სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ წარმოდგენილი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება „2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“ მთავრობის ანგარიშზე

*002586/07* № 002586/07 20/05/2020 საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარეს ბატონ არჩილ თალაკვაძეს ბატონო არჩილ, „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31-ე მუხლის პირველი პუნქტით, საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 142-ე მუხლის მე-2 პუნქტითა და საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის მე-19 და 57-ე მუხლების შესაბამისად, წარმოგიდგენთ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებას „2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“ მთავრობის ანგარიშზე. დანართი: დანართი N1. გენერალური აუდიტორის ბრძანება საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშზე სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენების დამტკიცების შესახებ – 1 ფურცელი; დანართი N2. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება – 67 ფურცელი. პატივისცემით, ერეკლე მექვაბიშვილი გენერალური აუდიტორი

მოხსენება საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ შინაარსი ზოგადი შეფასება და შეფასების საფუძვლები ................................................................................................. 4 შემაჯამებელი მიმოხილვა.................................................................................................................................... 5 1. სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ტენდენციები.............................................................................. 8 2. მაკროეკონომიკური პროგნოზებისა და ფისკალური რისკების რეალიზების ანალიზი.................. 9 2.1. მაკროეკონომიკური გარემოს მიმოხილვა .............................................................................................. 9 2.2. ფისკალური რისკების რეალიზების ანალიზი .................................................................................... 16 2.3. ფისკალური წესების შესრულების მდგომარეობა .............................................................................. 19 3. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები......................................................................................................... 21 3.1. საგადასახადო შემოსავლები ................................................................................................................... 22 3.2. სხვა შემოსავლები ..................................................................................................................................... 24 4. ბიუჯეტის გადასახდელების შესრულების ანალიზი ............................................................................... 25 4.1. საბიუჯეტო ორგანიზაციებში ბიუჯეტის დაგეგმვისა და შესრულების პროცესში არსებული ხარვეზები .......................................................................................................................................................... 28 4.2. საჯარო სამართლისა და არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირები .................... 35 4.3. საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელები ....................................................... 39 5. ფინანსური აქტივების მართვა ....................................................................................................................... 