად ეფუძნება თანამონაწილეობით პრინციპებს. ამ მიზნით საბჭოსთან შექმნილია საკონსულტაციო ჯგუფი, რომელთა წევრები არიან ღია მმართველობის პარტნიორობის სფეროში მომუშავე საერთაშორისო და ადგილობრივი არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირების წარმომადგენლები. 12 საკონსულტაციო ჯგუფის წევრები მონაწილეობენ საბჭოს სხდომებში, 8 ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს დებულება, მუხ. 1, პუნქ. 1. (დამტკიცებულია საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარის 2016 წლის 12 თებერვლის №17/3 ბრძანებით). იხ.: http://parliament.ge/ge/saparlamento-saqmianoba/komisiebi-da-sabchoebi-8/ppcotg/sabchos-debuleba 9 დეკლარაციაზე ხელმოწერით საქართველოს პარლამენტი ღია მმართველობის პარტნიორობას შეუერთდა. იხ.:http://www.parliament.ge/ge/gia-mmartvelobis-partniorobis-sakanonmdeblo-giaobis-samushao-djgufiskonferencia/deklaracia-gia-parlamentis-shesaxeb 10 ღია პარლამენტის 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმა. იხ.: http://www.parliament.ge/ge/ajax/downloadFile/99509/Action_Plan_GEO_Print 11 ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს კომუნიკაციის სტრატეგია და სამოქმედო გეგმა (2019-2020 წწ). იხ.:http://www.parliament.ge/ge/saparlamento-saqmianoba/komisiebi-da-sabchoebi-8/ppcotg/ogpkomunikacia/com-ap-19-20.page. 12 ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს დებულება, მუხ. 6, პუნქ. 1, 2. (დამტკიცებულია საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარის 2016 წლის 12 თებერვლის №17/3 ბრძანებით). იხ.: http://parliament.ge/ge/saparlamento-saqmianoba/komisiebi-da-sabchoebi-8/ppcotg/sabchos-debuleba 6 წარუდგენენ მას წინადადებებს/რეკომენდაციებს უფლებამოსილებათა ეფექტიანად განხორციელებას. და ხელს უწყებენ საბჭოს 2015 წელს, საქართველოში, საპარლამენტო ღიაობის პრინციპების დამკვიდრების ხელშეწყობისა და მოქალაქეთა საპარლამენტო საქმიანობაში ჩართულობის გაძლიერების მიზნით, საქართველოს პარლამენტსა და საქართველოს ღია პარლამენტის სამუშაო ჯგუფის წევრ საერთაშორისო და არასამთავრობო ორგანიზაციებს შორის გაფორმდა და ხელი მოეწერა საპარლამენტო ღიაობის მემორანდუმს.13 აღმასრულებელი ხელისუფლების დონეზე ღია და გამჭვირვალე მმართველობის ხელშეწყობის მიზნით მიმდინარე წლის 29 მაისს ღია მმართველობის მუდმივმოქმედმა საპარლამენტო საბჭომ შექმნა სახელმწიფო უწყებებში არსებული სამოქალაქო ჩართულობის ინსტრუმენტებისა და პრაქტიკების შემსწავლელი თემატური მოკვლევის ჯგუფი. 14 საქართველოს პარლამენტის საზედამხედველო როლის გამოყენებით საბჭომ მიზნად დაისახა თანამონაწილეობითი გადაწყვეტილების მიღების პროცესის ხელშეწყობა არა მარტო საკანონდებლო, არამედ ასევე აღმასრულებელი ხელისუფლების დონეზე. სამუშაო ჯგუფი შეიქმნა საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 155-ე მუხლის საფუძველზე. სამუშაო ჯგუფის საქმიანობა წარიმართა საქართველოს კონსტიტუციის, საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტისა და საქართველოს პარლამენტის ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს დებულების შესაბამისად. 2. თემატური მოკვლევის საგანი და მიზანი თემატური მოკვლევის საგანს წარმოადგენდა თანამონაწილეობით საწყისებზე დაფუძნებული პოლიტიკის შემუშავების პროცესი ცენტრალური აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოებში. მოკვლევის მიზანი იყო სამინისტროებისა და მთავრობის ადმინისტრაციის მიერ პოლიტიკის შემუშავების პროცესში დაინტერესებულ მხარეთა ჩართულობის პრაქტიკისა და რეგულაციების შესწავლა, არსებული საკანონდებლო და პრაქტიკული ხარვეზების გამოვლენა და შესაბამისი რეკომენდაციების შემუშავება. საპარლამენტო ღიაობის მემორანდუმი. იხ.: http://www.parliament.ge/uploads/other/36/36617.pdf 14 2019 წლის 29 მაისს პარლამენტის ბიურომ ცნობად მიიღო პარლამენტის წევრის, ირინე ფრუიძის მიერ წარმოდგენილი ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს ფარგლებში „სახელმწიფო უწყებებში არსებული სამოქალაქო ჩართულობის ინსტრუმენტები და პრაქტიკები“ საკითხზე თემატური მოკვლევის ჯგუფის შემადგენლობის განსაზღვრის საკითხი. ჯგუფის შემადგენლობაში შევიდნენ: მთავარი მომხსენებელი ი. ფრუიძე, წევრები: გ. მაღრაძე, ო. კახიძე, ე. კვიციანი, გ. კახიანი. 18 ივლისს მოკვლევის ჯგუფს დაემატა კიდევ ერთი წევრი, გ. ხატიძე. http://www.parliament.ge/ge/saparlamento-saqmianoba/biuro/biuros-sxdomebi/parlamentis-biurom-plenarulisxdomis-dgis-wesrigshi-cvlilebebi-sheitana.page 13 https://info.parliament.ge/file/1/BillReviewContent/224392? 7 მოკვლევის მიზნებისთვის პოლიტიკის შემუშავების პროცესი გულისხმობდა როგორც სტრატეგიული დოკუმენტებისა და მათი სამოქმედო გეგმების, ისე საკანონმდებლო ინიციატივათა მომზადების მიზნით განხორციელებულ საქმიანობას, რომელსაც წარმართავდნენ ზემოხსენებულ უწყებები. თემატური მოკვლევის ინტერესის საგანს არ წარმოადგენდა ისეთ საკანონმდებლო ცვლილებათა მომზადების პროცესის შესწავლა, რომლებიც მხოლოდ ტექნიკური ხასიათისაა, და მიზნად ისახავს ამა თუ იმ საკანონმდებლო აქტში მხოლოდ ტერმინოლოგიურ ან სხვა სახის ისეთ უმნიშვნელო ცვლილებათა შეტანას, რომლებსაც ვერ ექნებათ არსებითი გავლენა კონკრეტული სფეროს რეგულირებაზე. თემატური მოკვლევის და შესაბამისად მოცემული ანგარიშის მიზნებისთვის დაინტერესებულ მხარეში იგულისხმება ნებისმიერი დაინტერესებული პირი, რომელზეც ამა თუ იმ პოლიტიკის დოკუმენტს/კანონპროექტს აქვს/ექნება პირდაპირი გავლენა ე.ი. ფიზიკური, კომერციული და არაკომერციული იურიდიული პირები, მათ შორის სამოქალაქო საზოგადოებრივი ორგანიზაციები, ბიზნესდაწესებულებები, სამეცნიერო სფეროს წარომადგენლები, სტუდენტები, საკითხით დაინტერესებული ნებისმიერი სხვა პირები და მათი ორგანიზებული გაერთიანებები (ასოციაციები). 3. განხორციელებული აქტივობები ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს მიერ თემატური მოკვლევის დაწყებისა და შესაბამისი სამუშაო ჯგუფის შექმნის შესახებ გადაწყვეტილების მიღების შემდეგ მომზადდა თემატური მოკვლევის ტექნიკური პირობები, კითხვარი დაინტერსებულ პირთა მიერ საკუთარი დასაბუთებული მოსაზრებების წარმოსადგენად, თემატური მოკვლევის სამოქმედო გეგმა და გზამკვლევი. დოკუმენტები აიტვირთა პარლამენტის ვებგვერდზე, რათა დაინტერესებული პირებს მისცემოდათ მათი გაცნობის საშუალება. დამატებით კითხვარი და თემატური მოკვლევის ყველა სხვა დოკუმენტი გაეგზავნა ღია მმართველობის მუდმივმოქმედ საპარლამენტო საბჭოსთან არსებული საკონსულტაციო ჯგუფის წევრ ორგანიზაციებს. თემატური მოკვლევის საწყის ეტაპზე ჩატარდა საინფორმაციო შეხვედრა დაინტერესებულ მხარეებთან. შეხვედრაზე წარმოდგენილ საერთაშორისო ორგანიზაციათა, სამოქალაქო და ბიზნესსექტორის წარმომადგენლებს განემარტათ თემატური მოკვლევის მიზანი და მიეცათ განმარტებები კითხვართან დაკავშირებულ შეკითხვებზე. თემატური მოკვლევის ფარგლებში დასაბუთებული პოზიციების მიღება მიმდინარეობდა მიმდინარე წლის 3 სექტემბრამდე, ვადა მოიცავდა საგაზაფხულო სესიის ბოლო ორ კვირასა და სესიებს შორის ერთთვიან პერიოდს. მოცემული პერიოდის განმავლობაში საკუთარი დასაბუთებული პოზიცია წარმოადგინა 14 ორგანიზაციის წარმომადგენელმა (იხ. დანართი # 1 წარმოდგენილი დასაბუთებული მოსაზრებები). შემდგომ ეტაპზე თემატური მოკვლევის სამუშაო ჯგუფმა ჩაატარა ზეპირი მოსმენები. თავდაპირველად ზეპირი მოსმენები ჩატარდა დასაბუთებული პოზიციების წარმომდგენ ორგანიზაციებთან. აღნიშნულის მიზანს წარმოადგენდა კითხვარის პასუხად წარმოდგენილ პოზიციებზე დამაზუსტებელი შეკითხვების დასმა, მონაწილე ორგანიზაციების მიერ 8 საკუთარი მოსაზრებების სამუშაო ჯგუფის წევრებისთვის პირადად გაცნობა და მათზე განმარტებების მიცემა (იხ. დანართი № 2 დასაბუთებული მოსაზრებების ავტორთა ზეპირი მოსმენები). სამუშაო ჯგუფმა ზეპირი მოსმენები ჩაატარა ასევე სახელმწიფო უწყებების წარმომადგენლებთან. სამინისტროებისა და მთავრობის ადმინისტრაციის წარმომადგენელთა ზეპირი მოსმენების შედეგად თემატური მოკვლევის სამუშაო ჯგუფის წევრებმა მიიღეს ინფორმაცია ცენტრალური აღმასრულებელი ხელისუფლების ორგანოებში პოლიტიკის შემუშავების პროცესში დაინტერესებულ მხარეთა ჩართულობის კანონმდებლობასა და პრაქტიკაზე და მოისმინეს უწყებათა წარმომადგენლების პოზიციები იმ ხარვეზებსა და ნაკლოვანებებზე, რომლებზეც თემატური მოკვლევის წინა ეტაპზე (დაინტერესებულ პირთა დადასტურებული პოზიციების ზეპირ მოსმენებზე) ყურადღება გაამახვილეს დასაბუთებული მოსაზრებების წარმომდგენმა პირებმა (იხ. დანართი № 4 სახელმწიფო უწყებათა ზეპირი მოსმენები). მოცემული ანგარიში და რეკომენდაციები ეყრდნობა წარმოდგენილ დასაბუთებულ მოსაზრებებსა და სახელმწიფო უწყებათა წარმომადგენლებისგან მიღებულ ინფორმაციას, რომელთა შედეგადაც გამოვლინდა არსებული საკანონდებლო და პრაქტიკული ხარვეზები. ანგარიში მიმოიხილავს ასევე მოქალაქეთა ჩართულობის საუკეთესო საერთაშორისო სტანდარტსა და საქართველოში მოქმედ რეგულირებას (კანონმდებლობას). აღნიშნულის შემდეგ წარმოდგენილია რეკომენდაციები არსებული პრაქტიკული და საკანონდებლო ხარვეზების აღმოსაფხვრელად. საპარლამენტო თემატური მოკვლევის პროცესში მიღებული და გამოყენებული ყველა მასალა, დოკუმენტაცია, ანგარიშები, დასკვნები, ინფორმაციები ზეპირი მოსმენების შესახებ და საბჭოს საბოლოო ანგარიში ელექტრონულად ხელმისაწვდომია საქართველოს პარლამენტის ვებგვერდზე www.parliament.ge. 4. რა არის ჩართულობა პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა აქტიური ჩართულობის კონცეფცია განსაკურებით აქტუალური გახდა ბოლო ორი ათწლეულის განმავლობაში. საჯარო პოლიტიკის სპეციალისტები და ფართო საზოგადოება თანხმდება, რომ პოლიტიკის შემუშავების პროცესში საზოგადოების აქტიური ჩართულობის გარეშე მიღებული გადაწყვტილებები ვერ იქნება საკმარისად ეფექტიანი და ლეგიტიმური.15 პოლიტიკის შემუშავების პროცესი თავის თავში მოიცავს წრიულ ციკლს, რომელიც შედგება ისეთი ეტაპებისგან როგორებიც არის: დღის წესრიგის განსაზღვრა, პოლიტიკის (ძირითადი John Gaventa. Mapping the Outcomes of Citizen Engagement. Institute of Development Studies. Brighton, UK. Coady International Institute, Antigonish, Canada Gregory Barrett, United Nations Department of Economic and Social Affairs, New York, USA. Available at: http://www.coady.stfx.ca/wpcontent/uploads/pdfs//GaventaBarrettWD2012.pdf?fbclid=IwAR18LPoJPaPEvbY52oqQmxHyZ1EXdQ2Lqr_zYi t9B1iY3eiPnRagnzY43JM. 15 9 მიმართულებების) შემუშავება, პოლიტიკის ლეგიტიმაცია (ე.ი. მისი დამტკიცება საკანონდებლო პროცედურების გავლით), იმპლემენტაცია, შეფასება და მონიტორინგი. 16 პოლიტიკის შემუშავების პროცესში ჩართულობის მაღალი ხარისხით უზრუნველყოფისთვის აუცილებელია მოქალაქეების თუ მათ გაერთიანებების ჩართვა პოლიტიკის შემუშავების პირველივე ე.ი. პრობლემების იდენტიფიცირებისა და დღის წესრიგის შემუშავების ეტაპიდან. ამასთან აუცილებელია მოქალაქეთა პოლიტიკის შემუშავების პროცესში ჩართულობა იყოს ეფექტიანი. ე.წ. „მონაწილეობითი კიბის“ თეორიის თანახმად, ჩართულობის ყველაზე მინიმალურ ხარისხად მიიჩნევა ინფორმირების ეტაპი, როდესაც საზოგადოებას უბრალოდ მიეწოდება ინფორმაცია ამა თუ იმ გადაწყვეტილების შესახებ.17 ჩართულობის ყველაზე მაღალ ხარისხს კი წარმოადგენს ე.წ. „მოქალაქეთა კონტროლი“, რომელიც თანამედროვე საზოგადოებაში შეესაბამება მოქალაქეთა მიერ პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მიღებულ გადაწყვეტილებებზე რეალური გავლენის მოხდენის შესაძლებლობას. 4.1. რატომ არის ჩართულობა მნიშვნელოვანი? 4.1.1. უკეთესი პოლიტიკის შემუშავება ეფექტიანი პოლიტიკის გატარება შეუძლებელია პროცესში დაინტერესებულ მხარეთა და იმ პირთა ჩართვის გარეშე, რომლებზეც პირდაპირ გავლენას მოახდენს კონკრეტული გადაწყვეტილება. არსებული პრობლემისა და მისი მოგვარების გზების შესახებ ყოველთვის მეტი ინფორმაცია აქვთ პირდაპირ სამიზნე ჯგუფებს, ამ ჯგუფებთან მომუშავე არასამთავრობო ორგანიზაციებს, ასევე ბიზნესისა და სამეცნიერო წრეების წარმომადგენლებს. კრიტიკული ანალიზის მომზადება, მონიტორინგი და მისი შედეგების სახელმწიფო უწყებებისათვის გაზიარება წარმოაჩენს მმართველობის პროცესში არსებულ იმ ხარვეზებს, რომლებიც სხვა შემთხვევაში შესაძლებელია შეუმჩნეველი დარჩეს როგორც ხელისუფლების, ისე საზოგადოებისათვის. 4.1.2. კუთვნილება და ნდობა პროცესისადმი როდესაც სამიზნე ჯგუფები არ არიან ჩართულნი ამა თუ იმ პოლიტიკის შემუშავებისა და შესაბამისი გადაწყვეტილების მიღების პროცესში, იზრდება მათი უნდობლობა მოცემული პროცესის მიმართ. მეორეს მხრივ, თანამონაწილეობით პოლიტიკის შემუშავების პროცესი უზრუნველყოფს დაინტერესებულ მხარეთა კუთვნილების ჩამოყალიბებას განხილვების შედეგად მიღებული დოკუმენტისადმი. შედეგად ისინი გამოხატავენ მეტ მზადყოფნას, წვლილი შეიტანონ პოლიტიკის დოკუმენტების იმპლემენტაციის პროცესში. 