საქართველოს პარლამენტის დარგობრივი ეკონომიკისა და ეკონომიკური პოლიტიკის კომიტეტის მიერ წარმოდგენილი, კომიტეტის მიერ ცნობად მიღებული, თემატური მოკვლევის ჯგუფის დასკვნა „სახელმწიფო საწარმოთა მართვის ეფექტიანობის შესახებ“

დარგობრივი ეკონომიკისა და ეკონომიკური პოლიტიკის კომიტეტი 2-22839/19 20-12-2019 საქართველოს პარლამენტის ბიუროს გაცნობებთ, რომ მიმდინარე წლის 16 დეკემბერს საქართველოს პარლამენტის დარგობრივი ეკონომიკისა და ეკონომიკური პოლიტიკის კომიტეტმა მოისმინა და ცნობად მიიღო, თემატური მოკვლევის ჯგუფის დასკვნა „სახელმწიფო საწარმოთა მართვის ეფექტიანობის“ შესახებ. საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 155-ე მუხლის მე-8 პუნქტის თანახმად, გეგზავნებათ თემატური მოკვლევის ჯგუფის დასკვნა. დანართი: 18 ფურცელი. პატივისცემით, კომიტეტის თავმჯდომარე რომან კაკულია თბილისი 0118, რუსთაველის გამზირი # 8, საქართველოს პარლამენტის სასახლე ტელეფონი: (995 32) 2281679. ელ. ფოსტა: contact@parliament.ge

თემატური მოკვლევის ანგარიში სახელმწიფო საწარმოთა მართვის ეფექტიანობა 1. სამუშაო ჯგუფის შემადგენლობა 1. 2. 3. 4. 5. 6. ნინო წილოსანი - თემატური მოკვლევის ჯგუფის მომხსენებელი კახა კუჭავა გიორგი ხატიძე ცოტნე ზურაბიანი ლევან კობერიძე დავით სონღულაშვილი 2. შესავალი 2.1. საქართველოს პარლამენტის დარგობრივი ეკონომიკისა და ეკონომიკური პოლიტიკის კომიტეტში საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 155-ე მუხლის საფუძველზე, 2019 წლის 17 ივნისს დაიწყო თემატური მოკვლევა სახელმწიფო საწარმოების მართვის ეფექტიანობის შესახებ. 2.2. თემატური მოკვლევის მიზანი იყო სახელმწიფო წილობრივი მონაწილეობით მოქმედი კერძო სამართლის კომერციული იურიდიული პირების (საწარმოების) მართვის ეფექტიანობის შესახებ დარგობრივი ეკონომიკისა და ეკონომიკური პოლიტიკის საკომიტეტო მოსმენისთვის ანგარიშის წარდგენა. 2.3. საქართველოს ეკონომიკის მდგრადი განვითარებისთვის ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი მიზანია ეკონომიკური სუბიექტების - კერძო საწარმოების არსებობისა და ეკონომიკის სხვადასხვა დარგში მათი საქმიანობისთვის ხელსაყრელი პირობების და კონკურენტული გარემოს შექმნა თავისუფალი საბაზრო პრინციპების დაცვით. 1/18 2.4. ამ მიზნის მიღწევაში მნიშვნელოვანი ადგილი უჭირავს სახელმწიფოს პოლიტიკას და მიდგომას სახელმწიფო წილობრივი მონაწილეობით არსებული საწარმოების - კომერციული იურიდიული პირების მიმართ. 2.5. 2019 წლის მდგომარეობით სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს მონაცემებით სახელმწიფო პარტნიორის/აქციონერის სახით მონაწილეობს 96 საწარმოში, ხოლო ასევე სახელმწიფოს მიერ შექმნილი სს „საპარტნიორო ფონდი“ თავის მხრივ პარტნიორს/აქციონერს. წარმოადგენს აქვე 19 აღსანიშნავია კერძო ის იურიდიული სახელმწიფო პირის კომპანიები, რომლებიც არიან მუნიციპალურ დაქვემდებარებაში. 2.6. „მეწარმეთა შესახებ“ საქართველოს კანონი განსაზღვრავს საწარმოთა მართვის სტანდარტებს, ხელმძღვანელ პირთა უფლებამოსილებას და მათ ანგარიშვალდებულებას და პასუხისმგებლობას დამფუძნებელთა წინაშე. თუმცა უნდა აღინიშნოს, რომ უმეტეს შემთხვევაში ეს სტანდარტები მინიმალურია, არ შეესაბამება მსოფლიოში არსებულ საუკეთესო პრაქტიკის მოთხოვნებს და არ არეგულირებს ბევრ მნიშვნელოვან საკითხს. საწარმოთა მართვის ორგანოების მოწყობისა და შეზღუდული მათი უფლებამოსილების პასუხისმგებლობის საკითხები, განსაკუთრებით საზოგადოებების შემთხვევებში, დამოკიდებულია პარტნიორის/აქციონერის დისკრეციულ გადაწყვეტილებაზე. 2.7. იმის გათვალისწინებითაც, რომ აქტიურად მიმდინარეობს „მეწარმეთა შესახებ” საქართველოს კანონის ახალ პროექტზე მუშაობა, ზემოთ აღნიშნული მიზნის მისაღწევად და სახელმწიფო საწარმოებზე მკაფიო პოლიტიკის და მართვის სტანდარტების ჩამოსაყალიბებლად საკომიტეტო თემატური მოკვლევის მექანიზმის გამოყენებით შესწავლილი იქნა სახელმწიფო საწარმოთა მართვის დღეისათვის არსებული ვითარება და შემუშავებულ იქნა შესაბამისი რეკომენდაციები. 