41 5.1. სესხები ........................................................................................................................................................ 41 6. სახელმწიფო ვალი ........................................................................................................................................... 43 6.1. მთავრობის ვალის პორტფელის სავალუტო რისკი ............................................................................ 44 6.2. მთავრობის ვალის პორტფელის საპროცენტო რისკი ......................................................................... 46 6.3. მთავრობის ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები .............................................................. 47 6.4. საგარეო წყაროებიდან მიღებული კრედიტები ................................................................................... 48 7. პროგრამული ბიუჯეტირება .......................................................................................................................... 50 8. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა ........................................................................................................................................................ 52 დანართი ................................................................................................................................................................ 53 დანართი 1. საბიუჯეტო განაცხადებისა და ბიუჯეტის კანონის მომზადება - მაგალითები............. 53 დანართი 2. ბიუჯეტის დაზუსტება - მაგალითები ................................................................................... 54 დანართი 3. ბიუჯეტის ათვისება პროგრამების დონეზე - მაგალითები ............................................... 56 დანართი 4. საინვესტიციო პროექტების შესრულება ................................................................................ 59 დანართი 5. პროგრამული ბიუჯეტირება - მაგალითები ......................................................................... 61 2 დანართი 6. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის 2017-2018 წლების სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშების შესახებ მოხსენებებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა ............................................................................................................................ 63 3 ზოგადი შეფასება და შეფასების საფუძვლები მოხსენების სამართლებრივი საფუძვლები მოხსენება მომზადებულია „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31-ე მუხლის პირველი პუნქტით, საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 142-ე მუხლის მე-2 პუნქტითა და საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის მე-19 და 57-ე მუხლებით, საქართველოს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურისათვის მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებში. მოხსენების დოკუმენტური საფუძვლები მოხსენების მოსამზადებლად გამოყენებულია: სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულებასა და წლიური ანგარიშის მომზადებაზე პასუხისმგებლობა სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულებასა და წლიური ანგარიშის მომზადებაზე პასუხისმგებელია საქართველოს მთავრობა; ანგარიშის საფუძვლად გამოყენებული სტატისტიკური ინფორმაციის მომზადებაზე პასუხისმგებელია საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო; სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსულობების, გადასახდელებისა და ნაშთის ცვლილების აღრიცხვასა და კონტროლზე პასუხისმგებელნი არიან საქართველოს მთავრობა და მხარჯავი დაწესებულებები; სახელმწიფო ბიუჯეტით გათვალისწინებული სახსრების ხარჯვაზე, აღრიცხვასა და კონტროლზე პასუხისმგებელია შესაბამისი მხარჯავი დაწესებულება. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის პასუხისმგებლობა მოხსენების სამართლებრივი საფუძვლებით განსაზღვრულ ფარგლებში, სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ამოწმებს საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტში შემოსულობებისა და გადასახდელების მოცულობების საქართველოს მთავრობის ანგარიშში ასახვის სიზუსტესა და სისრულეს, აგრეთვე ხარჯების კანონიერებას. ზოგადი შეფასება სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, „საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის წლიური შესრულების შესახებ მთავრობის ანგარიში“ მომზადებულია მოქმედი კანონმდებლობის დაცვით. მოხსენებაში წარმოდგენილ მიგნებებში აღწერილი საკითხების გარდა, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიში ყველა არსებითი ასპექტის გათვალისწინებით, უტყუარად ასახავს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების შესახებ წარმოდგენილ ინფორმაციას. ა) საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს მიერ მომზადებული „საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში“; ბ) სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის თაობაზე სახელმწიფო ხაზინის მიერ მომზადებული ყოველთვიური, კვარტალური და წლიური ანგარიშები; გ) მხარჯავი დაწესებულებების (სამინისტროები, საჯარო სამართლის იურიდიული პირები და სხვ.) მიერ მომზადებული ფინანსური აღრიცხვისა და ანგარიშგების დოკუმენტები; დ) სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებული აუდიტების მასალები და შედეგები; ე) საქართველოს ეროვნული ბანკის ანგარიშები და სტატისტიკური ინფორმაცია; ვ) საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მიერ გამოქვეყნებული სტატისტიკური ინფორმაცია. 4 შემაჯამებელი მიმოხილვა  2019 წელს ეკონომიკურმა ზრდამ 5.1% შეადგინა და 0.6 პროცენტული პუნქტით გადააჭარბა ფინანსთა სამინისტროს ბოლო პროგნოზირებულ მაჩვენებელს (4.5%), რაც ძირითადად გამოწვეულია მესამე კვარტალში ეკონომიკური აქტივობის ზრდით 5.8%-მდე;  მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის საპროგნოზო მაჩვენებლები მშპ-ს 4.5%-ით განისაზღვრა, ფაქტობრივმა მონაცემმა კი 5.1% შეადგინა;  საშუალო წლიურმა ინფლაციამ 4.9% შეადგინა, რაც, შესაბამისად, 1.9 და 0.9 პროცენტული პუნქტით აჭარბებს 2019 წლის ბიუჯეტის კანონისა (3.0%) და კანონის ცვლილებით (4.0%)  განსაზღვრულ საპროგნოზო მაჩვენებლებს; 2019 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტში მობილიზებული შემოსულობების მოცულობამ 295 მლნ ლარით (2.3%) გადააჭარბა ბიუჯეტის საბოლოო კანონით განსაზღვრულ მაჩვენებელს და 13,252 მლნ ლარი შეადგინა. ანალოგიურად, 157 მლნ ლარის (1.2%) გადაჭარბებით შესრულდა გადასახდელების ნაწილიც და 13,470 მლნ ლარს გაუტოლდა. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებაში წარმოდგენილია შემდეგი მნიშვნელოვანი სისტემური ხასიათის საკითხები. კერძოდ:  ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში განხილულია ფაქტობრივი რეალური ეკონომიკური ზრდის საპროგნოზო მაჩვენებლიდან გადახრის გამომწვევი მიზეზები, თუმცა მსგავსი ანალიზი სხვა მაკროეკონომიკური ინდიკატორებისთვის წარმოდგენილი არ არის. ასევე, ანგარიში არ შეიცავს ინფორმაციას ფისკალური რისკების მატერიალიზაციისა და მათ საპასუხოდ განხორციელებული პოლიტიკის პასუხების შესახებ მთლიანი წლის ჭრილში;  საყურადღებოა ფისკალური წლის დასასრულს გადასახდელების ათვისების მნიშვნელოვანი ზრდის საკითხი, რაც გარკვეულწილად