4.1.3. მიღებული გადაწყვეტილების ლეგიტიმურობა პოლიტიკის დოკუმენტების მომზადების პროცესში მიღებული გადაწყვეტილებები მეტად ლეგიტიმურია, თუ ისინი მიღებულია საზოგადოების ფართო ჩართულობით, თითოეული მნიშვნელოვანი საკითხის სიღრმისეული განხილვის, დელიბერაციის და ერთობლივი გადაწყვეტის გზების მოძიების შედეგად. გარდა იმისა, რომ მსგავსი პროცესი უზრუნველყოფს https://online.pointpark.edu/public-administration/policy-making-cycle/ Sherry R. Arnstein. A Ladder Of Citizen Participation. p.217. https://www.participatorymethods.org/sites/participatorymethods.org/files/Arnstein%20ladder%201969.pdf. 16 17 10 საზოგადოების ნდობის ამაღლებას შემუშავებული საჯარო პოლიტიკის მიმართ, ის ასევე წარმოადგენს შემუშავებული პოლიტიკის ლეგიტიმურობის წინაპირობას, რადგან მოსახლეობა გამოხატავს მეტ მზადყოფნას, იმოქმედოს შესაბამი პოლიტიკის საფუძველზე. 4.1.4. პოლიტიკის ეფექტიანი იმპლემენტაცია 18 მიღებულ გადაწყვეტილებათა ლეგიტიმურობა, თავის მხრივ, წარმოადგენს ერთგვარ საფუძველს შემუშავებული პოლიტიკის ეფექტიანი იმპლემენტაციისთვის. იმ პირობებში, როდესაც უზრუნველყოფილია გადაწყვეტილების მიღების თანამონაწილეობითი პროცესი, საზოგადოებას აქვს მეტი ინფორმაცია და ნდობა შემუშავებული პოლიტიკის მიმართ, შესაბამისად - სურვილი და ცოდნა იმისა, თუ რა ქმედებები უნდა განახორციელონ პოლიტიკის პრაქტიკაში დანერგვის მიზნით. 4.1.5. სამოქალაქო სექტორის ექსპერტიზა შესაძლებელია სამოქალაქო სექტორში დაგროვილი იყოს მნიშვნელოვანი ექსპერტული გამოცდილება სახელმწიფო მმართველობის სხვადასხვა მიმართულებით. ამა თუ იმ კონკრეტულ სფეროში სამოქალაქო სექტორის წარმომადგენელთა მრავალწლიანი სამუშაო გამოცდილების გათვალისწინებით მათი ამ პროცესში აქტიურად ჩართვა ხელს შეუწყობს პრობლემათა უფრო ეფექტიანად მოგვარების გზების იდენტიფიცირებას და პრაქტიკაში დანერგვას. 4.1.6. მონაცემთა ალტერნატიული წყარო სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების ერთ-ერთ მთავარ ფუნქციას წარმოადგენს სახელმწიფო მმართველობის სხვადასხვა მიმართულების მონიტორინგი და შესაბამისი შედეგების სახელმწიფო უწყებებისა და მოსახლეობისათვის გაცნობა. შედეგად, არასამთავრობო ორგანიზაციებში დაცულია წლების განმალობაში აკუმულირებული მონაცემები, რომლებიც შესაძლებელია გამოყენებულ იქნეს როგორც მონაცემთა მნიშვნელოვანი წყარო. 5. ჩართულობის საუკეთესო სტანდარტი საჯარო მმართველობის პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის თეორიული მიდგომების პრაქტიკაში იმპლემენტაციის მიზნით სხვადასხვა საერთაშორისო ორგანიზაციების მიერ, რომლებიც აქტიურად მუშაობენ საზოგადოების ჩართულობის საკითხებზე, შემუშავებულია ჩართულობის ძირითადი პრინციპები და მიდგომები. აღნიშნული პრინციპებისა და მიდგომების დაცვა უზრუნველყოფს მეტად ეფექტიანი პოლიტიკის შემუშავების პროცესს და ხელს შეუწყობს საჯარო პოლიტიკის საკითხებზე დაინტერესებულ მხარეთა მოსაზრებების ერთმანეთთან მეტად დაახლოებას.19 Irvin, Renee & Stansbury, John. Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Effort?. Public Administration Review. 64. 55 - 65. 10. 19 A Call for Participatory Decision-Making: Discussion Paper on World Bank-Civil Society Engagement. p. 58. Civil Society Members of World Bank-Civil Society Joint Facilitation Committee (JFC) https://www.issuelab.org/resources/13664/13664.pdf 18 11 5.1. მსოფლიო ბანკის 5 ძირითადი პრინციპი აღსანიშნავია მსოფლიო ბანკის მიერ შემუშავებული ჩართულობის 5 ძირითადი პრინციპი: 1. გამჭვირვალობა და ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა - მოცემული პრინციპი გულისხმობს როგორც ინფორმაცის ხელმისაწვდომობას, ისე მის მიწოდებას დაინტერესებული მხარეებისათვის მათთვის გასაგებ ნაკლებად ტექნიკურ ენაზე. იგი უნდა უზრუნველყოფდეს საზოგადოების ეფექტიან ჩართვას გადაწყვეტილების მიღების პროცესში იმ ინფორმაციის მიწოდების გზით, რომელიც აუცილებელია გადაწყვეტილების მიღების პროცესის სრულად გასაგებად, მის შესაფასებლად და მასზე გავლენის მოსახდენად. აღსანიშნავია, რომ ინფორმაციის ხელმისაწვდომობა და პროცესის გამჭვირვალობა უზრუნველყოფილ უნდა იყოს მანამ, სანამ ძირითად საკითხებზე მიღებული იქნება გადაწყვეტილება. 2. ინკლუზიურობა - ინკლუზიურობის პრინციპი მოითხოვს, რომ ყველას ჰქონდეს თანაბარი უფლება, მონაწილეობა მიიღოს ისეთი გადაწყვეტილების მიღების პროცესში, რომელიც პირდაპირ გავლენას მოახდენს მათ ცხოვრებაზე. აღნიშნული განსაკუთრებით ეხება საზოგადოების მოწყვლად ჯგუფებს, რომლებიც სხვა შემთხვევაში დარჩებოდნენ პროცესს მიღმა. განსახილველი საკითხიდან გამომდინარე მოცემულ ჯგუფებში შესაძლებელია მოაზრებულები იყვნენ: ფერმერთა ასოციაციები, ადგილობრივი საზოგადოებრივი ორგანიზაციები, გარემოს დამცველები, პროფესიული კავშირები, ქალთა ორგანიზაციები, რელიგიური გაერთიანებები, შშმ პირები და სხვ. გადაწყვეტილების მიღების პროცესის ინკლუზიურობა უმნიშვნელოვანესია მიღებული პოლიტიკის დოკუმენტის ლეგიტიმურობისათვის. 3. მსჯელობისა და დელიბერაციის ხარისხი - გადაწყვეტილების მიღების პროცესი დაინტერესებულ მხარეებს უნდა აძლევდეს საშუალებას, მონაწილეობა მიიღონ შედეგიანი მსჯელობისა და დელიბერაციის პროცესში პოლიტიკის ალტერნატივებთან დაკავშირებით. პროცესი უნდა იყოს ინტერაქციული და დაინტერესებულ მხარეთა მონაწილეობა პირდაპირ გავლენას უნდა ახდენდეს მსჯელობის საბოლოო შედეგზე/დოკუმენტზე. კონსულტაციები, რომელთა მიზანსაც წარმოადგენს დაინტერსებულ მხარეთაგან ინფორმაციისა და მოსაზრებების მიღება პოლიტიკის მიმართულების განსაზღვრის შესახებ უკვე მიღებულ გადაწყვეტილებაზე, ვერ დააკმაყოფილებს მოცემულ პრინციპს.20 4. სამართლიანობა - გადაწყვეტილების მიღების პროცესში სამართლიანობის პრინციპის დაცვა გულისხმობს, როგორც პროცედურულ, ისე შინაარსობრივ სამართლიანობას. საჯარო მმართველობის პროცესში ხშირად მიიღება გადაწყვეტილებები, რომლებიც საკუთარი არსით არის წინააღმდეგობრივი. გადაწყვეტილებათა მიღების პროცესი კი საჭიროებს პრიორიტეტების განსაზღვრას, რომელთა შედეგებიც შესაძლებელია მისაღები იყოს მხოლოდ პირთა კონკრეტული ჯგუფებისთვის და პირიქით მიუღებელი სხვა დაინტერესებული მხარეებისთვის (მაგ.: ეროვნული ბანკის მიერ მიკროსაფინანსო და ონლაინსესხების საქმიანობაზე რეგულაციების მიღება, მარჯვენასაჭიან ავტომობილებზე გადასახადის გაზრდა, საპენსიო რეფორმა, შრომის უსაფრთხოება და მრავალი სხვ.). მსგავს ვითარებაში განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, დაინტერესებულ პირთა კონკრეტულ ნაწილს არ ჩამოუყალიბდეს შთაბეჭდილება, რომ Benjamin R. Barber. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. 20-th Anniversary Edition Berkeley: University of California (2003), p. 181. 20 12 მათ უსამართლოდ ეპყრობიან. ამის ერთ-ერთი გარანტი კი პროცედურული სამართლიანობის დაცვაა. იმ შემთხვევაში, თუ მონაწილე მხარეები კითხვის ნიშნის ქვეშ დააყენებენ სამართლიანობის პრინციპის დაცვას, ისინი არ აღიარებენ მიღებული გადაწყვეტილების ლეგიტიმურობას. შესაბამისად, მიღებული გადაწყვტილება იქნება ნაკლებად სამართლიანი. 5. ანგარიშვალდებულება - კარგი მმართველობის მიზნებისთვის ანგარიშვალდებულება გულისხმობს გადაწყვეტილების მიმღებთა ვალდებულებას, საკუთარი ქმედებებისთვის პასუხი აგონ საზოგადოების წინაშე და აუცილებლობის შემთხევაში ღია იყვნენ პოლიტიკური სანქციებისთვის (შინაარსობრივი ანგარიშვალდებულება). 21 ანგარიშვალდებულების სხვადასხვა მექანიზმების გამოყენებით საზოგადოებას საშუალება ეძლევა, აკონტროლოს საჯარო მოხელეთა ქმედებები. პროცედურული ანგარიშვალდებულება კი თავის თავში მოიცავს საზოგადოების წინაშე ანგარიშგებას გადაწყვეტილების მიღების პროცესის მიმდინარეობის შესახებ, განხილვების ოქმებისა და შედეგების ხელმისაწვდომობას, მიღებული გადაწყვტილების საფუძვლის, დასაბუთებისა და მისი მიღების პროცესის შესახებ განმარტებების მიცემას და ა.შ. თანამონაწილეობით გადაწყვეტილების მიღების პროცესი წლებია დანერგილია ევროკავშირის ინსტიტუტებში. მოცემულ პროცესთა სისტემატიზაციისა და პროცედურული ერთიანობის მიზნებისთვის ევროკომისიამ შეიმუშავა ჩართულობის ზოგადი პრინციპები და მინიმალური სტანდარტები, რომელთა დაცვაც სავალდებულოა ევროკავშირის ორგანოებისთვის. 22 ამ დოკუმენტში ევროკომისია ხაზს უსვამს დაინტერესებულ მხარეთა მხოლოდ ფორმალური მოსმენისა და პირთა კონკრეტული ჯგუფების პრივილეგირებულ მდგომარეობაში ჩაყენების თავიდან აცილების აუცილებლობას. მაღალი ხარისხით ჩართულობის უზრუნველყოფისთვის აუცილებელია ნებისმიერ დაინტერსებულ ფიზიკურ და იურიდიულ პირს, ისევე როგორც მათ ასოციაციებს ჰქონდეთ კონსულტაციების პროცესში აქტიურად ჩართვის საშულება, რაც სცდება მხოლოდ ინფორმირებულობასა და კომენტარების მიწოდებას და მოიცავს საკითხთა ერთობლივად განხილვას, დელიბერაციას, უკუკავშირსა და გადაწყვეტილებათა ერთობლივად მიღებას. 5.2. მწვანე და თეთრი წიგნების პრაქტიკა თანამონაწილეობითი გადაწყვეტილების მიღების პროცესის უზრუნველყოფის მიზნით ევროკავშირის ინსტიტუტები, ისევე როგორც დიდ ბრიტანეთი, აშშ და ერთა თანამეგობრობის ქვეყნები 23 უკვე მრავალი წელია იყენებენ ე.წ. მწვანე წიგნისა და თეთრი წიგნის პრაქტიკას. მწვანე წიგნი (Green paper) - ეს არის საკონსულტაციო დოკუმენტი, რომლის მიზანია საჯარო პოლიტიკის გარშემო დისკუსიის დაწყება. მწვანე წიგნი არ მოიცავს კონკრეტული ქმედებების Ronald J. Oakerson. Governance structures for enhancing accountability and responsiveness. Handbook of Public Administration, San Francisco: Jossey-Bass (1989), p. 114. 22 Communication from the Commission Towards a reinforced culture of consultation and dialogue - General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission; იხ.: https://ec.europa.eu/governance/docs/comm_standards_en.pdf. 23 ერთა თანამეგობრობის წევრი ქვეყნების სია იხ.: https://thecommonwealth.org/member-countries. 21 13 ვალდებულებას, ის შეიძლება წარმოაჩენდეს პრობლემის მოგვარების რამდენიმე ალტერნატიულ გზას. მწვანე წიგნი შექმნილია იმისთვის, რომ საზოგადოებას ჰქონდეს საშუალება, გაეცნოს არსებულ პრობლემას და იმსჯელოს მისი მოგვარების გზებზე. მწვანე წიგნმა შესაძლოა წარმოშვას საკანონმდებლო ცვლილებების საჭიროება, რაც შემდგომ იწერება ე.წ. თეთრ წიგნში. თეთრი წიგნი (White paper) – ეს არის კონკრეტული საკანონმდებლო/მარეგულირებელი ცვლილებების შემცველი საჯარო პოლიტიკის დოკუმენტი. მწვანე წიგნისგან განსხვავებით, თეთრი წიგნი შესაძლოა შეიცავდეს დაგეგმილი რეგულაციის ან მასში ცვლილებების შეტანის პროექტს. თეთრი წიგნი არის დაინტერესებულ ჯგუფებთან შემდგომი კონსულტაციებისა და დისკუსიის საფუძველი. კონსულტაციების შედეგად თეთრი წიგნი შესაძლოა შეიცვალოს პარლამენტში ფორმალურად ინიცირებამდე. 5.3. ევროკავშირის სტანდარტი ევროკავშირის ინტიტუტების მიერ კონსულტაციების ხელშეწყობისა და უზრუნველყოფისთვის შექმნილია ერთიანი ვებგვერდი. 24 ვებგვერდზე თემატიკის მიხედვით შესაძლებელია მიმდინარე და დასრულებულ კონსულტაციებზე ინფორმაციის მიღება. მიმდინარე კონსულტაციების შესახებ გამოქვეყნებულია ინფორმაცია განხილვის საკითხის, მისი მოკლე აღწერის, კონსულტაციის მიზნის, სამიზნე აუდიტორიის და მოსაზრებების წარდგენის პროცესის შესახებ. აქვე არის ხელმისაწვდომი ex-ante რეგულირების გავლენის შეფასებები ასეთის არსებობის შემთხვევაში. მოსაზრებათა ერთიან ფორმატში წარდგენის მიზნით თითოეულ საკითხზე იქმნება სპეციალური კითხვარი. კონსულტაციების დასრულების შემდეგ მიღებული მონაცემები ჯამდება და თავს იყრის კონსულტაციების ანგარიშში. თითოეული მიღებული პასუხი ხელმისაწვდომია ამავე ვებგვერდზე (სურვილის შემთხვევაში ანონიმურობის დაცვით). საჯარო კონსულტაციებისა და მიღებულ შეკითხვებზე პასუხების ანალიზის (მათ შორის სტატისტიკური ანალიზის) შედეგად მიიღება გადაწყვეტილება იმის შესახებ, მზად არის თუ არა სამიზნე აუდიტორია ამა თუ იმ პოლიტიკის გატარებისთვის და თუ მზად არის - რა უნდა იყოს მისი ძირითადი მიმართულება; ასევე რეფორმის ეტაპობრივად განხორციელების აუცილებლობის შემთხვევაში, დროის რა პერიოდში უნდა ამოქმედდეს ის. მოცემული ვებგვერდი წარმოადგენს კონსულტაციის ერთ-ერთ საშუალებას პოლიტიკის შემუშავების ყველაზე ადრეულ ეტაპზე, როდესაც მიიღება გადაწყვეტილება იმის შესახებ, უნდა განხორციელდეს თუ არა კონკრეტული რეფორმა და თუ კი - რა ძირითადი მიმართულებები უნდა მიიღოს მან. შესაბამისად ის საფუძვლად უდევს ე.წ. მწვანე წიგნის შექმნას. სიღრმისეული ონლაინკონსულტაციების პარალელურად ევროკომისია და ევროკავშირის სხვა ინსტიტუტები ახორციელებენ პირდაპირ სამიზნე კონსულტაციებს დაინტერსებულ მხარეთა გაერთიანებების, ასოციაციებისა და სამოქალაქო საზოგადოების ევროკავშირის საჯარო კონსულტაციების ოფიციალური ვებგვერდი იხ.: https://ec.europa.eu/info/consultations_en. 24 14 წარმომადგენლებთან. ამ მიზნებისთვის შექმნილია დაინტერესებულ მხარეთა ბაზა. 25 ეს ბაზა საჯაროდ ხელმისაწვდომია და ნებისმიერ სამოქალაქო საზოგადოებრივ ორგანიზაციას თუ გაერთიანებას შეუძლია გააკეთოს განაცხადი მასში თავისი მონაცემების დამატების მიზნით. სამიზნე კონსულტაციები განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია იმ ეტაპზე, როდესაც ონლაინ და ფართო საზოგადოებასთან კონსულტაციების შედეგად უკვე არის მიღებული გადაწყვეტილება კონკრეტული რეფორმის თუ ცვლილების განხორიცელების შესახებ და დღის წესრიგში დგას მათი ჩამოყალიბებისა და ფორმულირების ეტაპი. 