2.8. თემატური მოკვლევის ფარგლებში ყველა დაინტერესებულ პირს საშუალება ჰქონდა წარმოედგინა და დაესაბუთებინა საკუთარი მოსაზრებები სახელმწიფო საწარმოების მართვის საკითხებთან დაკავშირებით, ისევე როგორც გამოეთქვა თავისი რეკომენდაციები. გამოქვეყნებული ტექნიკური რეგლამენტის მოთხოვნათა დაცვით სულ წარმოდგენილი იყო 5 დასაბუთებული მოსაზრება: 2/18 მსოფლიო ბანკის მოსაზრება;  ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტის (IDFI) მოსაზრება;  სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოსაზრება;  დამოუკიდებელი ექსპერტის დავით მაისურაძის მოსაზრება;  დამოუკიდებელი ექსპერტის გიგლა მიქაუტაძის მოსაზრება; 2.9.  თემატური მოკვლევის ფარგლებში მოსაზრებათა წარმოდგენის შემდეგ გაიმართა როგორც გასვლითი სამუშაო შეხვედრები - მოკვლევის ჯგუფის წევრებთან და მონაწილე მხარეებთან ერთად, ასევე საჯარო მოსმენები, საერთო ჯამში 3 საჯარო მოსმენა და 2 სამუშაო შეხვედრა, სადაც დამატებით განხილულ იქნა მიღებული ინფორმაცია და მოკვლევასთან დაკავშირებული საკითხები. 2.10. წინამდებარე ანგარიშის მიზანია ერთ დოკუმენტში თავი მოუყაროს თემატური მოკვლევის შედეგად სამუშაო ჯგუფის მიერ მიღებულ ინფორმაციას და მასზე დაყრდნობით წარმოადგინოს ის რეკომენდაციები, რომელთა შესრულება მიზანშეწონილად მიაჩნია სამუშაო ჯგუფს. 3. არსებული მდგომარეობის მიმოხილვა 3.1. საქართველოს მიერ განხორციელებული დამოუკიდებლობის პრივატიზების პროცესში მოპოვების შემდგომ განკერძოებული იქნა სახელმწიფო ქონების და მათ შორის საწარმოების ნაწილი. სახელმწიფოს საკუთრებაში არსებული სახელმწიფო სახაზინო საწარმოები კი ეტაპობრივად გარდაიქმნა კერძო სამართლის იურიდიულ პირებად, თუმცა სახელმწიფომ მათზე შეინარჩუნა საკუთრების უფლება და სხვადასხვა დროს სხვადასხვა ფორმით ახორციელებდა პარტნიორის უფლებამოსილებებს და მართავდა მათ. 3.2. სახაზინო საწარმოების სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით არსებული კერძო სამართლის იურიდიულ პირებად (შემდგომში - სახელმწიფო საწარმოები) გარდაქმნის შედეგად შეიქმნა ვითარება, როდესაც ეკონომიკის სხვადასხვა დარგში ბაზარზე კერძო საწარმოებთან ერთად ფუნქციონირებდნენ სახელმწიფო საწარმოები. 3/18 3.3. საბაზრო ეკონომიკის პრინციპების გათვალისწინებით, განვლილი თითქმის სამი ათეული წლის მანძილზე სახელმწიფოს გაცხადებული პოლიტიკა იყო პრივატიზაციის პროცესის განხორციელება და სახელმწიფო საწარმოების შემცირება, თუმცა არ არსებობდა რაიმე სახის გაწერილი გრძელვადიანი ან მოკლევადიანი გეგმა ან სტრატეგიული ხედვა, რაც დაინტერესებულ პირებს, მათ შორის პოტენციურ ინვესტორებს, საშუალებას მისცემდა პროგნოზირებადი ყოფილიყო პრივატიზების პროცესი და ხელისუფლების დამოკიდებულება სახელმწიფო საწარმოებთან მიმართებაში. 3.4. თავის მხრივ სტრატეგიული ხედვის და სამოქმედო გეგმის არ არსებობა სახელმწიფოს ქმედებებზეც აისახებოდა. არ არსებობდა სახელმწიფო საწარმოებთან დაკავშირებული პოლიტიკა და მისი განხორციელების ხედვა. 3.5. სახელმწიფო საწარმოების მართვა ხორციელდებოდა უპირატესად სახელმწიფო მოსამსახურეების მეშვეობით. უმეტეს შემთხვევაში ხელმძღვანელ პირებს არ ჰქონდათ კერძო სფეროში მუშაობის გამოცდილება, რაც უარყოფითად აისახებოდა სახელმწიფო საწარმოთა მართვის ეფექტიანობაზე. ამავე დროს არ არსებობდა საწარმოთა მართვის სტანდარტები, რაც სხვა ფაქტორებთან ერთად უარყოფით გავლენას ახდენდა სახელმწიფო საწარმოთა მდგომარეობაზე. 3.6. ყოველივე აღნიშნული არაეფექტიანს ხდიდა სახელმწიფო საწარმოების როლს ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებაში, გაურკვეველი იყო მათი მიზნები რაც თავის მხრივ აფერხებდა პრივატიზების პროცესის წარმატებით განხორციელებას. 