გამოწვეულია წლის განმავლობაში კვარტალურ გეგმებთან ჩამორჩენით. დეკემბერში ათვისებული თანხის მოცულობამ 1.9 მლრდ ლარი და მთლიანი გადასახდელების 14% შეადგინა. აღნიშნული ტენდენცია 2018 წელთან შედარებით შემცირებულია. მიუხედავად ამისა, წლის ბოლოს აუთვისებელი რესურსის ჭარბი გამოყენება ისევ გამოწვევად რჩება;  მიუხედავად იმისა, რომ გასულ წლებთან შედარებით მდგომარეობა გაუმჯობესდა, მნიშვნელოვანი ცვლილებებია BDD-ის (ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტი) სხვადასხვა ვარიანტებში მხარჯავი დაწესებულებებისთვის განსაზღვრული ასიგნებების ზღვრულ მოცულობებში, რაც შემდგომ ხარისხობრივ გაუმჯობესებას საჭიროებს;  ეტაპობრივ გაუმჯობესებას საჭიროებს ასევე საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ფინანსთა სამინისტროში საბიუჯეტო განაცხადების წარდგენისა და მათი ბიუჯეტის კანონპროექტში გათვალისწინების პროცესი. კერძოდ, ხშირ შემთხვევაში, უწყებების მიერ არ ხდება „ჭერს ზემოთ“ მოთხოვნილი თანხების დასაბუთებების წარმოდგენა; ასევე, გარკვეულ პროგრამებზე არ ხდება „ჭერს ზემოთ“ მოთხოვნილი თანხის გათვალისწინება, თუმცა წლის განმავლობაში საბიუჯეტო სახსრების გადანაწილების შედეგად, ამ პროგრამების ფაქტობრივი ხარჯი „ჭერს ზემოთ“ მოთხოვნილ თანხებს გაუთანაბრდა/დაუახლოვდა; 5  ხშირია საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული ასიგნებების გადანაწილება. ასევე, აგრეგატულ მაჩვენებლის მიუხედავად, დონეზე დაბალი გადასახდელების ათვისებით შესრულების ხასიათდება მაღალი ცალკეული პროგრამები/ქვეპროგრამები. კერძოდ, 13 პროგრამისა და 130 ქვეპროგრამის შემთხვევაში, ათვისებული იქნა ბიუჯეტის საბოლოო კანონით განსაზღვრული გეგმის 80%-ზე ნაკლები. ხოლო ჯამურად, ყველა პროგრამის ფარგლებში, ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული დაფინანსებიდან აუთვისებელმა თანხამ 213 მლნ ლარი შეადგინა;  2019 წელს სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ მობილიზებული საკუთარი შემოსავლებიდან სახელმწიფო ბიუჯეტში სავალდებულოდ მისამართი თანხების სახით მიიმართა 69.4 მლნ ლარი. აღნიშნულის მიუხედავად, სსიპ/ა(ა)იპ-ების მფლობელობაში რჩება ჭარბი ოდენობით ფულადი რესურსი, რაზეც კომერციულ ბანკებში მათ მიერ განთავსებული დეპოზიტების მოცულობა მიუთითებს. მიზანშეწონილია, გამოუყენებელი ფულადი სახსრები დროულად იქნეს მიმართული სახელმწიფო პროდუქტების/სერვისების შექმნის ან/და გაუმჯობესების მიმართულებით;  საყურადღებოა სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ საკუთარი შემოსავლებისა და ხარჯების დაგეგმვის ნაკლოვანებები. კერძოდ, 35 ორგანიზაციის მიერ არ იგეგმებოდა შემოსავლების მიღება, თუმცა მათ მიერ ჯამში აკუმულირდა 26.3 მლნ ლარი. 26 უწყების შემთხვევაში საკუთარი სახსრებიდან ხარჯების გაწევა დაგეგმილი არ ყოფილა, ფაქტობრივმა მაჩვენებელმა კი 8 მლნ ლარი შეადგინა;  ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში წარმოდგენილი მთავრობის ვალის მაჩვენებელი არ მოიცავს იმ სახელმწიფო საწარმოების ვალს, რომლებიც უნდა დაკლასიფიცირდნენ როგორც სამთავრობო სექტორი. ასევე, ანგარიში არ მოიცავს ინფორმაციას „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის შესახებ“ კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულების შესახებ;  საყურადღებოა, რომ უცხოეთიდან მოზიდული სესხებით დაფინანსებული საინვესტიციო პროექტების ნაწილი, გასული წლების მსგავსად, ხასიათდება დაბალი ათვისებით. კერძოდ, 2019 წელს 11 საინვესტიციო პროექტს აქვს ნულოვანი ათვისება, ხოლო ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით განსაზღვრული გეგმის მიმართ 70%-ზე დაბალი ათვისება აქვს 27 პროექტს. შედეგად, საინვესტიციო კრედიტების ფარგლებში წლის განმავლობაში ჯამურად გადახდილი ვალდებულების გადასახადიდან (4.8 მლნ ლარი), 1.2 მლნ ლარი გადახდილია 70%-ზე დაბალი ათვისების მქონე 9 საინვესტიციო კრედიტზე;  პროგრამული ბიუჯეტის მომზადების პროცესსა და პროგრამების შესახებ შესრულების ანგარიშში წარმოდგენილ ინფორმაციაში ჯერ კიდევ შეინიშნება სისტემური ხასიათის ნაკლოვანებები, რაც ართულებს პროგრამების ეფექტიანობის შეფასებას. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ გაგრძელდეს მუშაობა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მიმართულებით. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, „საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის წლიური შესრულების შესახებ“ მთავრობის ანგარიში მომზადებულია მოქმედი 6 კანონმდებლობის დაცვით. ამასთანავე, ზემოთ ხსენებული საკითხების დარეგულირების მიზნით, მნიშვნელოვანია მოხსენებაში გაცემული რეკომენდაციების გათვალისწინება. 7 1. სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ტენდენციები 2019 წლის თავდაპირველი სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით, შემოსულობები 12,864 მლნ ლარით, გადასახდელები კი 13,090 მლნ ლარით განისაზღვრა. შესაბამისად დაიგეგმა ბიუჯეტის ნაშთის გამოყენება 226.3 მლნ ლარის ოდენობით. ოქტომბერში, ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით, შემოსულობების საპროგნოზო მოცულობა 12,957 მლნ ლარამდე (0.7%-ით), ხოლო გადასახდელების - 13,313 მლნ ლარამდე (1.7%-ით) გაიზარდა. ზრდის მიმართულებით დაკორექტირდა ასევე სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის გამოყენების მოცულობაც და 356.6 მლნ ლარს გაუტოლდა. წლის ბოლოს შემოსულობებისა და გადასახდელების ფაქტობრივმა მაჩვენებლებმა შესაბამისად, 13,252 მლნ და 13,470 მლნ ლარი შეადგინა. პირველ კვარტალში გადასახდელები 4%-ით ჩამორჩა კვარტალურ გეგმას, შემოსულობები კი 3%იანი გადაჭარბებით შესრულდა. თუმცა თანხობრივ გამოსახულებაში, პირველი კვარტლის შემოსულობებსა და გადასახდელებს შორის სხვაობამ მხოლოდ 28.5 მილიონი ლარი შეადგინა. შემდგომ სამ კვარტალში გადასახდელების შესრულების მაჩვენებელი აღემატებოდა შესაბამისი კვარტლის შემოსულობების შესრულების მაჩვენებელს და გაზრდილი გადასახდელების დასაფინანსებლად გამოიყენებოდა სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთი. შედეგად, ნაშთის მოცულობა წლის განმავლობაში 661.2 მლნ ლარიდან 443.7 მლნ ლარამდე შემცირდა (217.5 მლნ ლარით). დიაგრამა 1. შემოსულობებისა და გადასახდელების შესრულება ბიუჯეტის საბოლოო კანონით განსაზღვრულ კვარტალურ გეგმებთან - 2019 წ. 120% 100% 103.0% 96.0% 101.5% 102.4% 97.2% 97.6% II კვ. III კვ. 106.7% 107.4% 102.3% 101.2% 80% 60% 40% 20% 0% I კვ. შემოსულობების შესრულება IV კვ. წლიური შესრულება გადასახდელების შესრულება წლის განმავლობაში ნაშთში არსებული რეზერვის აქტიურმა გამოყენებამ, თავის მხრივ გამოიწვია კომერციულ ბანკებში დეპოზიტებზე ბიუჯეტის ნაშთიდან განთავსებული ფულადი სახსრების მოცულობის შემცირება, 650 მლნ ლარიდან (წლის დასაწყისში) 450 მლნ ლარამდე (წლის ბოლოს). ასევე, 2018 წლისგან განსხვავებით, აუქციონის გზით თანხების განთავსება კომერციულ ბანკებში ძირითადად ხდებოდა 1 თვიანი პერიოდულობით. 8 დიაგრამა 2. შემოსულობების, გადასახდელებისა და ბიუჯეტის ნაშთის ყოველთვიური დინამიკა - 2019 წ. (მლნ ლარი) 2,500 2,000 დიაგრამა 3. აუქციონის გზით კომერციულ ბანკებში განთავსებული ნაშთის მოცულობა ყოველი თვის ბოლოს - 2019 წ. (მლნ ლარი)1 შემოსულობები 900 გადასახდელები 800 მთლიანი ნაშთი 700 1,500 1,000 500 0 850 850 850 800 750 600 650 650 550 650 550 450 500 400 400 300 200 100 0 2019 წელს ერთიანი ბიუჯეტის მთლიანმა სალდომ -1.3 მლრდ ლარი, დეფიციტის მაჩვენებელმა კი 2.6% შეადგინა და 1.9 პროცენტული პუნქტით გაიზარდა წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელთან შედარებით, რაც ძირითადად ხარჯების და არაფინანსური აქტივების ზრდითაა გამოწვეული. დეფიციტის დაფინანსების მიზნით, წლის განმავლობაში ადგილი ქონდა ვალდებულებების ზრდას 1,653 მლნ ლარის ოდენობით2. 