5.4. ჩართულობის პრინციპები დასაბუთებულ პოზიციათა წარმომდგენ პირთა მოსაზრებით როგორც ზემოთ იქნა აღნიშნული, თემატური მოკვლევის ფარგლებში საკუთარი დასაბუთებული მოსაზრებები წარმოადგინა სამოქალაქო საზოგადოებრივ და საერთაშორისო ორგანიზაციათა თოთხმეტმა წარმომადგენელმა. მათ მიერ იდენტიფიცირებული კრიტერიუმები და პრინციპები, რომელსაც უნდა აკმაყოფილებდეს ჩართულობის პროცესი, სრულ თანხვედრაშია დადგენილ საერთაშორისო სტანდარტებთან. დამატებით, დასაბუთებულ პოზიციებში ყურადღება იქნა გამახვილებული შემდეგ საკითხებზე: წარმომადგენლობითობა - პოლიტიკის შემუშავების პროცესში კონკრეტულ პირთა ჯგუფების ინტერესები შესაძლებელია წარმოდგენილი იყოს მათი გაერთიანებების თუ ასოციაციების მიერ. აღნიშნული, მართალია, ამარტივებს კონსულტაციების პროცესს, თუმცა ამასთან მნიშვნელოვანია, პროცესში დაცული იქნეს რეალური წარმომადგენლობითობა, როდესაც პირთა ჯგუფის მიერ არჩეული წარმომადგენელი კონსულტაციების დროს გამოხატავს წარმოდგენილ პირთა ინტერსებს, ანგარიშვალდებულია მათ წინაშე და აწვდის ინფორმაციას განხილვების პროცესისა და შედეგის შესახებ. ეფექტიანობა - პროცესი ეფექტიანია, თუკი დაინტერესებულ მხარეთა ჩართულობა არის შედეგის მომტანი და ის გავლენას ახდენს ჩართულობის შედეგად მიღებულ დოკუმენტზე. პროცესის ეფექტიანობისთვის აუცილებლია ასევე კომუნიკაციის შესაბამისი არხების არჩევა სამიზნე აუდიტორიიდან და განხილვის საგნიდან გამომდინარე. დაუშვებელია ჩართულობის პროცესი წარიმართოს მხოლოდ ფორმალურად, რადგან აღნიშნული ვერ იქნება ეფექტიანი პოლიტიკის შემუშავების წინაპირობა. აპოლიტიკურობა - ჩართულობის პროცესი უნდა იყოს პოლიტიკური შეხედულებებისგან თავისუფალი. დაუშვებელია დაინტრესებულ პირთა შერჩევა მათი პოლიტიკური კუთვნილებიდან გამომდინარე ან ამავე ნიშნით მათდამი უთანასწორო მოპყრობა. პროცედურული სიმარტივე - პოლიტიკის შემუშავების ყოველ ეტაპზე დაინტრესებულ პირებს უნდა მიეწოდოთ ინფორმაცია ჩართულობის პროცედურულ საკითხებთან European Commission CONECCS Database http://powerbase.info/index.php/European_Commission_CONECCS_Database 25 15 დაკავშირებით, მაგალითად: როგორ მიმდინარეობს მოსაზრებათა/კომენტარების მიღების პროცესი, რა საშუალებით, რა პერიოდის განმავლობაში, რა სახით და რა ვადებში ხდება კომენტარის ავტორებთან უკუკავშირის უზრუნველყოფა; 6. არსებული რეგულირება 6.1. საკანონმდებლო რეგულირება საქართველოში საჯარო პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა და დაინტერესებულ პირთა ჩართულობის სხვადასხვა მექანიზმი არსებობს, რომლებიც დარეგულირებულია საქართველოს კონსტიტუციით, ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით, საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის უფლებამოსილებისა და საქმიანობის შესახებ საქართველოს კანონით, მთავრობის რეგლამენტითა და სხვადასხვა კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტით. აღნიშნული რეგულაციები გაბნეულია სხვადასხვა საკანონმდებლო აქტში და ვერ უზრუნველყოფენ პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ერთიანი, სავალდებულო სტანდარტის ჩამოყალიბებას. მოცემული დროისთვის არ არსებობს სახელმძღვანელო დოკუმენტი, რომელიც დეტალურად აღწერდა ჩართულობის აუცილებელ კრიტერიუმებსა თუ მათი პრაქტიკაში დანერგვის მეთოდებსა და საშუალებებს. ქვემოთ წარმოგიდგენთ აღმასრულებელი ხელისუფლების დონეზე პოლიტიკის შემუშავების მარეგულირებელ იმ საკანონმდებლო რეგულირებათა მოკლე აღწერას, რომლებიც პირდაპირ ან ირიბ კავშირშია პოლიტიკის შემუშავების დელიბერაციულ პროცესთან. მოქმედი კანონმდებლობა ითვალისწინებს გამჭირვალობისა და ანგარიშვალდებულების კონკრეტულ სტანდარტებს საკანონმდებლო ხელისუფლების განხორციელების პროცესში როგორც ადგილობრივი, ისე ცენტრალური ხელისუფლების დონეზე. პარლამენტის ვებგვერდზე ქვეყნდება ინიცირებული კანონპროექტები მათი ახსნა-განმარტებით ბარათები, კომიტეტთა დასკვნები, ბიუროს გადაწყვეტილებები, სხდომის ოქმთა ამონაწერები და კანონპროექტთან დაკავშირებული სხვა დოკუმენტები. საჯაროდ არის ხელმისაწვდომი ასევე მოსმენათა შედეგად მათში შეტანილი ცვლილებები. დაინტერესებულ პირებს საშუალება აქვთ დაესწრონ კანონპროექტთა განხილვებს. ამასთან, მოქალაქეებს აქვთ შესაძლებლობა ელექტრონულად დატოვონ საკუთარი მოსაზრებები და შენიშვნები პარლამენტის ვებგვერდზე გამოქვეყნებულ ნებისმიერ კანონპროექტზე, განხილვის ყველა ეტაპზე. ხოლო პარლამენტის კომიტეტებს გაუჩნდათ ვალდებულება, განიხილონ პარლამენტის ვებგვერდზე კანონპროექტთან დაკავშირებით მოქალაქეთა კომენტარები და საჭიროების შემთხვევაში ასახონ ისინი კომიტეტის დასკვნაში. მოქალაქეებს ასევე აქვთ პარლამენტის თავმჯდომარის სახელზე ელექტრონული პეტიციის გაგზავნისა და საკანონმდებლო ინიციატივაზე ელექტრონული ხელმოწერების შეგროვების შესაძლებლობა. . განსაზღვრულია რეგულაციები ასევე ბიუჯეტის დაგეგმვის პროცესში საზოგადოების მონაწილეობის შესახებ. მოცემული თემატური მოკვლევის ანგარიშში წარმოდგენილი იქნება ბიუჯეტის დაგეგმვის პროცესში ჩართულობის რეგულირება ცენტრალური აღმასრულებელი ხელისუფლების დონეზე, არსებული კანონმდებლობისა და ფინანსთა სამინისტროს წარმომადგენლის მიერ ზეპირ მოსმენაზე მოწოდებული ინფორმაციის საფუძველზე. ბიუჯეტის შემუშავების სრული 16 ციკლის შესწავლა, კი რომლის მნიშვნელოვანი ნაწილი ადგილობრივი თვითმმართველობის დონეზე მიმდინარეობს, ცალკე კვლევის საგანს წარმოადგენს. 6.1.1. საქართველოს კონსტიტუცია საქართველოს კონსტიტუცია ითვალისწინებს საყოველთაო-სახალხო განხილვების ჩატარების ვალდებულებას კონსტიტუციის გადასინჯვის პროცესში. 77-ე მუხლის თანახმად კონსტიტუცია გადაისინჯება კონსტიტუციური კანონით, რომლის პროექტის წარდგენის უფლება აქვს პარლამენტის სრული შემადგენლობის ნახევარზე მეტს ან არანაკლებ 200000 ამომრჩეველს. კონსტიტუციური კანონი ქვეყნდება საყოველთაო-სახალხო განხილვებისთვის, რისთვისაც გამოყოფილია ერთ თვის ვადა. შესაბამისად კონსტიტუციური კანონპროექტის განხილვა პარლამენტში იწყება მისი გამოქვეყნებიდან ერთი თვის შემდეგ. 26 საქართველო წარმოადგენს გარემოსდაცვით საკითხებთან დაკავშირებული ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის, გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში საზოგადოების მონაწილეობისა და ამ სფეროში მართლმსაჯულების საკითხებზე ხელმისაწვდომობის შესახებ საერთაშორისო კონვენციის ხელმომწერს (ე.წ. აარჰუსის კონვენცია). 27 კონვენციის თანახმად ყველა მხარე იძლევა საზოგადოებისათვის გარემოსდაცვითი ინფორმაციის და მასთან დაკავშირებულ მართლმსაჯულების საკითხებზე ხელმისაწვდომობისა და გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში მათი მონაწილეობის უფლების გარანტიას. აღნიშნული სტანდარტი არის დადგენილი საქართველოს კონსტიტუციითაც. კერძოდ, სოციალური სახელმწიფოს პრინციპის თანახმად სახელმწიფო ზრუნავს როგორც სოციალური სამართლიანობის, სოციალური თანასწორობისა და სოციალური სოლიდარობის პრინციპების განმტკიცებაზე საზოგადოებაში, ისე გარემოს დაცვასა და ბუნებრივი რესურსებით რაციონალურ სარგებლობაზე. 28 კონსტიტუციით განმტკიცებულია ადამიანის უფლება, ცხოვრობდეს ჯანმრთელობისთვის უვნებელ გარემოში და სარგებლობდეს ბუნებრივი გარემოთი. სწორედ აღნიშნულიდან გამომდინარე კონსტიტუცია და მოქმედი კანონმდებლობა ადგენენ სპეციალურ წესებს გარემოსდაცვით საკითხებთან მიმართებით გადაწყვეტილებათა მიღების პროცესში საზოგადოების ინფორმირებულობისა და ჩართულობის შესახებ. კონსტიტუციის თანახმად გარემოსდაცვით საკითხებთან დაკავშირებული გადაწყვეტილებების მიღებაში მონაწილეობის უფლება 29 უზრუნველყოფილია კანონით. ასეთი საკანონმდებლო აქტებია: საქართველოს კანონი საქართველოს კონსტიტუცია, მუხ. 77, პუნქ. 3, საქართველოს პარლამენტის უწყებები, გვ. 31-33, 24/08/1995, იხ.: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/30346?publication=35. 27 კონვენცია გარემოსდაცვით საკითხებთან დაკავშირებული ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის, გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში საზოგადოების მონაწილეობისა და ამ სფეროში მართლმსაჯულების საკითხებზე ხელმისაწვდომობის შესახებ, 25/06/1998, საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულება და შეთანხმება, ძალაში შესვლის თარიღი 30/10/2001, ხელმისაწვდომია: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/1210443?publication=0 28 საქართველოს კონსტიტუცია, მუხ. 5. 29 იქვე, მუხ. 29, პუნქ. 1. 26 17 გარემოს დაცვის შესახებ, ნარჩენების მართვის კოდექსი, გარემოსდაცვითი შეფასების კოდექსი, კანონი ატმოსფერული ჰაერის დაცვის შესახებ და სხვ. 6.1.2. საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი საზოგადოების ინფორმირებისა და გადაწვეტილების მიღების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის მექანიზმებს ითვალისწინებს ასევე საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, კერძოდ, კოდექსით განმტკიცებული ადმინისტრაციული წარმოების ერთ-ერთი სახე - საჯარო ადმინისტრაციული წარმოება.30 აღნიშნული წარმოება გამოიყენება კოლეგიური ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ნორმატიული ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის მიღებისას, ასევე იმ შემთხვევაში, თუ განხილვის საგანს წარმოდგენს სახელმწიფო ან მუნიციპალური საკუთრების განკარგვა, ლიცენზირება, გარემოსდაცვითი ნებართვების გაცემა, სტანდარტიზაცია ან სატელეკომუნიკაციო სიხშირის განაწილება. 31 საჯარო ადმინისტრაციული წარმოება გულისხმობს მიმდინარე ადმინისტრაციული წარმოების შესახებ ინფორმაციის საჯაროდ გამოქვეყნებას, დაინტერესებულ პირთა მხრიდან მოსაზრებებისა და რეკომენდაციების მიღებასა და გაანალიზებას, სამართლებრივი აქტის პროექტის საჯაროდ ხელმისაწვდომობას, კონსულტაციების შედეგების შესახებ ინფორმაციის ხელმისაწვდომობასა და სხდომების ღიაობას. კერძოდ, ყველას აქვს უფლება დაუბრკოლებლად გაეცნოს საჯარო გაცნობისათვის წარდგენილ დოკუმენტებს იმ ადმინისტრაციულ ორგანოში, რომელშიც მიმდინარეობს საჯარო ადმინისტრაციული წარმოება და წარმოადგინოს საკუთარი მოსაზრებები.32 ადმინისტრაციული ორგანო იხილავს წარმდგენის მოსაზრებებს და ადგენს შესაბამისი ადმინისტრაციული აქტის პროექტს, რის შემდეგაც იმართება მისი ზეპირი მოსმენა. ადმინისტრაციული ორგანო ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტს გამოსცემს ზეპირი მოსმენის გამართვიდან 10 დღის ვადაში. 33 6.1.3. ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი კანონმდებლობით საზოგადოებრივი ჩართულობის მექანიზმები დარეგულირებულია ადგილობრივი თვითმმართველობის დონზეც, სადაც არსებობს ადგილობრივი თვითმმართველობის განხორციელებაში მოქალაქეების მონაწილეობის ისეთი ფორმები როგორებიც არის: დასახლების საერთო კრება, პეტიცია, სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭო, მუნიციპალიტეტის საკრებულოს და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს კომისიის სხდომებში მონაწილეობა, მუნიციპალიტეტის მერის და მუნიციპალიტეტის საკრებულოს წევრის მიერ გაწეული მუშაობის შესახებ ანგარიშების მოსმენა.34 სამოქალაქო ჩართულობისა და მონიტორინგის ჩამოთვლილი მექანიზმები მოიცავენ როგორც საზოგადოების მიერ ამა თუ იმ საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მუხ. 72, პუნქ. 1-გ, სსმ, 32(39), 15/07/1999, იხ.: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/16270?publication=32. 31 იქვე, მუხ. 103, პუნქ. 11, მუხ. 115, პუნქ. 2. 32 იქვე, მუხ. 117, 118. 33 იქვე, მუხ. 120. 34 საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი, 1958-IIს. იხ.: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2244429?publication=44. 30 18 პოლიტიკის შემუშავების პროცესის ინიცირების ეტაპს ადგილობრივ დონეზე (პეტიცია), ისე მოცემულ პროცესში ჩართულობას (სამოქალაქო მრჩეველთა საბჭო) და შემდგომ ეტაპზე მონიტორინგს (თანამდებობის პირთა ანგარიშები). ისინი არეგულირებენ ადგილობრივ დონეზე ბიუჯეტის შემუშავების თანამონაწილეობით პროცესს. აღნიშნული საკითხები, ისევე როგორც მათი პრაქტიკაში იმპლემენტაციის შეფასება, ხვდება მიმდინარე თემატური მოკვლევის ფარგლებს გარეთ და დამოუკიდებელი კვლევის საგანს წარმოადგენს. 