3.7. წინამდებარე თემატური მოკვლევის მიზნებისთვის სახელმწიფო საწარმოები დაქვემდებარების მიხედვით შესაძლებელია დავყოთ შემდეგ კატეგორიებად: 3.7.1. სსიპ - სახელმწიფო ქონების ეროვნული სააგენტოს (შემდგომში სააგენტო) მართვაში არსებული საწარმოები; 3.7.2. სს „საპარტნიორო ფონდის“ მართვაში არსებული საწარმოები და ასევე ის საწარმოები, რომლებშიც საპარტნიორო ფონდმა ინვესტიცია; 3.7.3. მუნიციპალიტეტების მართვაში არსებული საწარმოები; 4/18 განახორციელა 3.7.4. სხვადასხვა სამინისტროებისა და უწყებების მართვაში არსებული საწარმოები; 3.7.5. შვილობილი საწარმოები, რომლებსაც მართავენ სახელმწიფოს მართვაში არსებული დამფუძნებელი კომპანიები. 3.8. შედეგად 2013 წლის მდგომარეობით მხოლოდ ცენტრალური ხელისუფლების დაქვემდებარებაში არსებობდა 1200-ზე მეტი სახელმწიფო საწარმო, რომელთა უმეტესობა არ ახორციელებდა აქტიურ სამეწარმეო საქმიანობას. აღნიშნულ რაოდენობაში არ შედის ის სახელმწიფო საწარმოები, რომლებიც არიან მუნიციპალურ დაქვემდებარებაში. 3.9. სახელმწიფო უწყებების ოფიციალური ინფორმაციით 2013 წლიდან დღემდე სახელმწიფო ახორციელებს სახელმწიფო საწარმოთა ლიკვიდაციის და რეორგანიზაციის პროცესს, რომლის შედეგადაც მნიშვნელოვნად შემცირდა სახელმწიფო საწარმოთა რაოდენობა. თემატური მოკვლევის ფარგლებში არ მომხდარა მუნიციპალური საწარმოების დეტალური შესწავლა, არსებული ინფორმაციით შეგვიძლია დავასკვნათ, რომ თუმცა სახელმწიფო საწარმოების მართვის კუთხით მათშიც იგივე ვითარებაა, რაც დანარჩენი კატეგორიის სახელმწიფო საწარმოებში. 3.10. საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს მიერ ფისკალური რისკების შეფასების მიზნებისთვის იდენტიფიცირდა 236 საწარმო, საიდანაც 159 საწარმო ცენტრალური ხელისუფლების, ხოლო 77 - ადგილობრივი ხელისუფლების მართვაშია: სახელმწიფოს საწარმოთა ჯამური რიცხვი - 236 ცენტრალური ხელისუფლების საკუთრებაშია 159 ადგილობრივი ხელისუფლების აქედან : საკუთრებაშია 111 77 26 საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს მართვაში შექმნილი საპარტნიორო წილობრივი მონაწილეობით 5/18 ფონდის საქართველოს გარემოს დაცვისა და სოფლის 7 მეურნეობის სამინისტროს მართვაში საქართველოს 5 თავდაცვის სამინისტროს მართვაში საქართველოს რეგიონული განვითარების 3 და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს მართვაში 3 იურიდიული პირების მართვაში განათლების, მეცნიერების, კულტურისია 2 და სპორტის სამინისტროს მართვაში 1 იუსტიციის სამინისტროს მართვაში 3.11. თემატური მოკვლევის ფარგლებში სამუშაო ჯგუფის მიერ მიღებული იქნა ინფორმაცია და მოსაზრებები აღმასრულებელი ხელისუფლების სხვადასხვა უწყებისგან, არასამთავრობო თუ საერთაშორისო ორგანიზაციებიდან და კერძო სუბიექტებისგან სახელმწიფო საწარმოთა მართვის ეფექტიანობასთან დაკავშირებით 4. მოკვლევის დროს გამოვლენილი საკითხები 4.1. უპირველესად უნდა აღინიშნოს, რომ თემატური მოკვლევის შედეგად გამოვლინდა, რომ დღეისათვის აღმასრულებელ ხელისუფლებას არ გააჩნია რაიმე სახის გაწერილი დოკუმენტი, რომელიც განსაზღვრავდა სახელმწიფო საწარმოებთან მიმართებაში სახელმწიფო პოლიტიკას და მისი განხორციელების გზებს გრძელვადიან ან მოკლევადიან პერსპექტივაში. აღნიშნულიდან გამომდინარე არ არსებობს რაიმე დოკუმენტი, რომელშიც იდენტიფიცირებული იქნებოდა სახელმწიფო საწარმოების მართვის ეფექტიანობის გაზომვის კრიტერიუმები ან მათი მართვის სტანდარტები. ფინანსთა სამინისტროს წარმომადგენლის მიერ აღინიშნა, რომ დაწყებულია ამ საკითხზე მუშაობა. ამ მხრივ, უნდა აღინიშნოს, რომ საქართველოს მთავრობამ 2019 წლის 29 ნოემბრის N584 დადგენილებით დაამტკიცა კრიტერიუმები, 6/18 რომელიც ძირითად სახელმწიფო საწარმოებს განსაზღვრავს საზოგადოებრივი დაინტერესების პირებად. გარდა ამისა, საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს ინიციატივით მომზადდა სახელმწიფო კორპორაციების ფისკალური ზედამხედველობის შესახებ მთავრობის დადგენილების პროექტი, რომელიც განსაზღვრავს საწარმოთა მანდატს, მართვისა და რეპორტინგის პრინციპებს. ფინანსთა სამინისტრო უახლოეს დროში წარუდგენს ჩართულ მხარეებს დადგენილების პროექტს. მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ ფინანსთა სამინისტრო 2020 წლის მარტის თვეში დაასრულებს მუშაობას სახელმწიფო საწარმოთა სექტორული კლასიფიკაციის პროცესს, რაც მიაკუთვნებს საწარმოებს სახელმწიფო მმართველობის და სახელმწიფო კორპორაციების სექტორებს. მნიშვნელოვანია, რომ კორპორაციული მართვის პრინციპები გავრცელდეს სახელმწიფო კორპორაციებზე, ასევე, მიიმართოს ძალისხმევა სახელმწიფო მმართველობის სექტორს მიკუთვნებული საწარმოები რეკლასიფიცირდნენ სახელმწიფო კორპორაციებად. 