2019 წლის ბოლოს, სახელმწიფო ვალის ნაშთი ნომინალურ გამოსახულებაში 20,623 მლნ ლარსა და მშპ-ის 41.2%-ს გაუტოლდა. 2. მაკროეკონომიკური პროგნოზებისა რეალიზების ანალიზი და ფისკალური რისკების 2.1. მაკროეკონომიკური გარემოს მიმოხილვა ქვეყნის საშუალოვადიანი ფისკალური გეგმა და სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონის ძირითადი პარამეტრები ემყარება „ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტში“ (შემდგომში - BDD) წარმოდგენილ მაკროეკონომიკურ პროგნოზებს. შესაბამისად, საპროგნოზო მაჩვენებლების რეალისტურობა განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია წლიური ბიუჯეტის დაგეგმვისა და შესრულების პროცესში. იანვრის დასაწყისში კომერციულ ბანკებში განთავსებული თანხა 650 მლნ ლარს შეადგენდა. აღნიშნული რიცხვი არ მოიცავს 2019 წლის დასაწყისში არსებულ ვალდებულებების ზრდაში ლარის გაუფასურების ეფექტს, რომელიც 913 მლნ ლარს შეადგენს. 1 2 9 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში განხილულია ფაქტობრივი რეალური ეკონომიკური ზრდის საპროგნოზო მაჩვენებლიდან გადახრის გამომწვევი მიზეზები, თუმცა მსგავსი ანალიზი სხვა მაკროეკონომიკური ინდიკატორებისთვის3 წარმოდგენილი არ არის. დიაგრამა 4. ძირითადი მაკროეკონომიკური ინდიკატორების სხვადასხვა წლებში გაკეთებული საპროგნოზო და ფაქტობრივი მაჩვენებლების შედარებითი ანალიზი 2019 წლისათვის. 10.0% 6.0% 5.0% 5.0% 4.5% 4.5% 5.1% 3.0% 3.0% 3.0% 4.0% 4.9% 0.0% -5.0% -4.5% -5.1% -10.0% -8.1% -9.0% -8.5% -15.0% რეალური მშპ-ს ზრდა პროგნოზი t-3 პროგნოზი t-2 სამომხმარებლო ფასების ინფლაცია კანონის დამტკიცებისას განსაზღვრული პროგნოზი მიმდინარე ანგარიში/მშპ კანონის ცვლილებისას განსაზღვრული პროგნოზი ფაქტი დიაგრამა 5. ძირითადი მაკროეკონომიკური ინდიკატორების სხვადასხვა წლებში გაკეთებული საპროგნოზო და ფაქტობრივი მაჩვენებლების შედარებითი ანალიზი 2018 წლისათვის. 8.0% 6.0% 5.5% 5.5% 4.5% 5.0% 4.8% 4.0% 3.0% 3.0% 3.5% 3.5% 2.6% 2.0% 0.0% -2.0% -4.0% -6.0% -8.0% -6.8% -10.0% -9.6% -9.9% -10.3% -10.3% -12.0% რეალური მშპ-ს ზრდა პროგნოზი t-3 პროგნოზი t-2 სამომხმარებლო ფასების ინფლაცია კანონის დამტკიცებისას განსაზღვრული პროგნოზი მიმდინარე ანგარიში/მშპ კანონის ცვლილებისას განსაზღვრული პროგნოზი ფაქტი წყარო: საპროგნოზო მაჩვენებლები4 - ფინანსთა სამინისტრო; ფაქტები - საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური და საქართველოს ეროვნული ბანკი. სხვა ინდიკატორებში იგულისხმება სამომხმარებლო ფასების ინდექსი, მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტი და ვალუტის გაცვლითი კურსი. 4 2018 წლისათვის t-2-ის პროგნოზი აღებულია 2017-2020 BDD-დან (საბოლოო ვარიანტი), ხოლო t-3-ის პროგნოზი 2016-2019 BDD-დან (საბოლოო ვარიანტი); 2019 წლისათვის კი t-2-ის პროგნოზი აღებულია 2018-2021 BDD-დან (საბოლოო ვარიანტი), ხოლო t-3-ის პროგნოზი 2017-2020 BDD-დან (საბოლოო ვარიანტი). 3 10 აღსანიშნავია, რომ საპროგნოზო მაჩვენებლების სიზუსტე ისევ ძირითად გამოწვევად რჩება, განსაკუთრებით საშუალოვადიან პერიოდში. განსხვავებები ფიქსირდება წლის ბოლოს დაკორექტირებულ საპროგნოზო და ფაქტობრივ მაჩვენებლებს შორისაც. 