6.1.4. საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ საქართველოს კანონი პოლიტიკის შემუშავების ეტაპზე საზოგადოების ჩართულობის მიმართულებით გარკვეულ რეგულაციებს მოიცავს საქართველოს კანონი მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ. კერძოდ, იგი ადგენს პრემიერ-მინისტრის, მთავრობისა და მთავრობის წევრთა უფლებას, თავიანთი მმართველობის სფეროში შექმნან კომისიები და საბჭოები სათათბირო უფლებით და განსაზღვრონ მათი მოვალეობანი და საქმიანობის წესი. 35 მოცემული ჩანაწერი საკმაოდ ზოგადი ხასიათისაა და არ მოიცავს რაიმე დამატებით პირობებს. საკანონმდებლო ნორმის შინაარსობრივი განმარტებიდან გამომდინარე ცხადია, რომ მოცემულ ორგანოებს აქვთ სარეკომენდაციო ხასიათი. ამასთან, ისინი შესაძლებელია შეიქმნან როგორც განსაზღვრული, ისე განუსაზღვრელი ვადით. კანონი არ განმარტავს, თუ რა სამართლებრივი ძალა აქვს ასეთი ორგანოების მიერ შემუშავებულ რეკომენდაციებს. ის არ მოიცავს არც მათ დაკომპლექტების, საქმიანობის და გადაწყვეტილების მიღების წესთან დაკავშირებულ რაიმე სახის რეგულაციას. შესაბამისად, არაერთგვაროვანია პრაქტიკა სამინისტროების მიხედვითაც. 6.2. კანონქვემდებარე რეგულირება მიუხედავად იმისა, რომ მოქმედი კანონმდებლობა მოიცავს მწირ რეგულაციებს ხელისუფლების ცენტრალური ორგანოების მიერ პოლიტიკის შემუშავების ადრეულ ეტაპზე საზოგადოებრივი ჩართულობის უზრუნველყოფის მიმართულებით, ჩართულობასთან დაკავშირებულ ზოგიერთ საკითხს არეგულირებს მთავრობისა და სამინისტროების კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტები. აღნიშნული კანონქვემდებარე რეგულირება განხილული იქნება ამავე თავში. მანამდე კი მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ მოქალაქეთა ჩართულობასთან დაკავშირებულ საკითხთა კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტების საფუძველზე დარეგულირება შესაძლებელია შეიცავდეს რისკებს. კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტებში ცვლილებთა შეტანა სრულად შედის აღმასრულებელი ხელისუფლების კომპეტენციაში და ის საპარლამენტო კონტროლისა და ზედამხედველობის ფარგლებს მიღმაა დარჩენილი. კანონი საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ, მუხ. 29, სსმ, 3, 13/02/2004, იხ.: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2062?publication=38#part_59. 35 19 6.2.1. საქართველოს მთავრობის ადმინისტრაცია 6.2.1.1. რეგლამენტი საქართველოს მთავრობის რეგლამენტით დგინდება მთავრობის მუშაობის, გადაწყვეტილებების მომზადებისა და მიღების, აგრეთვე, მთავრობისა და პრემიერმინისტრის საქმიანობასთან დაკავშირებული პროცედურული და საორგანიზაციო საკითხები. რეგლამენტი არეგულირებს მოკლევადიანი პოლიტიკის დაგეგმვის დოკუმენტის - მთავრობის ყოველწლიური სამოქმედო გეგმის შემუშავებას, მის ამოცანებს, ფორმატს, შედგენის ვადებსა და მონიტორინგის პერიოდულობას. 36 რეგლამენტი განსაზღვრავს ასევე მთავრობის კანონშემოქმედებითი საქმიანობის გეგმის შემუშავებასთან დაკავშირებულ საკითხებს. 37 რეგლამენტის თანახმად კანონშემოქმედებითი გეგმა დგება წელიწადში ორჯერ, პარლამენტის თითო სასესიო პერიოდისათვის და მის მომზადებას უზრუნველყოფს მთავრობის ადმინისტრაციის საპარლამენტო მდივანი. რეგლამენტით დარეგულირებულია ასევე კანონპროექტების მთავრობის სხდომაზე წარდგენისა და მათი მთავრობის ადმინისტრაციასთან შეთანხმების საკითხები. რეგლამენტის თანახმად მთავრობის საპარლამენტო მდივანი კანონპროექტის მთავრობის ადმინისტრაციაში წარმოდგენიდან 10 დღის ვადაში უზრუნველყოფს კანონპროექტის შესწავლას როგორც მიზანშეწონილობის, ასევე სამართლებრივი თვალსაზრისით, რაც მოიცავს სამართლებრივ ექსპერტიზას, შედარებით ანალიზს, მათ შორის, საქართველოს კანონმდებლობის ევროკავშირის კანონმდებლობასთან ჰარმონიზაციის მიმართულებით. წარდგენილი კანონპროექტის შესწავლის შემდეგ საპარლამენტო მდივანი იღებს ერთ-ერთ შემდეგ გადაწყვეტილებას: კანონპროექტის მთავრობის სხდომის დღის წესრიგში შეტანის თაობაზე, კანონპროექტის მთავრობის ელექტრონულ სხდომაზე შეთანხმების თაობაზე ან კანონპროექტის განხილვიდან მოხსნისა და ინიციატორი უწყებისათვის დაბრუნების თაობაზე.38 მიუხედავად იმისა, რომ მთავრობის რეგლამენტის თანახმად მთავრობის საპარლამენტო მდივანს მინიჭებული აქვს მნიშვნელოვანი უფლებამოსილებები, ის ნაკლებად ვრცელდება კანონპროექტების მომზადების პროცესსა თუ ამ პროცესში საზოგადოების ჩართულობაზე. პარლამენტში ინიცირებამდე კანონპროექტების შესახებ საზოგადოების ინფორმირებასა და მათ საჯაროდ გამოქვეყნებას ეხება მთავრობის რეგლამენტის 37-ე მუხლი. კერძოდ რეგლამენტი ადგენს კანონპროექტების პარლამენტში ინიცირებამდე, სულ მცირე, ორი კვირით ადრე გამოქვეყნების ვალდებულებას მათი საჯაროდ განხილვის მიზნით. რეგლამენტის თანახმად, აღნიშნული კანონპროექტები ქვეყნდება ოფიციალური ბეჭდვითი ორგანოს „საქართველოს საკანონმდებლო მაცნეს“ ვებგვერდზე. თუმცა აღნიშნული ვრცელდება კანონპროექტების ვიწრო ჩამონათვალზე, რომელიც მოცემულია რეგლამენტის # საქართველოს მთავრობის რეგლამენტი, მუხ 4 (დამტკიცებულია საქართველოს მთავრობის №77 დადგენილებით), 14.02.2018, იხ.: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/4062183?publication=0. 37 იქვე, მუხ. 23. 38 იქვე, მუხ.32. 36 20 2 დანართში. კერძოდ, პარლამენტში ინიცირებამდე, სულ მცირე, ორი კვირით ადრე სავალდებულოა იმ კანონპროექტთა გამოქვეყნება, რომლებიც ეხება ცვლილებებისა და დამატებების შეტანას ქვეყნის 20 ძირითად სოციალურ-ეკონომიკური სფეროს მარეგულირებელ კანონში, ესენია: 1. საქართველოს კანონი „მეწარმეთა შესახებ“; 2. საქართველოს კანონი „სამეწარმეო საქმიანობის კონტროლის შესახებ“; 3. საქართველოს კანონი „საქართველოს საგადასახადო კოდექსი“; 4. საქართველოს კანონი „ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ“; 5. საქართველოს კანონი „სალიცენზიო და სანებართვო მოსაკრებლების შესახებ“; 6. საქართველოს კანონი „ფასიანი ქაღალდების ბაზრის შესახებ“; 7. საქართველოს კანონი „გარემოს დაცვის შესახებ“; 8. საქართველოს ორგანული კანონი „საქართველოს შრომის კოდექსი“; 9. საქართველოს კანონი „დაზღვევის შესახებ“; 10. საქართველოს კანონი „თავისუფალი ინდუსტრიული ზონების შესახებ“; 11. საქართველოს კანონი „თავისუფალი ტურისტული ზონების განვითარების ხელშეწყობის შესახებ“; 12. საქართველოს კანონი „ინვესტიციების სახელმწიფო მხარდაჭერის შესახებ“; 13. საქართველოს კანონი „საინვესტიციო საქმიანობის ხელშეწყობისა და გარანტიების შესახებ“; 14. საქართველოს კანონი „პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსი;“ 15. საქართველოს კანონი „სურსათის/ცხოველის საკვების უვნებლობის, ვეტერინარიისა და მცენარეთა დაცვის კოდექსი“; 16. საქართველოს კანონი „ელექტროენერგეტიკისა და ბუნებრივი გაზის შესახებ“; 17. საქართველოს კანონი „ელექტრონული კომუნიკაციების შესახებ“; 18. საქართველოს კანონი „კონკურენციის შესახებ“; 19. საქართველოს კანონი „რეგულირების საფასურის შესახებ“; 20. საქართველოს კანონი „გადახდისუუნარობის საქმის წარმოების შესახებ“. აღნიშნული რეგულირება ითვალისწინებს მხოლოდ კანონპროექტის გამოქვეყნების და არა სხვა დამატებითი პროაქტიული ზომების მიღებისა და აქტიური დიალოგის წარმართვის ვალდებულებას. პრობლემურია ისიც, რომ რეგლამენტი ადგენს მხოლოდ უკვე მომზადებული და მთავრობის სხდომაზე შეთანხმებული კანონპროექტის გამოქვეყნების ვალდებულებას. შესაბამისად, ის არ ავალდებულებს კანონპროექტის ავტორ უწყებებს უზრუნველყონ კანონპროექტის შემუშავების თანამონაწილეობითი პროცესი პოლიტიკის განსაზღვრის ადრეულ ეტაპზე, მაგალითად, როდესაც კონკრეტული უწყება იწყებს საკანონმდებლო ცვლილებების შემუშავებაზე მუშაობას. 21 6.2.1.2. პოლიტიკის დაგეგმვის სახელმძღვანელო საქართველოს მთავრობის ადმინისტრაციის კოორდინაციით 2015 წელს შეიქმნა „საჯარო მმართველობის რეფორმის გზამკვლევი“, რომელიც განსაზღვრავს სფეროში არსებულ პრობლემებს, გასატარებელ ღონისძიებებს და მიზნად ისახავს, ხელი შეუწყოს ქმედითი, გამჭირვალე და ანგარიშვალდებული საჯარო მმართველობის ჩამოყალიბებას. გზამკვლევში ერთ-ერთ მთავარ პრობლემად გამოიკვეთა პოლიტიკის დაგეგმვის სისტემის გაუმართაობა. აღნიშნულის საპასუხოდ საქართველოს მთავრობამ შეიმუშავა 2015-2017 წლების პოლიტიკის დაგეგმვის სისტემის რეფორმის სტრატეგია 39 და პოლიტიკის დაგეგმვის სახელმძღვანელო (2016 წ.) 40. სტრატეგიისა და შესაბამისად სახელმძღვანელოს შემუშავებისას გამოყენებულ იქნა ევროკავშირისა და ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (OECD) მმართველობის განვითარებისა და მენეჯმენტის მხარდაჭერის ინიციატივის (SIGMA) მიერ ჩამოყალიბებული საჯარო ადმინისტრირების პრინციპები. 41 პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის საკითხებს ეხება საჯარო ადმინისტრირების მე-11 პრინციპი, რომლის თანახმადაც პოლიტიკისა და კანონმდებლობის შემუშავების პროცესი უნდა იყოს ინკლუზიური და უზრუნველყოფდეს საზოგადოების აქტიურ ჩართულობას. 2016 წელს მთავრობის დადგენილებით დამტკიცებული საჯარო ადმინისტრირების სახელმძღვანელოს თანახმად მისი შემუშავების მიზანს წარმოადგენდა ქმედითი, გამჭვირვალე და ანგარიშვალდებული საჯარო მმართველობის სისტემის ჩამოყალიბება საქართველოში. დოკუმენტი მოიცავს ისეთ საკითხებს, როგორებიც არის: პოლიტიკის დაგეგმვის სისტემა და ეტაპები, დოკუმენტების სახეები და მათი იერარქია, მონიტორინგის, შეფასებისა და ანგარიშგების სისტემები. პოლიტიკის დაგეგმვის მექანიზმებზე საუბრისას სახელმძღვანელო მიუთითებს, რომ პოლიტიკის დაგეგმვისას მთავრობის გადაწყვეტილებით შეიძლება შეიქმნას უწყებათაშორისი კომისია ან საბჭო. ასევე, შესაძლებელია ცალკეული მიმართულებების პოლიტიკის დაგეგმვა მოხდეს უკვე არსებული კომისიის/საბჭოს ფარგლებში. სახელმძღვანელოს თანახმად კომისიის/საბჭოს შემადგენლობაში შედიან ის სამინისტროები და უწყებები, რომელთაც შემდგომ ეტაპზე ევალებათ დაგეგმილი პოლიტიკის განხორციელება, მათ საქმიანობაში კი შესაძლებელია, მხოლოდ მოწვეული სტატუსით მიიღონ მონაწილეობა სამოქალაქო საზოგადოების, ექსპერტების ჯგუფებისა და სხვა დაინტერესებული მხარეების წარმომადგენლებმა. შესაბამისად, კომისიები მოაზრებულია, როგორც სახელმწიფო უწყებებს შორის პოლიტიკის შემუშავების პროცესის კოორდინაციის ერთ-ერთი მექანიზმი და ნაკლებად - როგორც მოცემულ პროცესში საზოგადოების ჩართულობის უზრუნველყოფის საშუალება. პოლიტიკის დაგეგმვის სისტემის რეფორმის სტრატეგია 2015-2017 იხ.: http://gov.ge/files/425_49310_540377_PolicyPlanningSystemReformStrategyandActionPlan.pdf. 40 პოლიტიკის დაგეგმვის სახელმძღვანელო (დამტკიცებულია საქართველოს მთავრობის N 629 დადგენილებით), 30.12.2016. იხ.: http://gov.ge/files/439_59408_877483_629.pdf. 41 Principles of Public Administration, OECD/SIGMA. Available at: http://www.sigmaweb.org/publications/Principles-Public-Administration-Overview-Nov2014.pdf 39 22 საჯარო პოლიტიკის შემუშავების პროცესში საჯარო კონსულტაციების შეფასების კომპონენტში საქართველომ SIGMA-ს 2018 წლის შეფასებით 0 ქულა მიიღო. 42 მოცემული კომპონენტის შეფასებისთვის მნიშვნელოვანია ისეთი საკითხები, როგორიც არის საჯარო კონსულტაციების ხარისხის კონტროლის არსებობა, კომენტარების მიღების მიზნით კანონპროექტების ონლაინგამოქვეყნება მათ პარლამენტში ინიცირებამდე და იმის შემოწმება, რამდენად იყო დაცული მიღებული კანონპროექტების მომზადების პროცესში კონსულტაციების ჩატარების აუცილებელი პირობა. SIGMA-ს შეფასებით ამ პროცესში არსებობს მნიშვნელოვანი ხარვეზები. კერძოდ, არ არსებობს სისტემატური და სავალდებულო მიდგომა პოლიტიკის შემუშავების პროცესში ეფექტიანი კონსულტაციების ჩატარების მიზნებისთვის. არსებული რეგულაციები კი, უკეთეს შემთხვევაში, მოიცავენ მხოლოდ ზოგად და არასავალდებულო პირობებს. SIGMA-ს მიერ გამოვლენილი მნიშვნელოვანი ხარვეზების საპასუხოდ მთავრობის ადმინისტრაციამ შეუმუშავა პოლიტიკის დაგეგმვის, მონიტორინგისა და შეფასების განახლებული სახელმძღვანელო. დოკუმენტი მოცემულ ეტაპზე არ არის მიღებული მთავრობის ადმინისტრაციის მიერ. სამწუხაროდ, მისი სამუშაო ვერსია არ არის საჯაროდ ხელმისაწვდომი. მთავრობის ადმინისტრაციის წარმომადგენლებისგან ზეპირი მოსმენის განმავლობაში მიღებული ინფორმაციის თანახმად მისი მომზადების პროცესში არ ყოფილა უზრუნველყოფილი საჯარო კონსულტაციები და დოკუმენტის მომზადების პროცესში არ ყოფილან ჩართულნი სამოქალაქო საზოგადოებრივ ორგანიზაციათა წარმომადგენლები. ნაწილობრივ სწორედ აღნიშნულიდან გამომდინარეობს ისიც, რომ სახელმძღვანელოს სამუშაო ვერსია მოცემული დროისთვის არ არის საჯაროდ ხელმისაწვდომი. შესაბამისად, დაინტერესებულ პირებს არ აქვთ საშუალება, გაეცნონ მას და მიაწოდონ მთავრობის ადმინისტრაციას თავიანთი კომენტარები და მოსაზრებები. აღნიშნული განსაკურებით პრობლემურია, თუ გავითვალისწინებთ, რომ ამ დოკუმენტის შემუშავების ერთ-ერთ მიზანს სწორედ SIGMA-ს მიერ გამოვლენილი იმ ხარვეზის გამოსწორება წარმოადგენდა, რომლის გამოც პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის კომპონენტში საქართველომ მინიმალური შეფასება მიიღო. სამწუხაროდ, სახელმძღვანელოს მთავრობის მიერ დამტკიცებამდე მოკლებულნი ვართ მისი დეტალური განხილვის შესაძლებლობას. მთავრობის ადმინისტრაციის წარმომადგენელთა მიერ ზეპირ მოსმენაზე გაჟღერებულ იქნა, რომ სახელმძღვანელო მოიცავს პოლიტიკის შემუშავების პროცესში ჩართულობის დეტალურ და ამომწურავ რეგულაციებს. შემუშავებულია ასევე აღნიშნული პროცესის მონიტორინგის მექანიზმი. მიუხედავად აღნიშნულისა, სახელმძღვანელო არეგულირებს საჯარო კონსულტაციების ჩატარების საკითხს არა პოლიტიკის შემუშავების ადრეულ ეტაპზე, არამედ მას შემდეგ, რაც პოლიტიკის ამა თუ იმ დოკუმენტის პირველადი ვარიანტი უკვე მომზადებული იქნება სახელმწიფო უწყების/უწყებათა მიერ. The Principles of Public Administration Policy Development and Co-ordination - Georgia, SIGMA Programme, 2018, p. 40. Available at: http://www.sigmaweb.org/publications/Baseline-Measurement-Report-2018-Georgia.pdf. 42 23 7. საბიუჯეტო პროცესი აღმასრულებელ ხელისუფლებაში „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსით“ რეგულირდება ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტისა და სახელმწიფო ბიუჯეტის შედგენისა და მიღების წესი და პროცედურები. კოდექსი განსაზღვრავს საქართველოს საბიუჯეტო სისტემის ფორმირების პრინციპებს, არეგულირებს საქართველოს სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკების რესპუბლიკური და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტების პროექტების მომზადების, განხილვის, დამტკიცების, ბიუჯეტის შესრულების, ანგარიშგებისა და კონტროლის წესებს, აგრეთვე საქართველოს ცენტრალური, ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი ხელისუფლებების საბიუჯეტო ურთიერთობებსა და პასუხისმგებლობას. 