4.2. თემატური მოკვლევის დროს განხილული და მოკვლეული იქნა ინფორმაცია სახელმწიფო საწარმოთა დაფუძნების და ლიკვიდაციის შესახებ გადაწყვეტილების მიღების შესახებ. კერძოდ თუ როგორ და რა კრიტერიუმებზე დაყრდნობით ხორციელდება ამგვარი გადაწყვეტილებების მიღება. 4.3. საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს (შემდგომში - ეკონომიკის სამინისტრო) მიერ მოწოდებული ინფორმაციით ამ ეტაპზე მიმდინარეობს სახელმწიფო საწარმოთა რაოდენობის ინტენსიური შემცირების პროცესი მათი ლიკვიდაციის ან რეორგანიზაციის გზით, რაც მიმართულია უფუნქციო საწარმოებთან დაკავშირებული ხარჯების შემცირებისკენ, ადმინისტრაციული რესურსის დაზოგვისკენ და ზოგადად ეკონომიკური გარემოს გაუმჯობესებისკენ. 4.4. ამავე დროს მიმდინარეობს შესაბამისი ღონისძიებები შერჩეულ საწარმოთა პრივატიზების პროცესის დაჩქარებისა და წარმატებით განხორციელებისკენ. 4.5. რაც შეეხება ახალი სახელმწიფო საწარმოების დაფუძნებას ეკონომიკის სამინისტროს მიერ მოწოდებული ინფორმაციით, 2012 წლიდან დღემდე დაფუძნებული იქნა მხოლოდ 1 სახელმწიფო საწარმო, რომლის სპეციალური 7/18 მიზანი გახლავთ მთის კურორტების განვითარება.დღის წესრიგში დგას კიდევ 1 საწარმოს დაფუძნების საკითხი. ენერგეტიკის სექტორში მიმდინარე და დაგეგმილი რეფორმებისათვის ხელშეწყობის ფარგლებში, ელექტროენერგიის ბაზრის მოდელის კონცეფციით გათვალისწინებული ღონისძიებების მომზადების, ორგანიზებისა და კოორდინაციის მიზნით, სს „საქართველოს სახელმწიფო ელექტროსისტემას“ (სსე), სს „ელექტროენერგეტიკული სისტემის კომერციული ოპერატორი“ დადგენილი წესით (ესკო) ერთად, დაევალა კანონმდებლობით საწარმოს დაფუძნება 50-50%-იანი წილობრივი მონაწილეობით. 4.6. სამუშაო ჯგუფის მიერ თემატური მოკვლევის პროცესში გამორკვეულ იქნა, რომ არც ეკონომიკის სამინისტროში, არც სააგენტოში, ისევე როგორც არც სხვა სახელმწიფო უწყებაში არ არსებობს რაიმე სახის გაწერილი დოკუმენტი, რომელიც განსაზღვრავდა აღმასრულებელი ხელისუფლების პოლიტიკას და მიდგომას სახელმწიფო საწარმოების შექმნასა და ლიკვიდაციასთან დაკავშირებით. 4.7. იმის გათვალისწინებით, რომ კანონმდებლობის მიხედვით კერძო საწარმოები იქმნება მოგების მიღების მიზნით, თემატური მოკვლევის პროცესში დაისვა კითხვა თუ რა მიზნით ხდება ან უნდა ხდებოდეს სახელმწიფო საწარმოთა ოპერირება. კერძოდ. კერძო საწარმოთა მსგავსად სახელმწიფო საწარმოთა მიზანი უნდა იყოს წარმატებული კომერციული ოპერირება და შესაბამისად მაქსიმალური მოგების მიზნით საქმიანობა, თუ მათ რაიმე სხვა მიზანი უნდა ამოძრავებდეთ. ფინანსთა სამინისტრომ მიიღო სახელმწიფო საწარმოთა კლასიფიკაცია, რომელიც (კორპორაციებს) და განსაზღვრავს ბიუჯეტის დამოუკიდებელ სუბსიდირებაზე საწარმოებს მნიშვნელოვნად დამოკიდებულ საწარმოებს, რომელთა მაჩვენებლები ასახულ უნდა იქნეს სახელმწიფო ბიუჯეტში. 4.8. აღნიშნულ კითხვაზე ცალსახა პასუხი ან რაიმე გაწერილი პოლიტიკა არ არსებობს. სახელმწიფო უწყებათა წარმომადგენლების მიერ მოკვლევის დროს გამოთქმულ იქნა მოსაზრება, რომ სახელმწიფო საწარმოების მიზანი შესაძლოა იყოს მოგების გენერირება, თუმცა ერთ-ერთი მთავარი მიზანი შესაძლოა იყოს იმ კონკრეტულ დარგებში, სადაც შეინიშნება კერძო საწარმოების დაბალი 8/18 აქტივობა, ეკონომიკური აქტივობის ინიცირება დარგის განვითარებისთვის. ამ მიზნის მიღწევის შემდეგ კი სახელმწიფო საწარმომ მიზანშეწონილია შეამციროს ან შეწყვიტოს ოპერირება ან მოხდეს მისი პრივატიზება. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ შესაბამის ორგანოებში ვერ იქნა გამოკვეთილი ამ მიზნის მიღწევის კონკრეტული მექანიზმების ან სამოქმედო გეგმის არსებობა. ასევე გამოითქვა მოსაზრება, რომ სახელმწიფო საწარმოები შესაძლოა მოქმედებდნენ იმ სფეროებში, სადაც აღნიშნული საწარმოები არიან ბუნებრივი მონოპოლიები. 