43 საბიუჯეტო პროცესის მნივშენლოვან პრინციპებს წარმოადგენს გამჭვირვალობა და ანგარიშვალდებულება. აღნიშნული გულისხმობს ბიუჯეტების პროექტების წარმომადგენლობით ორგანოებში განხილვის პროცედურების საჯაროობას საზოგადოებისა და მასობრივი ინფორმაციის საშუალებებისათვის, დამტკიცებული ბიუჯეტებისა და მათი შესრულების შესახებ ანგარიშების გამოქვეყნებასა და ბიუჯეტის შესახებ ინფორმაციის (გარდა საიდუმლო ინფორმაციისა) ხელმისაწვდომობას ნებისმიერი ფიზიკური და იურიდიული პირისათვის. თუმცა ეს ეხება მხოლოდ წარმომადგენლობით ორგანოებს, ბიუჯეტის პროექტის შემუშავებისა და ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტის მომზადების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის რეგულირება კი მწირია. თემატური მოკვლევის ფარგლებში საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს წარმომადგენლის ზეპირი მოსმენისას გამოვლინდა, რომ ფინანსთა სამინისტრო ახორციელებს გარკვეულ საინფორმაციო ღონისძიებებს სახელმწიფო ბიუჯეტისა და ქვეყნის ძირითადი მიმართულებების შესახებ მოსახლეობის ინფორმირების მიზნით. ამასთან სახელმწიფო ბიუჯეტი და მისი პროექტი საჯაროდ ხელმისაწვდომია საზოგადოებისთვის (ქვეყნდება ონლაინ). მიუხედავად აღნიშნულისა, არ არის უზრუნველყოფილი საზოგადოების პროცესში ჩართულობა ბიუჯეტის ძირითადი მიმართულებების განსაზღვრის ეტაპზე. ფინანსთა სამინისტროს წარმომდგენლის განმარტებით სამინისტროს ვებგვერდის გამოყენებით ნებისმიერი მოქალაქეს აქვს საშუალება, მონაწილეობა მიიღოს გამოკითხვაში საბიუჯეტო პრიორიტეტების შესახებ. თუმცა მოქალაქეთა აქტიურობა ძალზე დაბალია. აღნიშნული მიუთითებს მოცემული მექანიზმის შესახებ ინფორმაციის გავრცელების საჭიროებაზე. ღია პარლამენტის 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმა ითვალისწინებს ბიუჯეტის შემუშავებისა და დამტკიცების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის გაზრდას. 44 საერთაშორისო საბიუჯეტო პარტნიორობის (International Budget Partnership-IBP) ფარგლებში 2017 წელს ჩატარებული ღია ბიუჯეტის კვლევაში საქართველომ საერთო ჯამში მაღალი საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, სსმ, 47, 28/12/2009 იხ.: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/91006?publication=42. 44 ღია პარლამენტის 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმა. იხ.: http://www.parliament.ge/ge/ajax/downloadFile/99509/Action_Plan_GEO_Print 43 24 შეფასება დაიმსახურა (82 ქულა და მე-5 ადგილი). 45 მიუხედავად აღნიშნულსა, დაბალი - 22 ქულით იქნა შეფასებული საქართველოში მოქალაქეთა ჩართულობის ხარისხი საბიუჯეტო პროცესში; კონკრეტულად აღმასრულებელი ხელისუფლების მიერ ბიუჯეტის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობა კი მაქსიმალური 100 ქულიდან მხოლოდ 3 ქულით შეფასდა. 46 მოქმედი კანონმდებლობა მოიცავს რეგულაციებს ბიუჯეტის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის შესახებ ძირითადად წარმომადგენლობითი ხელისუფლების ფარგლებში. მწირია რეგულაციები აღმასრულებელი ხელისუფლების (ცენტრალური და ადგილობრივი) როლზე მოცემულ პროცესში. იქიდან გამომდინარე, რომ სახელმწიფო ბიუჯეტირების მნიშვნელოვანი ნაწილი ადგილობრივ თვითმმართველობათა დონეზე მიმდინარეობს, მათ განსაკუთრებული როლი ენიჭებათ ლოკალურ დონეზე მოსახლეობის ინფორმირებასა და ჩართულობაში. სახელმწიფო საბიუჯეტო პროცესის მიმდინარეობის სიღრმისეული შესწავლა საჭიროებს ადგილობრივ თვითმმართველობათა პრაქტიკისა და არსებული ხარვეზების გამომწვევი მიზეზების ანალიზს. აღნიშნული დამოუკიდებელი კვლევის საგანს წარმოადგენს, თუმცა ცხადია, რომ აღმასრულებელი ხელისუფლების დონეზე საბიუჯეტო პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის მიმართულებით უმნიშვნელოვანესია დამატებითი საკანონდებლო გარანტიებისა და რეგულაციების მიღება. ამასთან აუცილებელია ადგილობრივ დონეზე ბიუჯეტირების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის აქტიური მონიტორინგი. 8. ჩართულობის არსებული პრაქტიკა 8.1. სათათბირო/საკონსულტაციო საბჭოები საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ საქართველოს კანონი ითვალისწინებს მინისტრთა უფლებამოსილებას, შექნან მუდმივი ან დროებითი სათათბირო ორგანოები და კომისიები. მსგავსი საბჭოები და კომისიები იქმნება სამინისტროების ან მათი ინიციტივით მთავრობის მიერ მიღებული კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტების საფუძველზე. მოცემული ნორმატიული აქტებით განისაზღვრება ასევე სათათბირო ორგანოების დებულებები და საქმიანობის წესები. სათათბირო ორგანოები შექმნილია თითქმის ყველა სამინისტროში, თუმცა მათი მანდატი, საქმიანობის წესი და პროცედურული რეგულაციები მნიშვნელოვნად განსხვავდება ერთმანეთისგან. აღნიშნული გამომდინარეობს იქიდან, რომ კანონმდებლობით არ არის დარეგულირებული სათათბირო ორგანოების საქმიანობის შესახებ დეტალური წესები და პროცედურები (მანდატი, წევრობა, გადაწყვეტილების მიღების პროცესი, უკუკავშირი). სამინისტროთა წარმომადგენლების მიერ ზეპირი მოსმენების განმავლობაში მიღებულ ინფორმაციაზე დარყდნობით სამინისტროთა სათათბირო ორგანოებთან დაკავშირებით გამოიკვეთა რიგი დაკვირვებები. საკონსულტაციო საბჭოების და კომისიების შექმნის Open Budget Survey 2017 – Georgia. https://mof.ge/images/File/georgia-open-budget-survey-2017-summary.pdf. 46 Ibid. p. 2, „to what extent do different institutions in Georgia provide opportunities for public participation?“. 45 25 ძირითადი მიზანი პოლიტიკის შემუშავების პროცესში სახელმწიფო უწყებათა შორის კოორდინაციის ორგანიზებაა. მათ შემადგენლობაში ძირითად შედიან სახელმწიფო უწყებათა წარმომადგენლები. კერძო და სამოქალაქო სექტორის და საზოგადოების ამა თუ იმ ინტერესჯგუფების წარმომადგენლების საბჭოებსა და კომისიებში გაწევრიანება არ არის სავალდებულო და სამინისტროების დისკრეციულ უფლებამოსილებას წარმოადგენს. იმ შემთხვევაში, როდესაც დაინტერესებული პირები გაწევრიანებულნი არიან საბჭოებსა და კომისიებში, მათ აქვთ მოწვეული წევრის სტატუსი, რაც გულისხმობს იმას, რომ მათ არ აქვთ უფლება, მონაწილეობა მიიღონ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში. ამასთან ისინი შესაძლებელია მიწვეულნი იყვნენ საბჭოსა თუ კომისიების მხოლოდ თავად სამინისტროთა მიერ შერჩეულ სხდომებზე. იშვიათი გამონაკლისების გარდა საბჭოებისა და კომისიების შემადგენლობაში დაინტერესებულ პირთა გაწევრიანების პროცედურა არ არის გამჭვირვალე. სახელმწიფო უწყებათა წარმომადგენლები სამინიტროებში უკვე არსებულ და აკუმულირებულ საკონტაქტო ინფორმაციაზე დაყრდნობით იღებენ გადაწყვეტილებას საბჭოებსა და კომისიებში კონკრეტულ პირთა გაწევრიანების შესახებ. არ არსებობს სათათბირო ორგანოთა წევრ დაინტერესებულ პირთა წინაშე უკუკავშირის კანონით დადგენილი ვალდებულება და ძირითადი სტანდარტი. არ არსებობს არც საბჭოებისა და კომისიების საქმიანობის შესახებ საზოგადოების წინაშე ანგარიშვალდებულების ერთიანი მექანიზმები. მაგალითად, ოქმების ონლაინ გამოქვეყნება, კონკრეტულ საკითხზე განხილვების დასრულების შემდეგ ერთიანი ანგარიშის მომზადება და ა.შ. მსგავსი სათათბირო ორგანოები ზოგიერთ შემთხვევაში შესაძლებელია გამოიყენებოდეს როგორც ინფორმაციის გავრცელების საშუალება პოლიტიკის შემუშავების შედარებით გვიანდელ ეტაპზე, როდესაც ხელისუფლების მიერ უკვე მიღებულია გადაწყვეტილება რეფორმის განხორცილებისა და მისი ძირითადი მიმართულებების შესახებ. უწყებათა რამდენიმე წარმომადგენლის მიერ ხაზგასმულ იქნა კონკრეტულ პოლიტიკის დოკუმენტთა შემუშავების პროცესში საზოგადოების მხრიდან პასიურობის შესახებ. მართალია, აღნიშნული წამოადგენს ერთ-ერთ პრობლემას, თუმცა ხშირ შემთხვევაში ის გადაწყვეტილების მიღებაზე ზეგავლენის მოხდენის მოლოდინის ნაკლებობიდან შეიძლება გამომდინარეობდეს. სახელმწიფოს ეკისრება პოზიტიური ვალდებულება იმუშაოს აღნიშნული პრობლემის აღმოსაფხვრელად, მათ შორის ინფორმაციის საზოგადოებისთვის სწორედ მიწოდებისა და საჭიროების შემთხვევაში შესაბამისი განმარტებების გაცემის გზით. მოქალაქეთა მოტივაცია და ძალისხმევა, ჩაერთონ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში, პირდაპირ არის დამოკიდებული იმაზე, თუ რა ხარისხის მონაწილეობას სთავაზობს საზოგადოებას სახელმწიფო - ფორმალური, ინსტიტუციონალიზებული მექანიზმებითა და მოდელებით. 8.2. კარგი პრაქტიკის მაგალითები თემატური მოკვლევის პროცესში გამოვლინდა, რომ კონკრეტულ შემთხვევებში სამინისტროთა მიერ შექმნილია რიგი კომისიები, რომლებშიც პოლიტიკის შემუშავების 26 პროცესი საზოგადოებრივი ჩართულობისა და ანგარიშვალდებულების მაღალი სტანდარტის დაცვით მიმდინარეობს. აღნიშნული არ გამორიცხავს მათი საქმიანობის პროცესში არსებულ ხარვეზებს თუმცა ისინი წარმოადგენენ ერთგვარი კარგი პრაქტიკის მაგალითებს ეროვნულ დონეზე, შესაბამისად მნიშვნელოვანია მათი პრაქტიკის გაზიარება. ანგარიშის შემდგომი ნაწილი მოკლედ მიმოიხილავს მსგავსი საბჭოების რამდენიმე მაგალითს. 8.2.1. შიდსთან, ტუბერკულოზსა და მალარიასთან ბრძოლის გლობალური ფონდის ეროვნული საკოორდინაციო მექანიზმი/საბჭო საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროში შექმნილია შიდსთან, ტუბერკულოზსა და მალარიასთან ბრძოლის გლობალური ფონდის 47 (შემდგომში გლობალური ფონდის) ეროვნული საკოორდინაციო მექანიზმი/საბჭო. გლობალური ფონდი 2003 წლიდან უწევს დახმარებას საქართველოს შიდსთან, ტუბერკულიოზთან და მალარიასთან ბრძოლის ეფექტიანი მეთოდების დანერგვაში. აღნიშნული გამოიხატება, როგორც ფინანსურ დახმარებაში, ისე მოცემული მიმართულებებით გადაწყვეტილებათა მიღების პროცესში დაინტრესებულ პირთა აქტიური ჩართულობის ინსტიტუციონალიზაციაში. შიდსთან, ტუბერკულოზსა და მალარიასთან ბრძოლის საკითხებთან დაკავშირებით გადაწყვეტილებების მიღების ინკლუზიური პროცესის უზრუნველყოფისთვის სამინისტროში შექმნილია გლობალური ფონდის ეროვნული საკოორდინაციო მექანიზმი - საბჭო. მსგავსი საბჭოს არსებობა და მისი ეფექტიანი ფუნქციონირება წარმოადგენს გლობალური ფონდისგან დაფინანსების მიღების მნიშვნელოვან წინაპირობას. გლობალურ ფონდს შემუშავებული აქვს ასევე ე.წ. მმართველობის სახელმძღვანელო, რომლიც განსაზღვრავს ეროვნულ საკოორდინაციო მექანიზმთა ფუქნციონირების დეტალებს. 48 გლობალური ფონდის სტანდარტის თანახმად ეროვნული საბჭოს, სულ მცირე, 30% უნდა წარმოადგენდეს სამოქალაქო საზოგადოებას. ამასთან თავად სამოქალაქო სექტორი უნდა იყოს პლურალისტური და მოიცავდეს სპეციფიკური საჭიროების მქონე პირთა ჯგუფებს. გლობალური ფონდის სტანდარტები არეგულირებს ისეთ საკითხებს, როგორებიც არის: გლობალური ფონდის ეროვნულ საბჭოთა დაკომპლექტების პროცესის საჯაროობა, მისი შეხვედრების დეტალური აღრიცხვა და ანგარიშგება, 2000 წლის სექტემბერში გაეროს გენერალური ასამბლეის მიერ მიღებულ ათასწლეულის მიზნების დეკლარაციაში სხვა მიზნებთან ერთად მსოფლიო საზოგადოებამ მიზნად დაისახა აივ ინფექცია/შიდსის, ტუბერკულოზის და სხვა მაღალი სიკვდილობის გამომწვევი ინფექციური დაავადებების დამარცხება. ამ მიზნის განხორციელებისთვის და მსოფლიო საზოგადოების მაღალი ინტერესის გათვალისწინებით 2002 წელს შეიქმნა შიდსთან, ტუბერკულოზსა და მალარიასთან ბრძოლის გლობალური ფონდი. ფონდის შექმნის მიზანს მოცემულ დაავადებათა დამარცხების მიზნით ქვეყნებისთვის დახმარების გაწევა წარმოადგენდა (ფინანსური და ინსტიტუციური). 48 Country Coordinating Mechanism Policy Including Principles and Requirements, As approved by the Global Fund Board on 10 May 2018. Available at: https://www.theglobalfund.org/media/7421/ccm_countrycoordinatingmechanism_policy_en.pdf. 47 27 გადაწყვეტილებათა მიღება ყველა წარმოდგენილი დაინტერესებული მხარის აქტიური ჩართულობით. საქართველოს ეკისრება ვალდებულება გლობალურ ფონდს მიაწოდოს დოკუმენტური მასალები, რომლებიც ადასტურებენ ეროვნულ დონეზე შიდსთან, ტუბერკულოზსა და მალარიასთან ბრძოლის მიმართულებებით პოლიტიკის დაგეგმვის პროცესში ეფექტიანი, დელიბერაციასა და მსჯელობაზე დაფუძნებული ინკლუზიური და გამჭვირვალე პროცესის არსებობას. აღსანიშნავია, რომ გლობალურ ფონდთან თანამშრომლობის საწყის ეტაპზე საქართველოსთვის ჩატარდა არაერთი სამუშაო შეხვედრა მისი სტანდარტების სამინისტროს წარმომადგენლებისთვის გაცნობისა და მათი პრაქტიკაში დანერგვის ხელშეწყობისათვის. თემატური მოკვლევის ფარგლებში გამართულ ზეპირ მოსმენაზე საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს წარმომადგენელმა აღნიშნა, რომ მსგავსი პრაქტიკის დანერგვა მნიშვნელოვანია სამინისტროს მმართველობის სხვა მიმართულებებზეც, განსაკუთრებით კი საყოველთაო ჯანდაცვის პროგრამის განხორციელების შემთხვევაში. მან ასევე ხაზგასმით აღნიშნა, რომ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის პრაქტიკა სამინისტროში მნიშვნელოვნად განსხვავდება სფეროების მიხედვით. სამინისტროში შექმნილია ათობით საბჭო, თუმცა მათი საქმიანობის პროცესი არ არის ისეთივე სახით სისტემატიზებული როგორც ეს შიდსთან, ტუბერკულოზსა და მალარიასთან ბრძოლის გლობალური ფონდის ეროვნული საკოორდინაციო მექანიზმის - საბჭოს საქმიანობაშია დანერგილი. 8.2.2. პროფესიული განათლების საბჭო საქართველოს განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროში შექმნილი პროფესიული განათლების ეროვნული პროფესიული საბჭო წარმოადგენს სოციალური პარტნიორობის პრინციპებზე დაფუძნებულ სათათბირო ორგანოს. საბჭოს მიზანია პროფესიული განათლების სფეროს განვითარების მხარდაჭერა. საბჭოს წევრების უფლება-მოვალეობები რეგულირდება 2009 წლის საქართველოს მთავრობის № 203 დადგენილებით დამტკიცებული პროფესიული განათლების ეროვნული პროფესიული საბჭოს დებულებით. საბჭოს მხარეები, პარიტეტის პრინციპის გათვალისწინებით, არიან საქართველოს მთავრობა, დამსაქმებელთა ასოციაციები/გაერთიანებები, დასაქმებულთა პროფესიული კავშირები და სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლები, ხოლო საბჭოს თავმჯდომარეა საქართველოს განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის მინისტრი. საბჭოს წევრები თანხმდებიან, რომ პროფესიული განათლება არის სახელმწიფო ორგანოების, დამსაქმებლების, პროფესიული კავშირებისა და ასოციაციების, მთლიანად სამოქალაქო საზოგადოების მუდმივი სოციალური დიალოგის საგანი. დებულებით გათვალისწინებული მიზნების მისაღწევად საბჭოს მიერ შექმნილია თემატური სამუშაო ჯგუფები, მათ შორის სოციალური პარტნიორობის თემატური 28 სამუშაო ჯგუფი, რომელიც შეიმუშავებს წინადადებებს სოციალური პარტნიორების თანამშრომლობის შემდგომი სრულყოფის თვალსაზრისით. აღსანიშნავია, რომ საქართველოს მთავრობასა და სოციალურ პარტნიორებს შორის ხელმოწერილია პროფესიულ განათლებაში სოციალური პარტნიორობის პოლიტიკის განსაზღვრის თაობაზე შეთანხმება. შეთანხმება ითვალისწინებს სოციალურ პარტნიორებს შორის პროფესიული განათლების განვითარების პროცესში პასუხისმგებლობის გამიჯვნასა და გადანაწილებას. მაგალითად პროფესიული კავშირების ვალდებულებას წარმოადგენს პროფესიული სტანდარტებისა და საგანმანათლებლო პროგრამების შემუშავებაში აქტიური მონაწილეობა და საკუთარ კვლევებზე დაყრდნობით შესაბამისი წინადადებებისა წარდგენა; დამსაქმებელთა ორგანიზაციები იღებენ ვალდებულებას ხელი შეუწყონ დამსაქმებელთა მონაწილეობას საგანმანათლებლო პროგრამების განხორციელების პროცესში, წარმოადგინონ ბიზნესის ხედვები და მათი პოზიციები; თავად საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს ვალდებულებებს კი წარმოადგენს პროფესიული განათლების სისტემის დანერგვის მენეჯმენტი და მისი მონიტორინგისა და შეფასების ეფექტიანი სისტემის შემუშავება. მოცემული საბჭო წარმოდგენს მთავრობასა და სოციალურ პარტნიორებს შორის თანამშრომლობის ერთგვარ ბაზას გადაწყვეტილებათა მიღების პროცესში. სწორედ აღნიშნული საბჭოს დახმარებით მომზადდა პროფესიული განათლების შესახებ ახალი კანონი, რომლის ფარგლებშიც დაცული იყო არა მარტო დაინტერესებულ მხარეთა ინფორმირების, არამედ მათი პროცესში ეფექტიანი ჩართულობისა და დელიბერაციული მსჯელობის საფუძველზე გადაწყვეტილებათა ერთობლივად მიღების სტანდარტები. მიუხედავად აღნიშნულისა, საბჭოს საქმიანობის ყველა აუცილებელი დეტალი არ არის გაწერილი მისი დებულებით, მაგალითად, მისი დაკომპლექტების პროცედურები, მასში წევრთა დამატების საკითხები, მიღებულ გადაწყვეტილებათა სამართლებრივი ძალა და ა.შ. შესაბამისად, მიუხედავად იმისა რომ არსებობს საბჭოს დებულება, მის ფარგლებში შემუშავებულ პოლიტიკის დოკუმენტთა მომზადების პროცესში დაინტერესებულ პირთა ჩართულობა კვლავაც დამოკიდებულია შესაბამისი პოლიტიკური ნებისა და მზადყფონის არსებობაზე. სამინისტროს მიერ მოწოდებული ინფორმაციის თანახმად 2018 წელს განხორციელებული სამთავრობო სტრუქტურული ცვლილებებისა და მასთან დაკავშირებული საკადრო გადაადგილებებიდან და, ასევე, ევროპული განათლების ფონდის (ETF) მიერ განხორციელებული შეფასებიდან გამომდინარე ხორციელდება ეროვნული პროფესიული საბჭოს შემადგენელი წევრების და საბჭოს ფუნქციურ დანიშნულებასთან დაკავშირებული საკითხების განხილვები. შესაბამისად, მოცემული დროისთვის საბჭოს მუშაობა დროებით შეჩერებულია. რეფორმის შესახებ ინფორმაციის მიწოდება დაინტერესებული პირებისთვის არ წარმოადგენს საკმარის პირობას თანამონაწილეობით საწყისებზე დაფუძნებული გადაწყვტილების მიღების პროცესის უზრუნველსაყოფად. გადაწყვეტილების მიღების პროცესში თანამონაწილეობა, 29 გარდა მიმდინარე რეფორმების შესახებ ინფორმირებულობისა, გულისხმობს თავად გადაწყვეტილების მიღების პროცესში აქტიურ ჩართულობას, რეფორმის მიმართულების შესახებ განხილვებსა და დებატებს და საბოლოო გადაწყვეტილებაზე საზოგადოების მხრიდან გავლენის მოხდენის შესაძლებლობას. სწორედ ამიტომ სათათბირო ორგანოებიც უნდა გამოიყენებოდეს პოლიტიკის შემუშავების ადრეული ეტაპიდანვე, როდესაც ჯერ კიდევ მიმდინარეობს მსჯელობა რეფორმის განხორციელების ალტერნატიული გზებიდან საუკეთესოს არჩევის მიზნით. ამასთან მათი შექმნისა და საქმიანობის შესახებ ინფორმაცია უნდა იყოს საჯაროდ ხელმისაწვდომი. ასეთ შემთხვევებში ჩართულობის პროცესი უკეთ არის სისტემატიზებული, რაც უმეტესად გამომდინარეობს საერთაშორისო/დონორი ორგანიზაციების მიერ დადგენილი სტანდარტების დაცვის აუცილებლობიდან ისევე, როგორც მათგან მომდინარე ფინანსური და ექსპერტული დახმარებიდან. გასათვალისწინებელია, რომ მსგავს შემთხვევებში საშიშროებას წარმოადგენს პროცესის ფორმალიზება ე.ი. როდესაც ჩართულობის პროცესი ფორმალურად არის უზრუნველყოფილი, თუმცა რიგი ფაქტორების გამო ის არ არის ეფექტიანი. ასეთ ფაქტორებს შესაძლებელია წარმოადგენდეს ჩართულ მხარეთა სელექციური შერჩევა, განხილვების პროცესში დელიბერაციის ნაკლებობა, ჩართულობა პოლიტიკის შემუშავების გვიან ეტაპზე და ა.შ. აუცილებელია შეიქმნას მოცემული სათათბირო ორგანოების საქმიანობის შესწავლისა და მათი ეფექტიანობის მონიტორინგის მექანიზმი. 9. ძირითადი მიგნებები არსებული კანონმდებლობისა და პრაქტიკის ანალიზის საფუძველზე გამოვლინდა შემდეგი ძირითადი მიგნებები: 9.1. კანონმდებლობა • • • • არ არსებობს დაინტერესებულ პირთა პოლიტიკის შემუშავების ადრეულ ეტაპზე ჩართულობის უზრუნველყოფის საკანონმდებლო ვალდებულება; პოლიტიკის შემუშავების შემდგომ ეტაპებზე (როდესაც შემუშავებულია პოლიტიკის დოკუმენტის სამუშაო ვერსია) მოქალაქეთა ჩართულობის საკითხები გაბნეულია სხვადასხვა ნორმატიულ აქტში და ისინი ვერ უზრუნველყოფენ პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ერთიანი, სავალდებულო სტანდარტის არსებობას; მოცემული დროისთვის მთავრობის ადმინისტრაციის მიერ შემუშავებულია პოლიტიკის დაგეგმვის, მონიტორინგისა და შეფასების სახელმძღვანელო. თუმცა, დოკუმენტი არ არის დამტკიცებული მთავრობის ადმინისტრაციის მიერ და მისი სამუშაო ვერსია არ არის საჯაროდ ხელმისაწვდომი. პარლამენტში ინიცირებამდე, სულ მცირე, ორი კვირით ადრე სავალდებულოა იმ კანონპროექტთა გამოქვეყნება, რომლებიც ეხება ცვლილებებისა და დამატებების შეტანას ქვეყნის 20 ძირითად სოციალური-ეკონომიკური სფეროს მარეგულირებელ კანონში. აღნიშნული რეგულირება ითვალისწინებს მხოლოდ კანონპროექტის გამოქვეყნების და არა სხვა დამატებითი პროაქტიული ზომების მიღებისა და აქტიური 30 • • • • • დიალოგის წარმართვის ვალდებულებას. პრობლემურია ისიც, რომ მთავრობის რეგლამენტი ადგენს მხოლოდ უკვე მომზადებული და მთავრობის სხდომაზე შეთანხმებული კანონპროექტის გამოქვეყნების ვალდებულებას. მოქმედი კანონმდებლობა მოიცავს რეგულაციებს ბიუჯეტის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის შესახებ, ძირითადად, წარმომადგენლობითი ხელისუფლების ფარგლებში. მწირია რეგულაციები როგორც ცენტრალური, ასევე ადგილობრივი აღმასრულებელი ხელისუფლების როლზე მოცემულ პროცესში. საქართველოს მთავრობის რეგლამენტი არეგულირებს მოკლევადიანი პოლიტიკის დაგეგმვის დოკუმენტის - მთავრობის ყოველწლიური სამოქმედო გეგმისა და კანონშემოქმედებითი საქმიანობის გეგმის შემუშავებასთან დაკავშირებულ საკითხებს. აღნიშნული ქმნის პოლიტიკის დოკუმენტების დაჩქარებული წესით შემუშავების თავიდან აცილების შესაძლებლობას და იძლევა პროცესის წინასწარ დაგეგმვისა და მასში დაინტერესებულ პირთა ჩართვის საშუალებას. მთავრობის საპარლამენტო მდივანი უზრუნველყოფს სამინისტროების მიერ მთავრობის ადმინისტრაციაში წარმოდგენილი კანონპროექტების შესწავლას როგორც მიზანშეწონილობის, ასევე სამართლებრივი შესაბამისობის თვალსაზრისით, თუმცა მოქმედი კანონმდებლობა მთავრობის საპარლამენტო მდივანს არ ანიჭებს კანონპროექტების მომზადების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის პრაქტიკის შესწავლის უფლებამოსილებას. კანონპროექტების ავტორ უწყებებს არ ეკისრებათ ვალდებულება, მთავრობის ადმინისტრაციას მიაწოდონ დეტალური ინფორმაცია ნორმატიული აქტების პროექტების მომზადების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის მიზნით განხორციელებული ღონისძიებებისა და მათი შედეგების შესახებ, რაც ასახული უნდა იქნეს შეხვედრების, დისკუსიების, საჯარო განხილვების შედეგების შესახებ ანგარიშებსა და ოქმებში. შესაბამისად, კანონპროექტების მომზადების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის მიზნით განხორციელებული ღონისძიებებისა და მათი შედეგების შესახებ ინფორმაციის პარლამენტისთვის მიწოდების ვალდებულება არ ეკისრება არც მთავრობის ადმინისტრაციას კანონპროექტების ოფიციალურად ინიცირებისას. მსგავსია ვითარება სახელმწიფო ბიუჯეტისა და ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტის შემუშავების შემთხვევებშიც. ფინანსთა სამინისტროს არ ეკისრება ვალდებულება, მიაწოდოს მთავრობის ადმინისტრაციას ინფორმაცია აღნიშნული დოკუმენტების შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის თაობაზე. 9.2. პრაქტიკა • • სამინისტროების დონეზე პოლიტიკის შემუშავების პროცესში დაინტერესებული მხარეების ჩართულობის მაგალითები არსებობს, თუმცა პრაქტიკა საგრძნობლად განსხვავდება როგორც სამინისტროებს შორის, ასევე კონკრეტულ სამინისტროში სხვადასხვა პოლიტიკის შემუშავების პროცესებს შორის. ხშირ შემთხვევაში სამინისტროების მიერ ხდება ჩართულობის გაიგივება ინფორმირებულობასთან. სამინისტროებში არსებულ ჩართულობის პრაქტიკაზე საუბრისას უწყებათა წარმომადგენლები სამუშაო ჯგუფის წევრებს უმეტესად 31 • • • • • • • • აწვდიდნენ ინფორმაციას უწყებაში დანერგილი საზოგადოების ინფორმირების პრაქტიკის შესახებ უკვე მიღებული/დამტკიცებული პოლიტიკის დოკუმენტების შესახებ. ამასთან ხშირ შემთხვევაში პოლიტიკის შემუშავების პროცესი არ აკმაყოფილებს ჩართულობის ყველაზე მინიმალური ინფორმირებულობის კრიტერიუმს. მოსახლეობის ინფორმირება ხდება მხოლოდ პოლიტიკის დოკუმენტების მიღების შემდეგ, როდესაც აღნიშნული აუცილებელია პოლიტიკის განხორციელებისთვის. კონკრეტულ შემთხვევებში სამინისტროების წარმომადგენლები მიუთითებდნენ პროცესის ფასილიტაციისთვის აუცილებელი ტექნიკური და ადამიანური რესურსების ნაკლებობაზე. ზეპირი მოსმენებისას დადგინდა, რომ არსებული რეალობის გათვალისწინებით სამოქალაქო სექტორის ჩართულობა დამოკიდებულია განხილვის საკითხზე. არსებობს სფეროები (მაგ., საგადასახადო პოლიტიკა) განსაკუთრებით აქტიური სამოქალაქო სექტორით, თუმცა ამასთან ზოგიერთი სამინისტროს წარმომადგენლმა ხაზი გაუსვა მოქალაქეთა აქტიურობის ნაკლებობის პრობლემას. სათათბირო ორგანოები (საბჭოები და კომისიები) შექმნილია თითქმის ყველა სამინისტროში, თუმცა მათი მანდატი, საქმიანობის წესი და პროცედურული რეგულაციები მნიშვნელოვნად განსხვავდება ერთმანეთისგან. საკონსულტაციო საბჭოებისა და კომისიების შექმნის ძირითადი მიზანი პოლიტიკის შემუშავების პროცესში სახელმწიფო უწყებათა შორის კოორდინაციის ორგანიზებაა. მათ შემადგენლობაში ძირითადად შედიან სახელმწიფო უწყებათა წარმომადგენლები. კერძო და სამოქალაქო სექტორის და საზოგადოების ამა თუ იმ ინტერსჯგუფთა წარმომადგენლების საბჭოებსა და კომისიებში გაწევრიანება არ არის სავალდებულო და აღნიშნული სამინისტროთა დისკრეციულ უფლებამოსილებას წარმოადგენს. კანონმდებლობით არ არის მოწესრიგებული ამ სათათბირო ორგანოების საქმიანობის საკითხები. იშვიათი გამონაკლისების გარდა, საბჭოებისა და კომისიების შემადგენლობაში დაინტერესებულ პირთა გაწევრიანების პროცედურა არ არის გამჭვირვალე. არ არსებობს საბჭოებისა და კომისიების საზოგადოების წინაშე ანგარიშვალდებულების ერთიანი მექანიზმები. მაგალითად, ოქმების ონლაინგამოქვეყნება, კონკრეტულ საკითხზე განხილვების დასრულების შემდეგ ერთიანი ანგარიშის მომზადება და ა.