4.9. მოკვლევაში მონაწილე სუბიექტების მხრიდან დასმული იქნა პრობლემა, რომ სახელმწიფო საწარმოებში არ არსებობს საწარმოთა მართვის ერთიანი სტანდარტები. 4.10. სახელმწიფო საწარმოებში სახელმწიფოს, როგორც პარტნიორის ან აქციონერის (შემდგომში - პარტნიორი) უფლებამოსილებას ახორციელებენ სხვადასხვა სახელმწიფო ორგანოები, როგორებიცაა: 4.10.1. სააგენტო 4.10.2. შესაბამისი დარგის სამინისტრო 4.10.3. საპარტნიორო ფონდი 4.10.4. მუნიციპალიტეტები 4.10.5. სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით მოქმედი საწარმოების წმინდა მოგების განაწილებისა და გამოყენების შესახებ წინადადებების განხილვისა და გადაწყვეტილების მიმღები კომისია (შემდგომში კომისია), რომელის უფლებამოსილებაში შედის სახელმწიფო საწარმოთა წმინდა მოგების განაწილებისა და გამოყენების საკითხების გადაწყვეტა. კომისიის შემადგენლობაში ძირითადად შედიან მინისტრები და მათი მოადგილეები. 4.11. არ არის ცხადი თუ რა პრინციპითა და კრიტერიუმებით ხდება პარტნიორის უფლებამოსილებების განმახორციელებელი ორგანოს განსაზღვრა და არ არის იდენტიფიცირებული რეალურად გადაწყვეტილების მიმღები პირები, ისევე როგორც არ არის ცნობილი, რა პრინციპებზე დაყრდნობით და რა პროცედურით ხდება პარტნიორის გადაწყვეტილებათა შემუშავება ან მათი შესრულების მონიტორინგი. 9/18 4.12. მოკვლევის პროცესში გამოიკვეთა, რომ მიუხედავად ერთი ორგანოსადმი ფორმალური დაქვემდებარებისა (მაგ. სააგენტო), ხშირ შემთხვევაში რეალური გადაწყვეტილების მიმღები გახლავთ სხვა ადმინისტრაციული ორგანო (მაგ. ჯანდაცვის სამინისტრო, სოფლის მეურნეობის სამინისტრო) ან კონკრეტული სახელმწიფო საწარმოს მენეჯმენტი (მაგ. საპარტნიორო ფონდის შემთხვევაში რკინიგზა). აღნიშნული საწარმოთა მართვის ვითარება სისტემის შესაძლოა ხარვეზად ჩაითვალოს რაც გავლენას სახელმწიფო ახდენს მათ ეფექტიანობაზე. 4.13. მოკვლევის მიმდინარეობისას ასევე გაირკვა, რომ არ არსებობს ერთიანი მიდგომა სახელმწიფო საწარმოების მართვის სისტემაზე. კერძოდ, გამოიყენება, ე.წ. დუალისტური მიდგომა თუ ცენტრალური. ფინანსთა და ეკონომიკის სამინისტროების წარმომადგენლების მიერ გამოითქვა მოსაზრება, რომლის მიხედვითაც უმჯობესი იქნებოდა ცენტრალიზებული მართვის მოდელზე ეტაპობრივი გადასვლა. აღნიშნული მოსაზრება განპირობებულია სხვა ქვეყნებში არსებული ანალოგიური მაგალითებით. 4.14. სააგენტოს მიერ პარტნიორის უფლებამოსილების განხორციელებასთან დაკავშირებით უნდა აღინიშნოს, რომ სააგენტოს ძირითადი ფუნქციები პრაქტიკაში შემოიფარგლება დაკავშირებული საკითხების კოორდინირებული სახელმწიფო გადაწყვეტაში, მოქმედებების საწარმოთა დარგის უზრუნველყოფასა ქონებასთან სამინისტროებთან და ინფორმაციის შეგროვებაში. აქვე საინტერესოა სააგენტოს როლი სახელმწიფო საწარმოთა პრივატიზების პროცესში. სახელმწიფო საწარმოს საპრივატიზაციოდ მომზადება და პოტენციურ ინვესტორებთან ურთიერთობა ხორციელდება ძირითადად სააგენტოს მეშვეობით. 4.15. საჯარო მოსმენებზე ხელისშემშლელი პოტენციური აღინიშნა, ფაქტორები, რომ არსებობს რომელიც ინვესტორებისთვის რიგი წარმოშობს სახელმწიფო ხარვეზები და გაურკვევლობებს საწარმოების შესახებ ინფორმაციის მიწოდების კუთხით. კერძოდ, ხშირ შემთხვევაში ბუნდოვანია თუ რა მოცულობის ინფორმაცია უნდა მიეწოდოს სახელმწიფო საწარმოს შეძენით დაინტერესებულ პირს და როგორ უნდა მოხდეს ყველა პოტენციური მსურველისთვის ინფორმაციის მიწოდება. აღნიშნულში იგულისხმება ისეთი 10/18 შემთხვევები, როდესაც პოტენციური ინვესტორი დაინტერესებულია საწარმოს შესახებ საჯაროდ ხელმისაწვდომზე მეტი ინფორმაციის მიღებით. 