შ. 10. რეკომენდაციები 1. მთავრობის ადმინისტრაციამ უნდა უზრუნველყოს პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ერთიანი სტანდარტის შექმნა, რომლის დაცვაც სავალდებულო იქნება პოლიტიკის შემუშავების ადრეული ეტაპიდანვე ე.ი. მანამ, სანამ დაიწყება პოლიტიკის დოკუმენტის ტექსტზე მუშაობის პროცესი და მიმდინარეობს მსჯელობა კონკრეტული პოლიტიკის ძირითადი მიმართულებების განსაზღვრის შესახებ. პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ერთიანი სტანდარტი უნდა შეიცავდეს დეტალურ ინფორმაციასა და რეგულაციებს იმის შესახებ, თუ რა ეტაპიდან (პოლიტიკის დოკუმენტის ძირითადი მიმართულებების განსაზღვრის ეტაპი) და რა ხარისხით უნდა იყოს უზრუნველყოფილი მოქალაქეთა ჩართულობა პოლიტიკის შემუშავების პროცესში. 32 ამისათვის აუცილებელია, მთავრობის ადმინისტრაციის რეგლამენტით განმტკიცდეს პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის უზრუნველყოფის ვალდებულება და დეტალები, კერძოდ: 1.1. პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ერთიანი სტანდარტი უნდა მოიცავდეს საჯარო უწყებათა ვალდებულებას, უზრუნველყონ პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავების შესახებ ინფორმირების ეფექტიანი გზების გამოყენება. მოცემულ პროცესში ერთმანეთის პარალელურად გამოყენებული უნდა იყოს წვდომის აქტიური და პასიური მეთოდები, როგორებიც არის: ინფორმაციის ვებგვერდზე გამოქვეყნება (პასიური), ინდივიდუალურ ორგანიზაციებთან დაკავშირება, შეხვედრები, დისკუსიები (აქტიური). 1.2. აღნიშნული სტანდარტი უნდა არეგულირებდეს მიღებულ კომენტარებსა და შენიშვნებზე დასაბუთებული უკუკავშირის უზრუნველყოფის ვალდებულებას ისევე, როგორც დაინტერესებულ პირთა კომენტარების და მათზე მიღებული გადაწყვეტილებების შესახებ ინფორმაციის ხელმისაწვდომობისა და საჯაროდ გამოქვეყნების აუცილებლობას. 1.3. მნიშვნელოვანია, პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ერთიანი სტანდარტი ითვალისწინებდეს პოლიტიკის შემმუშავებელ უწყებათა ვალდებულებას, განხილვების შედეგად მიღებული გადაწყვეტილებები იყოს დელიბერაციის და კონსენსუსის შედეგი და ისინი არ მიიღებოდეს დახურულ კარს მიღმა. აღნიშნული ზოგადი წესიდან შესაძლებელია დადგინდეს გამონაკლისები, რომელთა გამოყენებაც უნდა მოხდეს კონკრეტულ საჯარო უწყებათა შესაბამისი დასაბუთების არსებობის შემთხვევაში. 1.4. მთავრობის რეგლამენტით პოლიტიკის დოკუმენტების (კანონპროექტების, სტრატეგიების, სამოქმედო გეგმების) შემმუშავებელ უწყებებს უნდა დაეკისროთ დოკუმენტების შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის მიზნით განხორციელებულ აქტივობათა აღრიცხვის, მათი ოქმების შედგენისა და დოკუმენტების შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ანგარიშების წარდგენის ვალდებულება. აღნიშნული ინფორმაცია უნდა წარმოადგენდეს პოლიტიკის დოკუმენტების დანართს და ნებისმიერი დაინტერსებული პირისთვის უნდა იყოს ხელმისაწვდომი ონლაინ. 2. მთავრობის რეგლამენტით უნდა განისაზღვროს მოქალაქეთა ჩართულობის აუცილებლობა მთავრობის ყოველწლიური სამოქმედო გეგმისა და კანონშემოქმედებითი საქმიანობის გეგმის მომზადების პროცესში. 3. მთავრობის ადმინისტრაციამ უნდა უზრუნველყოს პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ერთიანი სტანდარტის შესრულების შესახებ მთავრობის ადმინისტრაციასთან ანგარიშგების მიმართულებით სამინისტროების შესაბამისი წარმომადგენლების გადამზადება. 33 4. მთავრობის ადმინისტრაციამ უნდა უზრუნველყოს საჯარო კონსულტაციების ერთიანი ვებგვერდის შექმნა (ევროკავშირის/ევროკომისიის სტანდარტით), სადაც თემატიკის მიხედვით შესაძლებელი იქნება მიმდინარე და დასრულებულ კონსულტაციებზე ინფორმაციის მიღება. მიმდინარე კონსულტაციების შესახებ გამოქვეყნებული უნდა იყოს ინფორმაცია განხილვის საკითხის, მისი მოკლე აღწერის, კონსულტაციის მიზნის, სამიზნე აუდიტორიის და მოსაზრებების წარდგენის პროცესის შესახებ. აქვე ხელმისაწვდომი იქნება ასევე ex-ante რეგულირების გავლენის შეფასებები ასეთის არსებობის შემთხვევაში. მსგავსი ვებგვერდი უნდა გამოიყენებოდეს როგორც კონსულტაციის მხოლოდ ერთ-ერთი საშუალება პოლიტიკის შემუშავების ყველაზე ადრეულ ეტაპზე, როდესაც მიიღება გადაწყვეტილება იმის შესახებ, უნდა განხორციელდეს თუ არა კონკრეტული რეფორმა და თუ კი - რა ძირითადი მიმართულებები უნდა მიიღოს მან. ის ვერ ჩაანაცვლებს პირდაპირ კონსულტაციებსა და საჯარო განხილვებს. 5. დაინტერსებულ მხარეთა გაერთიანებებთან, ასოციაციებთან და სამოქალაქო საზოგადოებრივ ორგანიზაციებთან პირდაპირი სამიზნე კონსულტაციების ჩასატარებლად მთავრობის ადმინისტრაციამ უნდა შექმნას დაინტერესებულ მხარეთა ერთიანი ბაზა. ეს ბაზა უნდა იყოს საჯაროდ ხელმისაწვდომი, გამოქვეყნდეს საჯარო კონსულტაციების ერთიან ვებგვერდზე და პროაქტიულად განახლდეს მასში ცვლილებების შეტანის შემთხვევაში. ნებისმიერ სამოქალაქო საზოგადოებრივ ორგანიზაციას თუ გაერთიანებას, ინტერესის საგნიდან გამომდინარე, უნდა შეეძლოს განაცხადის გაკეთება მასში საკუთარი მონაცემების დასამატებლად. 5.1. ბაზის პირველადი ვერსიის შემქნის მიზნით მთავრობის ადმინისტრაციამ სამინისტროებიდან უნდა გამოითხოვოს ინფორმაცია იმ გაერთიანებების, ასოციაციებისა და სამოქალაქო საზოგადოებრივი ორგანიზაციების შესახებ, რომელთა შესახებ ინფორმაცია უკვე არის აკუმულირებული უწყებებში. აღნიშნული უნდა მოიცავდეს ასევე საჯარო სამართლის იურიდიულ პებსა და დამოუკიდებელ საქვეუწყებო დაწესებულებებში არსებულ მონაცემებს. 5.2. ამასთან მთავრობის ადმინისტრაციამ სახელმწიფო რწმუნებულების ადმინისტრაციებიდან უნდა გამოითხოვოს ინფორმაცია შესაბამისი ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული ერთეულების ფარგლებში მოქმედი გაერთიანებების, ასოციაციების და სამოქალაქო საზოგადოებრივი ორგანიზაციების შესახებ. 6. გარდა ზემოაღნიშნული ვალდებულებებისა პოლიტიკის შემუშავების პროცესში ჩართულობისთვის საზოგადოების ცნობიერების ამაღლების მიზნით აუცილებელია, საქართველოს მთავრობის ადმინისტრაციამ შეიმუშაოს საზოგადოებასთან კომუნიკაციის სტრატეგია. აღნიშნული უნდა ასახავდეს ინფორმაციის ფართო საზოგადოებაში გავრცელების გზებსა და მეთოდებს პოლიტიკის შემუშავების ციკლის ყველა ეტაპზე. აღნიშნული სტრატეგიის შემუშავება და იმპლემენტაცია ზემოთ მითითებულ რეკომენდაციებთან ერთობლიობაში უზრუნველყოფს საზოგადოებაში მონაწილეობის კულტურის 34 დამკვიდრებასა და პოლიტიკის შემუშავების პროცესისადმი საზოგადოების ნდობის ამაღლებას. 7. ხელისუფლების დანაწილების პრინციპის საფუძველზე მთავრობის ადმინისტრაციის მიერ მომზადებული პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ერთიანი სტანდარტის დაცვაზე ზედამხედველობა უნდა განახორციელოს საქართველოს პარლამენტმა. 8. ამასთან, სახელმწიფო ბიუჯეტის შემუშავების თანამონაწილეობითი პროცესის უზრუნველყოფის მიზნით აუცილებლია საქართველოს პარლამენტის, საქართველოს ფინანსთა სამინისტროსა და სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ მომზადდეს სახელმძღვანელო დოკუმენტი საბიუჯეტო პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის შესახებ. 35 11. SWOT ანალიზი S - ძლიერი მხარეები • • • • • არსებობს პოლიტიკის შემუშავების პროცესში დაინტერესებულ მხარეთა ჩართულობის კარგი პრაქტიკის მაგალითები. მრავალი პოლიტიკის დოკუმენტი (სამოქმედო გეგმა, სტრატეგია) მოიცავს პოლიტიკის შემუშავების პროცესში გამჭვირვალობის, ანგარიშვალდებულებისა და მოქალაქეთა ჩართულობის მიმართულებებს. შექმნილია ჩართულობის საკითხების მარეგულირებელი სახელმძღვანელო დოკუმენტი - მთავრობის ადმინისტრაციის მიერ შედგენილი პოლიტიკის შემუშავების სახელმძღვანელო. პრაქტიკაში კონკრეტულ შემთხვევებში გვხვდება საერთაშორისო ორგანიზაციების სტანდარტების დაცვის გამოცდილება. არსებობს ელექტრონული რესურსების გამოყენების შესაძლებლობა პოლიტიკის დოკუმენტების სამუშაო ვერსიების ფართო საზოგადოებისთვის გაზიარების პროცესში (http://www.matsne.gov.ge, http://www.dcfta.gov.ge/). W - სუსტი მხარეები • • • • • • • • • თვალსაჩინოა დაინტერესებულ მხარეთა პროცესში ჩართვის აუცილებლობის გააზრების ნაკლებობა პოლიტიკის ძირითადი მიმართულებების შესახებ გადაწყვეტილების მიღების ადრეული ეტაპიდან. ხშირ შემთხვევაში გვხვდება საჯარო მოხელეთა მიერ ჩართულობის მნიშვნელობის არასრულყოფილი გააზრება და მისი გაიგივება ინფორმირებასთან. შესამჩნევია ფასილიტაციის უნარების მქონე გადამზადებული საჯარო მოხელეთა ნაკლებობა. სახეზეა ადმინისტრაციული/სამდივნო უზრუნველყოფის ნაკლებობა. ძირითადი პრინციპები ნაკლებად არის რეგულირებული კანონმდებლობის დონეზე. არ არსებობს სახელმძღვანელო დოკუმენტი, რომელიც დაადგენდა დიალოგისა და ჩართულობის პროცესის მიმდინარეობის სტანდარტებს პოლიტიკის შემუშავების ადრეული ეტაპიდან. არ გვხვდება კონკრეტულ შემთხვევებში პოლიტიკის შემუშავების პროცესში დაინტერესებულ მხარეთა ჩართვის შემთხვევაში ფართო საზოგადოებისთვის ინფორმაციის მარტივი, გასაგები სახით მიწოდების პრაქტიკა. სამინისტროების წარმომადგენლებს ნაკლებად აქვთ გაცნობიერებული, რომ მოქალაქეთა ჩართულობის გარეშე შემუშავებული პოლიტიკა ნაკლებად ლეგიტიმურია. არ არსებობს საბჭოების დაკომპლექტების და საქმიანობის წესების შესახებ დეტალური რეგულირება. ზოგიერთ შემთხვევაში საბჭოებში გაწევრიანების პროცესი ზედმეტად ფორმალიზებულია და ბიუროკრატიულია. 36 O - შესაძლებლობები • • • • • შესაძლებელია საქართველოს მთავრობის საპარლამენტო მდივნის უფლებამოსილების გავრცელება კანონმდებლობის მომზადების პროცესში ჩართულობაზეც. არსებობს მთავრობის ადმინისტრაციის პოლიტიკის შემუშავების სახელმძღვანელო შესაბამისად ბაზისი, რომლებზეც შეიძლება აიგოს ახალი რეგულაციები. შესაძლებელია საერთაშორისო ორგანიზაციების (OECD, SIGMA, IBP, EU) გამოცდილების გაზიარება. არსებობს სამოქალაქო საზოგადოების ექსპერტული გამოცდილების გამოყენების საშუალება. შესაძლებელია არასამთვრობო და საერთაშორისო ორგანიზაციებში არსებული მონაცემთა ბაზების გამოყენება. T - მოსალოდნელი საფრთხეები • • • • იმ შემთხვევაში, თუკი სტანდარტები კანონმდებლობის ნაცვლად კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტებით დარეგულირდება, ნაკლებად იქნება შესაძლებელი მათზე საპარლამენტო ზედამხედველობის განხორციელება (ცვლილებების შეტანის შედარებით მარტივი პროცედურის გამო). ჩართულობის სტანდარტებისა და ეტაპების კონკრეტულ საკანონდებლო ან კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტში გაწერის შემთხვევაში გაჩნდება მისი ფორმალიზების საშიშროება. საშიშროებას წარმოადგენს ჩართულობის შესახებ ისეთი რეგულაციების მიღება, რომლებიც გავრცელდება პოლიტიკის შემუშავების იმ ეტაპზე, როდესაც უკვე მომზადებულია ამა თუ იმ დოკუმენტის სამუშაო ვერსია. არ მოხდება პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავების პროცესის ორგანიზების მიზნებისთვის საკმარისი ადამიანური და ფინანსური რესურსის გამოყოფა. 37 12. დანართები დანართი # 1 რეკომენდაციები ადრესატი უწყებების მიხედვით № 1. რეკომენდაცია მომზადდეს პოლიტიკის შემუშავების ადრესატი უწყება პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ერთიანი სტანდარტი, რომლის დაცვაც სავალდებულო იქნება პოლიტიკის შემუშავების ადრეული ეტაპიდანვე ე.ი. მანამ, სანამ დაიწყება პოლიტიკის დოკუმენტის ტექსტზე მუშაობის პროცესი და მიმდინარეობს მსჯელობა კონკრეტული პოლიტიკის ძირითადი მიმართულებების განსაზღვრის შესახებ. 2. მთავრობის რეგლამენტით განისაზღვროს მოქალაქეთა ჩართულობის აუცილებლობა მთავრობის ყოველწლიური სამოქმედო გეგმისა და კანონშემოქმედებითი საქმიანობის გეგმის მომზადების პროცესში. 3. უზრუნველყოფილ იქნეს წარმომადგენლების სამინისტროთა გადამზადება შესაბამისი პოლიტიკის შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ერთიანი სტანდარტის შესრულების შესახებ მთავრობის ადმინისტრაციასთან ანგარიშგების მიმართულებით. 4. შეიქმნას საჯარო კონსულტაციების ერთიანი საქართველოს მთავრობის ადმინისტრაცია ვებგვერდი (ევროკავშირის/ევროკომისიის სტანდარტით), სადაც თემატიკის მიხედვით შესაძლებელი იქნება მიმდინარე და დასრულებულ კონსულტაციებზე ინფორმაციის მიღება. 5. დაინტერსებულ მხარეთა გაერთიანებებთან, ასოციაციებთან და სამოქალაქო საზოგადოების წარმომადგენლებთან პირდაპირი სამიზნე კონსულტაციების ჩასატარებლად შეიქმნას დაინტერესებულ მხარეთა ერთიანი ბაზა. 6. პოლიტიკის შემუშავების პროცესში საზოგადოების ჩართულობის შესახებ ცნობიერების ამაღლების მიზნით შეიქმნას საზოგადოებასთან კომუნიკაციის სტრატეგია. 7. უზრუნველყოფილ იქნეს მთავრობის ადმინისტრაციის მიერ მომზადებული პოლიტიკის დოკუმენტების შემუშავების პროცესში მოქალაქეთა ჩართულობის ერთიანი სტანდარტის დაცვაზე საქართველოს პარლამენტი ზედამხედველობა. 8. შემუშავდეს საბიუჯეტო პროცესში შესახებ სახელმძღვანელო დოკუმენტი. მოქალაქეთა ჩართულობის საქართველოს პარლამენტი, ფინანსთა სამინისტრო, სახელმწიფო აუდიტის სამსახური 38 დანართი # 2 წარმოდგენილი დასაბუთებული მოსაზრებები 1. ა(ა)იპ სამოქალაქო საზოგადოების ინსტიტუტი; 2. ა(ა)იპ კავკასიის გარემოსდაცვითი არასამთავრობო ორგანიზაციების ქსელი CENN; 3. ა(ა)იპ ევროპული ბიზნეს ასოციაცია; 4. ა(ა)იპ მწვანე ალტერნატივა; 5. ა(ა)იპ საერთაშორისო გამჭვირვალობა-საქართველო; 6. საჯარო მართველობის რეფორმის (PAR) ხელშეწყობა საქართველოში; 7. USAID მმართველობა განვითარებისათვის; 8. ა(ა)იპ სათემო განვითარების ცენტრი „აისი“; 9. ა(ა)იპ სათემო კავშირი ჰერეთი; 10. ა(ა)იპ ხაბუმეს თემის ქალთა საინიციატივო ჯგუფი - ბილიკი; 11. ა(ა)იპ სამოქალაქო საზოგადოება განვითარებისთვის; 12. ა(ა)იპ განათლების და განვითარების ცენტრი „თოლისკური“; 13. ა(ა)იპ ასოციაცია „ევროპის დროით“; 14. ეროვნულ დემოკრატიული ინსტიტუტი. დანართი # 3 დასაბუთებული მოსაზრებების ავტორთა ზეპირი მოსმენები ზეპირი მოსმენა | 24 სექტემბერი, 2019 თემატური მოკვლევის ჯგუფის მთავარი მომხსენებელი - ირინე ფრუიძე. თემატური მოკვლევის ჯგუფის წევრი/წევრები: ოთარ კახიძე ზეპირ მოსმენაზე საკუთარი პოზიციები თემატური მოკვლევის ჯგუფის წევრებს გააცნეს და მათ შეკითხვებს უპასუხეს შემდეგი სამოქალაქო-საზოგადოებრივ ორგანიზაციათა წარმომადგენლებმა: − − − ნინო ღონღაძე | „გაეროს განვითარების პროგრამა“ /UNDP ნინო გუჯარიძე | ა(ა)იპ „მწვანე ალტერნატივა“ ეკატერინე დანელია | ა(ა)იპ „სამოქალაქო საზოგადოების ინსტიტუტი“ 39 − − ლიკა საჯაია | ა(ა)იპ „საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო“ თამარ იაკობიძე | ა(ა)იპ „კავკასიის გარემოსდაცვითი არასამთავრობო ორგანიზაციების ქსელი“ დანართი # 4 სახელმწიფო უწყებათა ზეპირი მოსმენები ზეპირი მოსმენა | 2019 წლის 8 ოქტომბერი თემატური მოკვლევის ჯგუფის მთავარი მომხსენებელი - ირინე ფრუიძე. თემატური მოკვლევის ჯგუფის წევრი/წევრები: გუგული მაღრაძე გიორგი ხატიძე ზეპირ მოსმენაზე სამინისტროებსა და მთავრობის ადმინისტრაციაში დანერგილ მოქალაქეთა ჩართულობის პრაქტიკასა და არსებულ რეგულაციებზე სამუშაო ჯგუფის წევრებს ინფორმაცია მიაწოდეს და მათ შეკითხვებს უპასუხეს შემდგ სახელმწიფო უწყებათა წარმომადგენლებმა: მთავრობის ადმინისტრაცია − გიორგი ბობღიაშვილი | პოლიტიკის დაგეგმვის სამმართველოს უფროსი საქართველოს გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო − ხატია წილოსანი | მინისტრის მოადგილე საქართველოს იუსტიციის სამინისტრო − პელაგია მახაური | ანალიტიკური დეპარტამენტის უფროსი ზეპირი მოსმენა | 2019 წლის 9 ოქტომბერი თემატური მოკვლევის ჯგუფის მთავარი მომხსენებელი - ირინე ფრუიძე. თემატური მოკვლევის ჯგუფის წევრი/წევრები: გუგული მაღრაძე ზეპირ მოსმენაზე სამინისტროებსა და მთავრობის ადმინისტრაციაში დანერგილ მოქალაქეთა ჩართულობის პრაქტიკასა და არსებულ რეგულაციებზე სამუშაო ჯგუფის წევრებს ინფორმაცია მიაწოდა და მათ შეკითხვებს უპასუხა შემდეგი უწყების წარმომადგენელმა: საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო − თამარ გაბუნია | მინისტრის მოადგილე 40 ზეპირი მოსმენა | 2019 წლის 10 ოქტომბერი თემატური მოკვლევის ჯგუფის მთავარი მომხსენებელი - ირინე ფრუიძე. თემატური მოკვლევის ჯგუფის წევრი/წევრები: გუგული მაღრაძე ზეპირ მოსმენაზე სამინისტროებსა და მთავრობის ადმინისტრაციაში დანერგილ მოქალაქეთა ჩართულობის პრაქტიკასა და არსებულ რეგულაციებზე სამუშაო ჯგუფის წევრებს ინფორმაცია მიაწოდეს და მათ შეკითხვებს უპასუხეს შემდგ სახელმწიფო უწყებათა წარმომადგენლებმა: საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო ნიკოლოზ როსებაშვილი | ადგილობრივი პოლიტიკის დეპარტამენტის უფროსი თვითმმართველობის განვითარებისა და საქართველოს შინაგან სამინისტრო თორნიკე ნატროშვილი | ადმინისტრაციის დეპარტამენტის ინფორმაციის ანალიზისა და მართვის განყოფილების უფროსი საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო ეკატერინე მიქაბაძე | მინისტრის მოადგილე ზეპირი მოსმენა | 2019 წლის 11 ოქტომბერი თემატური მოკვლევის ჯგუფის მთავარი მომხსენებელი - ირინე ფრუიძე. თემატური მოკვლევის ჯგუფის წევრი/წევრები: გუგული მაღრაძე ზეპირ მოსმენაზე სამინისტროებსა და მთავრობის ადმინისტრაციაში დანერგილ მოქალაქეთა ჩართულობის პრაქტიკასა და არსებულ რეგულაციებზე სამუშაო ჯგუფის წევრებს ინფორმაცია მიაწოდეს და მათ შეკითხვებს უპასუხეს შემდგ სახელმწიფო უწყებათა წარმომადგენლებმა: საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო ცოტნე ყავლაშვილი | მინისტრის მოადგილე საქართველოს განათლების, მეცნიერების , კულტურისა და სპორტის სამინისტრო 41 გიორგი ვაშაკიძე | მინისტრის მოადგილე საქართველოს საგარეო საქმეთა სამინისტრო ხათუნა თოთლაძე | მინისტრის მოადგილე ზეპირი მოსმენა | 2019 წლის 17 ოქტომბერი თემატური მოკვლევის ჯგუფის მთავარი მომხსენებელი - ირინე ფრუიძე. ზეპირ მოსმენაზე სამინისტროებსა და მთავრობის ადმინისტრაციაში დანერგილ მოქალაქეთა ჩართულობის პრაქტიკასა და არსებულ რეგულაციებზე სამუშაო ჯგუფის წევრებს ინფორმაცია მიაწოდეს და მათ შეკითხვებს უპასუხეს შემდგ სახელმწიფო უწყებათა წარმომადგენლებმა: საქართველოს თავდაცვის სამინისტრო რატი ბრეგაძე | მინისტრის მოადგილე 42 13. გამოყენებული წყაროები საკანონმდებლო ჩარჩო:  საქართველოს კონსტიტუცია, საქართველოს პარლამენტის უწყებები, 31-33, 24/08/1995. https://matsne.gov.ge/ka/document/view/30346?publication=35;  ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, სსმ, 32(39), 15/07/1999. https://matsne.gov.ge/ka/document/view/16270?publication=32  საქართველოს ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსი, 1958IIს. https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2244429?publication=44  კანონი საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ, სსმ, 3, 13/02/2004 https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2062?publication=38#part_59;  საქართველოს მთავრობის რეგლამენტი, დამტკიცებულია საქართველოს მთავრობის №77 დადგენილებით, 14.02.2018. https://matsne.gov.ge/ka/document/view/4062183?publication=0  საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, სსმ, 47, 28/12/2009. https://matsne.gov.ge/ka/document/view/91006?publication=42.  კონვენცია გარემოსდაცვით საკითხებთან დაკავშირებული ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის, გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში საზოგადოების მონაწილეობისა და ამ სფეროში მართლმსაჯულების საკითხებზე ხელმისაწვდომობის შესახებ, 25/06/1998, საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულება და შეთანხმება, ძალაში შესვლის თარიღი 30/10/2001. https://matsne.gov.ge/ka/document/view/1210443?publication=0 კანონქვემდებარე/ადმინისტრაციული აქტები:  ღია პარლამენტის 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმა. http://www.parliament.ge/ge/ajax/downloadFile/99509/Action_Plan_GEO_Print  ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს დებულება, დამტკიცებულია საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარის 2016 წლის 12 თებერვლის №17/3 ბრძანებით. http://parliament.ge/ge/saparlamento-saqmianoba/komisiebi-da-sabchoebi8/ppcotg/sabchos-debuleba  საპარლამენტო ღიაობის მემორანდუმი. http://www.parliament.ge/uploads/other/36/36617.pdf 43  ღია მმართველობა საქართველოს 2018-2019 წლების სამოქმედო გეგმა. http://procurement.gov.ge/getattachment/International-Cooperation/ActionPlans/(OGP)/OGP-2018-2019-AP.pdf.aspx  ასოცირების ხელშეკრულების დღის წესრიგი 20172020. http://infocenter.gov.ge/uploads/files/2017-11/1511272286_annex_ii_-_eugeorgia_association_agenda_text.pdf  საჯარო მმართველობის რეფორმის გზამკვლევი 2020. http://gov.ge/files/423_49307_626772_PAR_Geo_Draft(1).pdf  საქართველოს მთავრობის დადგენილება №274 2019 წლის 10 ივნისი ქ. თბილისი საჯარო მმართველობის რეფორმის 2019-2020 წლების სამოქმედო გეგმის დამტკიცების შესახებ. https://matsne.gov.ge/ka/document/view/4586360?publication=0  ღია მმართველობის მუდმივმოქმედი საპარლამენტო საბჭოს კომუნიკაციის სტრატეგია და სამოქმედო გეგმა (2019-2020 წწ). http://www.parliament.ge/ge/saparlamento-saqmianoba/komisiebi-da-sabchoebi-8/ppcotg/ogpkomunikacia/com-ap-19-20.page  პოლიტიკის დაგეგმვის სახელმძღვანელო დამტკიცებულია საქართველოს მთავრობის #629 დადგენილებით, 30.12.2016. http://gov.ge/files/439_59408_877483_629.pdf  პოლიტიკის დაგეგმვის სისტემის რეფორმის სტრატეგია 20152017. http://gov.ge/files/425_49310_540377_PolicyPlanningSystemReformStrategyandActionPlan .pdf აკადემიური ნაშრომები:  Citizen Participation in Decision Making: Is It Worth the Effort?; Irvin, Renee & Stansbury, John; Public Administration Review.  Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age, Benjamin R. Barber, 20th Anniversary Edition Berkeley: University of California (2003).  Governance structures for enhancing accountability and responsiveness, Ronald J. Oakerson, Handbook of Public Administration, San Francisco: Jossey-Bass (1989).  Mapping the Outcomes of Citizen Engagement; John Gaventa, Institute of Development Studies, Brighton, UK; Coady International Institute, Antigonish, Canada Gregory Barrett, United Nations Department of Economic and Social Affairs, New York, USA. http://www.coady.stfx.ca/wpcontent/uploads/pdfs//GaventaBarrettWD2012.pdf?fbclid=IwAR18LPoJPaPEvbY52oqQmxHyZ1E XdQ2Lqr_zYit9B1iY3eiPnRagnzY43JM 44  An Introduction to the Public Policy-making Cycle, Rebecca Bernstein, June 14, 2017. https://online.pointpark.edu/public-administration/policy-making-cycle/  A Ladder Of Citizen Participation, Sherry R. Arnstein. https://www.participatorymethods.org/sites/participatorymethods.org/files/Arnstein%2 0ladder%201969.pdf კვლევითი დოკუმენტები:  საქართველოს მუნიციპალიტეტების ერთიანი ეროვნული შეფასება (2019), კონსულტაციის და ტრენინგის ცენტრი (CTC), ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი (IDFI) და მმართველობითი სისტემების განვითარების ცენტრი (MSDC). http://www.lsgindex.org/uploadimages/adm_folder/LSGINDEX_Report_GEO_WEB_final.pdf  A Call for Participatory Decision-Making: Discussion Paper on World Bank-Civil Society Engagement, Civil Society Members of World Bank-Civil Society Joint Facilitation Committee (JFC). https://www.issuelab.org/resources/13664/13664.pdf  The Principles of Public Administration Policy Development and Co-ordination – Georgia, SIGMA Programme, May 2018. http://www.sigmaweb.org/publications/Baseline-Measurement-Report-2018-Georgia.pdf  Open Budget Survey 2017 – Georgia. https://mof.ge/images/File/georgia-open-budget-survey-2017-summary.pdf  Country Coordinating Mechanism Policy Including Principles and Requirements, as approved by the Global Fund Board on 10 May 2018. https://www.theglobalfund.org/media/7421/ccm_countrycoordinatingmechanism_policy_e n.pdf სხვა წყაროები:  პარალამენტის ბიუროს 2019 წლის 29 მაისის სხდომა. http://www.parliament.ge/ge/saparlamento-saqmianoba/biuro/biurossxdomebi/parlamentis-biurom-plenaruli-sxdomis-dgis-wesrigshi-cvlilebebi-sheitana.page  საქართველოს პარლამენტი ღია მმართველობის პარტნიორობას შეუერთდა, 2015 წლის 15 აპრილი http://www.parliament.ge/ge/gia-mmartvelobis-partniorobis-sakanonmdeblo-giaobissamushao-djgufis-konferencia/deklaracia-gia-parlamentis-shesaxeb/saqartvelos-parlamenti-giammartvelobis-partniorobas-sheuertda.page 45  Communication from the Commission Towards a reinforced culture of consultation and dialogue General principles and minimum standards for consultation of interested parties by the Commission; COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. https://ec.europa.eu/governance/docs/comm_standards_en.pdf  European Commission CONECCS Database. http://powerbase.info/index.php/European_Commission_CONECCS_Database  Principles of Public Administration, OECD/SIGMA. http://www.sigmaweb.org/publications/Principles-Public-AdministrationOverview-Nov2014.pdf  ერთა თანამეგობრობის წევრი ქვეყნების სია https://thecommonwealth.org/member-countries  ევროკავშირის საჯარო კონსულტაციების ოფიციალური ვებგვერდი https://ec.europa.eu/info/consultations_en  დაავადებათა კონტროლისა და საზოგადოებრივი ჯანმრთელობის ეროვნული ცენტრი, გლობალური ფონდი http://www.ncdc.ge/Pages/User/LetterContent.aspx?ID=fc18a921-ca3c-4783-a130-23e238a91b3e 46 საკონტაქტო ინფორმაცია: 47 რუსთაველის გამზირი 8, 0118, თბილისი openparliament@parliament.ge 48