4.16. სააგენტოს მიერ ასევე ხორციელდება მის დაქვემდებარებაში მყოფი საწარმოებში ანგარიშგების წარმოების კოორდინაცია და მათგან ინფორმაციის შეკრება. თუმცა უნდა აღინიშნოს, რომ ამგვარი რამ არ ხდება სხვა სახელმწიფო საწარმოების შემთხვევაში, მათ შორის მუნიციპალური დაქვემდებარების საწარმოების. სახელმწიფო საწარმოებთან დაკავშირებით ერთიანი სრული საინფორმაციო ბაზის არარსებობა თავის მხრივ შეუძლებელს ხდის ერთი ორგანოდან ინფორმაციის მოპოვებას და მის ანალიზს. ასევე გაურკვეველია ხორციელდება თუ არა მიღებული ინფორმაციის დამუშავება, ანალიზი და უკუკავშირი სახელმწიფო საწარმოებთან საქმიანობის გაუმჯობესების მიზნით. ფინანსთა სამინისტროს წარმომადგენელთა მიერ აღინიშნა, რომ უკანასკნელ წლებში ფისკალური რისკების შეფასების მიზნებისთვის საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო აწარმოებს სახელმწიფო საწარმოთა ანალიზს 90 პროცენტიანი მოცვით. საწარმოები ახორციელებენ ფინანსური ანგარიშგებების წარმოდგენას. საერთაშორისო პარტნიორების შეფასებით. აღნიშნული დოკუმენტი რეგიონში .ხარისხობრივად საუკეთესოდ მიიჩნევა. 4.17. მოკვლევის შედეგად გაირკვა, რომ არ არსებობს ერთიანი მიდგომა სახელმწიფო საწარმოებში სამეთვალყურეო საბჭოების არსებობასთან და მათ ფუნქციონირებასთან დაკავშირებით. რიგ შემთხვევებში (მაგ. საპარტნიორო ფონდი) სამეთვალყურეო საბჭოს არსებობა და მისი შემადგენლობა განსაზღვრულია კანონით. სხვა შემთხვევებში სამეთვალყურეო საბჭოები არსებობენ წარსული რეალობიდან გამომდინარე. 4.18. მოკვლევაში მონაწილე სუბიექტები ხედავენ პრობლემას იმაში, რომ უმეტესობა შემთხვევებში სამეთვალყურეო საბჭოები დაკომპლექტებული არიან სახელმწიფო მოხელეებით. არ არის განსაზღვრული სამეთვალყურეო საბჭოთა დაკომპლექტების ან რაოდენობის ერთიანი სტანდარტები ან რაიმე სახის განსაზღვრული მიდგომა. ხშირად სამეთვალყურეო საბჭოების უფლებამოსილება და აქტიურობა შემოიფარგლება წესდებით განსაზღვრული ცალკეული ფუნქციებით და მათი საქმიანობა ატარებს ფორმალურ ხასიათს. რიგ შემთხვევებში საბჭოს წევრები არიან უმაღლესი თანამდებობის პირები 11/18 (მინისტრები ან მათი მოადგილეები) რომლებიც რეალურად არ და ვერ იქნებიან უშუალოდ ჩართული თავიანთი მოვალეობების შესრულებაში. ამავე დროს არის შემთხვევები, როდესაც პრაქტიკაში დირექტორები ათანხმებენ თავიანთ იმ გადაწყვეტილებებს სამეთვალყურეო საბჭოებთან, რომელთა განხორციელებაც მათ კომპეტენციაში შედის. აღნიშნული კი უდავოდ უნდა იწვევდეს გადაწყვეტილებათა მიღების პროცედურის გაძნელებას და დროში არასაჭიროდ გახანგრძლივებას. 4.19. უნდა აღინიშნოს, რომ არცერთ სახელმწიფო საწარმოს სამეთვალყურეო საბჭოში არ არის დამოუკიდებელი წევრი. ამ საკითხთან დაკავშირებით სახელმწიფოს გამოხატული პოზიცია არ არსებობს. 4.20. თემატური მოკვლევის დროს ცალკე ყურადღება დაეთმო სახელმწიფო საწარმოთა უშუალო ხელმძღვანელობის საკითხს. 4.21. მსოფლიო ბანკის წარმომადგენილის მოსმენისას დაისვა საკითხი, არსებობს სახელმწიფო საწარმოთა ხელმძღვანელების რომ არ (შემდგომში - დირექტორები) შერჩევის და თანამდებობაზე დანიშვნის გაწერილი ან იდენტიფიცირებული კრიტერიუმები. გაურკვეველია აქვს თუ არა დირექტორებს ბიზნეს სექტორში მუშაობის გამოცდილება. დირექტორთა თანამდებობაზე ძირითადად ინიშნებიან საჯარო მოხელეები. 4.22. IDFI-ისა და სხვათა მოსაზრებების გაზიარებისსას დაისვა საკითხი, რომ არ არსებობს დირექტორთა საქმიანობის შეფასების განსაზღვრული კრიტერიუმები, მოკვლევის ჯგუფის მოსაზრებით შეუძლებელია დირექტორთა როლის და მათი საქმიანობის შეფასება სახელმწიფო საწარმოთა მართვის ეფექტიანობის კუთხით. თემატური მოკვლევის ფარგლებში შესწავლილი ინფორმაციით არ არსებობს დირექტორთა საქმიანობის შეფასების კრიტერიუმები და ამგვარი შეფასების სისტემა. 4.23. მოკვლევის შედეგად გაირკვა, რომ სახელმწიფო საწარმოებში არ არსებობს მენეჯმენტის სამოტივაციო სქემები. სამუშაო ჯგუფის მოსაზრებით აღნიშნული საკითხი შესაძლოა იყოს სახელმწიფო საწარმოთა უმეტესობის ეკონომიკური საქმიანობის წარუმატებლობის ერთ-ერთი მიზეზი. 12/18 4.24. აქვე აღსანიშნავია, რომ სახელმწიფოს მიერ არ არის შემუშავებული და დანერგილი სახელმწიფო საწარმოებში სახელფასო პოლიტიკა, რაც შეუძლებელს ხდის შეაფასო ეფექტიანობა, როგორც მართვის კუთხით, გაიზომოს რამდენად კონკურენტულნი არიან შრომის ბაზარზე სახელწიფო საწარმოები, ისევე როგორც შეფასდეს ამ კომპონენტის ხარჯთეფექტურობა. სახელფასო და საკადრო პოლიტიკის არარსებობა და ამ საკითხებისადმი არასისტემური მიდგომა საზოგადოებაში შესაძლოა ბადებს კითხვებს ამგვარ საწარმოებში არსებული ნეპოტიზმის შესახებ. 4.25. ცალკე აღნიშვნის ღირსია სახელმწიფო საწარმოებიდან მესამე პირებზე ინფორმაციის გაცემის სტანდარტი. თემატურ მოკვლევაში მონაწილე დაინტერესებული პირებისგან გაჟღერებული იქნა ინფორმაცია, რომ საჭიროა სახელმწიფო საწარმოებში ინფორმაციის სტატუსი არსებული და ინფორმაციას ხელმისაწვდომი იყოს მიენიჭოს საჯარო დაინტერსებული პირებისთვის. აღნიშნული პოზიცია დასაბუთებული იქნა მაღალი საჯარო ინტერესებით, შესაძლო კორუფციის ან ნეპოტიზმის პრევენციის მიზნით საზოგადოებრივი კონტროლის და სახელმწიფო სახსრების გამჭვირვალობის უზრუნველყოფის საჭიროებით. 4.26. ინფორმაციის საჯაროობასთან დაკავშირებით არასახელმწიფო უწყებებისგან გამოითქვა მოსაზრებაც, რომ ინფორმაციის ამგვარი ღიაობა შესაძლოა უარყოფითად აისახოს სახელმწიფო საწარმოებზე, ვინაიდან ისინი საქმიანობენ ბიზნეს გარემოში და აღნიშნული სტანდარტი მათ არათანაბარ მდგომარეობაში ჩააყენებს კონკურენტებთან მიმართებაში. 4.27. მოკვლევის დროს გამოიკვეთა, რომ სახელმწიფო საწარმოებში ინფორმაციის საჯაროობასთან დაკავშირებით დღეისათვის მიდგომა შემდეგია: საჯარო არის მხოლოდ ყოველწლიური აუდიტის დასკვნები. ხოლო რაც შეეხება სხვა სახის ინფორმაციას, ეს დამოკიდებულია კონკრეტული სახელმწიფო საწარმოს დისკრეციაზე. აქვე კიდევ ერთხელ აღინიშნა პოტენციური ინვესტორებისთვის ინფორმაციის გაზიარების კონკრეტული არარსებობის პრობლემური ხასიათი. 13/18 მექანიზმის და სტანდარტის 4.28. მოკვლევის დროს განხილულ იქნა სახელმწიფო საწარმოების, როგორც კონკურენტების როლი სხვა კერძო საწარმოებთან მიმართებაში. აღინიშნა, რომ ამ კუთხითაც არ ხდება შესწავლა, თუ როგორ მოქმედებს ამა თუ იმ სფეროში სახელმწიფო საწარმოების არსებობა ბიზნეს გარემოზე და უწყობს თუ არა მათი არსებობა ბაზარზე კონკურენტული გარემოს ჩამოყალიბებას. 4.29. მოკვლევის შედეგად დადგინდა, რომ სახელმწიფო საწარმოთა მმართველ რგოლებში არ არის დაცული გენდერული ბალანსი. 4.30. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გამოქვეყნებული დასკვნიდან დიდი ნაწილი რეკომენდაციების ჯერ კიდევ ელოდება რეაგირებას სახელმწიფოს მხრიდან. 5. რეკომენდაციები 5.1. თემატური მოკვლევის დროს მიღებული ინფორმაციის და მონაცემების დამუშავების შემდეგ მოკვლევის ჯგუფის მიერ შემუშავებული იქნა რეკომენდაციები, რომლებიც მოკვლევის ჯგუფის აზრით ხელს შეუწყობს სახელმწიფო საწარმოთა მართვასთან დაკავშირებული ხარვეზების აღმოფხვრას, აამაღლებს სახელმწიფო საწარმოთა მართვის ეფექტიანობას, რაც თავის მხრივ თავის წვლილს შეიტანს ეკონომიკური გარემოს გაუმჯობესებაში და ქვეყნის მდგრად ეკონომიკურ განვითარებაში. 5.2. აღნიშნულიდან გამომდინარე თემატური მოკვლევის სამუშაო ჯგუფის მიერ აღმასრულებელი ხელისუფლებისთვის შესასრულებლად შემუშავებულ იქნა შემდეგი რეკომენდაციები: 5.2.1. მიზანშეწონილად იქნა მიჩნეული 2020 წლის განმავლობაში სახელმწიფო საწარმოებში კორპორაციული მართვის საერთაშორისოდ აღიარებული სტანდარტების ეტაპობრივი დანერგვა და სახელმწიფო საწარმოთა მათ შესაბამისობაში ოპერირება; 5.2.2. მიზანშეწონილია აღნიშნული სტანდარტების დასანერგად დროში გაწერილი სამოქმედო გეგმის შემუშავება. აღსანიშნავია, 14/18 რომ კორპორაციული სტანდარტების დანერგვის დროს აუცილებელია საქართველოს არსებული ეკონომიკური რეალობის გათვალისწინება, შესაძლებლობების და არსებული კონტექსტის გაანალიზება მართვის ეფექტიანობის მაქსიმალური გაზრდის მიზნით; 5.2.3. რეკომენდირებულია კორპორაციული სტანდარტების დანერგვის მიზნით შესაბამისი უწყებებისა და პირებისგან დაკომპლექტებული საკოორდინაციო საბჭოს/სამუშაო ჯგუფის შექმნა, აღნიშნული პროცესის შეუფერხებლად განხორციელების, ეფექტური მონიტორინგის და შედეგების მიზნით; 5.2.4. მიზანშეწონილად ჩაითვალა სახელმწიფო საწარმოებთან დაკავშირებით ერთიანი სახელმწიფო პოლიტიკის დოკუმენტის შექმნა, რომელიც იქნება სახელმძღვანელო დოკუმენტი სახელმწიფო საწარმოების მართვაში ჩართული ყველა სუბიექტისთვის. აღნიშნული პოლიტიკის დოკუმენტი უნდა ფარავდეს ისეთ საკითხებს, როგორებიცაა: 5.2.4.1. სახელმწიფოს მიდგომას სახელმწიფო საწარმოებისადმი და მათი როლისადმი საქართველოს მდგრადი ეკონომიკური განვითარებაში; 5.2.4.2. სახელმწიფოს ხედვას სახელმწიფო საწარმოებთან მიმართებაში მოკლევადიან და გრძელვადიან პერსპექტივაში; 5.2.4.3. სახელმწიფო საწარმოთა დაფუძნებისა და ლიკვიდაციის შესახებ გადაწყვეტილებათა მიღების კრიტერიუმებს და მექანიზმს; 5.2.4.4. სახელმწიფო საწარმოთა მართვის მოდელის შესახებ ზოგად პრინციპებს არჩევანს დუალისტურ, ცენტრალიზებულ თუ შუალედურ მოდელებს შორის; 5.2.4.5. სახელმწიფო პოლიტიკას სახელმწიფო საწარმოთა მართვის ორგანოებთან დაკავშირებით, როგორიცაა მართვის ორგანოების დაკომპლექტება და მათ შორის უფლებამოსილებათა გამიჯვნა; 15/18 5.2.4.6. ხელმძღვანელ პირთა შერჩევისა და დანიშვნის კრიტერიუმებს - სამუშაო ჯგუფის აზრით ამ პროცესის კონკურენტულ გარემოში და ღიად ჩატარება ხელს შეუწყობს შესაბამისი პირების მოზიდვას და ეფექტიანობის ზრდას; 5.2.4.7. სახელმწიფო საწარმოებში სახელფასო და საბონუსე სისტემების ძირითად პრინციპებს; 5.2.4.8. სახელმწიფო საწარმოებში შედეგზე ორიენტირებული მიზნების დასახვის და მათი კონტროლის პროცედურებს; 5.2.4.9. სახელმწიფო საწარმოებში ანგარიშგების სტანდარტებს, კერძოდ მათი მომზადების ვადებს- არაუგვიანეს მომდევნო წლის მე-2 კვარტლისა და მათი საჯაროობის უზრუნველყოფას. 5.2.4.10. სახელმწიფო საწარმოებში მესამე პირებზე და პოტენციურ ინვესტორებზე ინფორმაციის გაცემის სტანდარტებს; 5.2.4.11. ერთიანი საინფორმაციო ანალიტიკური სისტემის დანერგვას და მის ფუნქციონირებას; 5.2.4.12. სახელმწიფო საწარმოთა საპრივატიზაციოდ მომზადების სტანდარტებს და პრივატიზების პროცედურას - აქვე მიზანშეწონილია საკანონმდებლო დონეზე განისაზღვროს სტრატეგიული სახელმწიფო საწარმოების ცნება და კრიტერიუმები; 5.2.4.13. პრივატიზების პროცესში პოტენციურ ინვესტორებთან ურთიერთობის სტანდარტებს და პროცედურებს; 5.3. დროულად მოხდეს ფინანსთა სამინისტროს მიერ სექტორული კლასიფიკაციის პროცესის სახელმწიფო საწარმოთა დასრულება, რაც მიაკუთვნებს საწარმოებს სახელმწიფო მმართველობის და სახელმწიფო კორპორაციების სექტორებს. მნიშვნელოვანია, რომ კორპორაციული მართვის პრინციპები გავრცელდეს სახელმწიფო კორპორაციებზე, ასევე, მიიმართოს ძალისხმევა 16/18 სახელმწიფო მმართველობის სექტორს მიკუთვნებული საწარმოები რეკლასიფიცირდნენ სახელმწიფო კორპორაციებად. 5.3.1.1. სახელმწიფო საწარმოების მმართველ რგოლებში გენდერული ბალანსის დადგენის საჭიროებას1. 5.3.2. მოკვლევის ჯგუფის მიერ ასევე მიზანშეწონილად ჩაითვალა მოკლევადიანი ტრენინგ-პროგრამის შემუშავება, რომელიც ჩაუტარდებათ ხელმძღვანელ პირებს კორპორაციული მართვის სტანდარტებზე და მართვის ეფექტიანობაზე. თემატური მოკვლევის ჯგუფის წევრებს მიზანშეწონილად მიგვაჩნია გაცემული რეკომენდაციების შესრულება 2020 წლის მანძილზე ეტაპობრივად განხორციელდეს, კერძოდ:  დაევალოს შესაბამის სტრუქტურებს საკოორდინაციო საბჭოს ჩამოყალიბება არა უგვიანეს 2020 წლის პირველი კვარტალისა.  სახელმწიფო საწარმოების რეფორმის გატარება და თემატური მოკვლევის ჯგუფის მიერ გაცემული რეკომენდაციების შესრულების ანგარიშის წარმოდგენა 2020 წლის ბოლომდე.  გაცემული რეკომენდაციების შუალედური შესრულების ანგარიშის მეორე კვარტლის ბოლოსთვის წარმოდგენა დაევალოს მთავრობას. პარლამენტი გამოთქვამს მზაობას ჩაერთოს სამუშაო ჯგუფის ზედამხედველობაში. 1 თემატური მოკვლევის ჯგუფის მთავარი მომხსენებლის, ნინო წილოსანის მიერ გაცემული რეკომენდაცია 17/18 შენიშვნა თემატური მოკვლევის ჯგუფი მადლობას უხდის GIZ-ს მთელი მოკვველვის პერიოდში გაწეული მხარდაჭერისთვის, ასევე მოკვლევის ჯგუფთან მომუშავე დამოუკიდებელ ექსპერტს ლაშა მდივანს. თბილისი 2019 წელი 18/18