2019 წლის ფაქტობრივი ეკონომიკური ზრდის მაჩვენებელი 5.1%-ს გაუტოლდა, რაც 0.6 პროცენტული პუნქტით აჭარბებს ფინანსთა სამინისტროს პროგნოზს (4.5%). წლის განმავლობაში ზრდის ყველაზე მაღალი მაჩვენებელი (5.8%) მესამე კვარტალში დაფიქსირდა. აღნიშნულის მთავარი ფაქტორი მოხმარებაა, რაზეც კერძო მოხმარების 9.4%-იანი რეალური ზრდა5 მიუთითებს. დაახლოებით ამდენითვე არის გაზრდილი სახელმწიფო სექტორის მოხმარებაც6. ინდივიდუალური დარგების მიხედვით, 2019 წლის რეალური მშპ-ის ზრდაში ყველაზე დიდი წვლილი ვაჭრობასა (1.2 პროცენტული პუნქტი) და უძრავი ქონებით ოპერაციებზე (0.8 პროცენტული პუნქტი) მოდის. დიაგრამა 6. რეალური მშპ-ის ზრდის ტემპის კვარტალური და წლიური დინამიკა - 2017-2019 წწ. (%) 8.0% 7.0% დიაგრამა 7. დარგების წვლილი რეალური მშპ-ის ზრდაში - 2019წ. (%-ული პუნქტი) ოპერაციები უძრავი ქონებით 5.8% 6.0% 4.8% 5.1% 5.0% 4.8% ხელოვნება, გართობა და დასვენება 5.0% 4.5% 4.4% 4.6% 3.6% 4.1% 5.1% 3.0% Q1 Q2 2017 Q3 Q4 2018 ზრდა კვარტლების მიხედვით Q1 Q2 Q3 0.4% ჯანდაცვა 0.4% 0.4% განთავსების და საკვების მიწოდება 0.4% მშენებლობა 0.3% სხვა დარგები 0.5% სოფლის მეურნეობა -0.1% საფინანსო საქმიანობები -0.2% -0.2% 0.0% Q4 0.4% ტრანსპორტი და დასაწყობება 0.4% 1.0% Q3 0.4% ინფორმაცია და კომუნიკაცია სამეცნიერო საქმიანობა 2.0% Q2 0.8% განათლება 3.2% Q1 1.2% ვაჭრობა 6.0% 4.0% 5.1% მშპ რეალური ზრდა 7.2% 6.8% Q4 2019 ზრდა წლების მიხედვით სახელმწიფო მმართველობა წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური 2019 წელს ნომინალური მშპ 12.1%-ით გაიზარდა, რაც ძირითადად მოხმარების (8.3 პროცენტული პუნქტი) და ექსპორტის (10 პროცენტული პუნქტი) კომპონენტების დადებითი კონტრიბუციით იქნა განპირობებული. ამავდროულად, მშპ-ის ზრდაზე იმპორტის უარყოფითმა გავლენამ 9.3 პროცენტული პუნქტი შეადგინა. წინა წლისგან განსხვავებით, ზრდაში ინვესტიციების წვლილი შემცირდა 1.6 პროცენტული პუნქტით, ხოლო მთავრობის დანახარჯების - გაიზარდა 0.5 პროცენტული პუნქტით. 5 6 მოხმარების რეალური ზრდა დათვლილია საშუალოწლიური ინფლაციის გათვალისწინებით. ეროვნული ბანკი, მონეტარული პოლიტიკის ანგარიში, თებერვალი, 2020 წელი, გვ. 16 11 დიაგრამა 8. დანახარჯების მეთოდით დათვლილი ნომინალური მშპ-ის ზრდაში თითოეული კომპონენტის წვლილი - 2018-2019 წწ. (პროცენტული პუნქტი) 1.1% -9.3% მშპ-ის ნომინალურ ზრდაში კონტრიბუცია 8.3% 10.0% 2019 1.9% 12.1% ნომინალური მშპ-ის ზრდა 0.6% -9.4% 6.0% 3.5% 8.8% 2018 მშპ-ის ნომინალურ ზრდაში კონტრიბუცია 9.4% ნომინალური მშპ-ის ზრდა -15.0% მოხმარება ინვესტიციები -10.0% მთავრობის ხარჯები -5.0% 0.0% ექსპორტი 5.0% იმპორტი 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% ნომინალური მშპ-ს ზრდა წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური 2019 წლის განმავლობაში ინფლაცია ზრდის ტენდენციით ხასიათდებოდა და მარტის თვიდან მიზნობრივ მაჩვენებელს (3.0%) გადააჭარბა, მაქსიმალურ ნიშნულს (7.0%) კი წლის ბოლოს მიაღწია. მიუხედავად იმისა, რომ მნიშვნელოვანი იყო თამბაქოს ნაწარმზე აქციზის გადასახადის ზრდის ეფექტი, წლის ბოლო პერიოდის ინფლაცია ძირითადად მაინც გაცვლითი კურსის გაუფასურების შედეგია, ვინაიდან ლარის გაცვლითი კურსი გაუფასურდა როგორც დოლართან, ასევე, სავაჭრო პარტნიორი ქვეყნების ვალუტებთან მიმართებით. შესაბამისად, გაცვლითი კურსიდან ინფლაციაზე გადაცემა მოხდა როგორც დოლარიზებული სესხების, ასევე, იმპორტირებული საქონლის ფასების გავლით.7 საბოლოოდ, 2019 წლის საშუალო წლიურმა ინფლაციამ 4.9% შეადგინა, რაც, შესაბამისად, 1.9 და 0.9 პროცენტული პუნქტით აჭარბებს 2019 წლის ბიუჯეტის კანონისა (3.0%) და კანონის ცვლილებით (4.0%) განსაზღვრულ საპროგნოზო მაჩვენებლებს. წლიურ ინფლაციაზე ყველაზე დიდი გავლენა იქონია ალკოჰოლურ სასმელებსა და თამბაქოზე, სურსათსა და უალკოჰოლო სასმელებზე, დასვენებასა და გართობაზე ფასების ზრდამ. 7 წყარო: საქართველოს ეროვნული ბანკი, მონეტარული პოლიტიკის ანგარიში, თებერვალი, 2020 წელი. 12 დიაგრამა 9. ინფლაციის მაჩვენებლები წინა წლის შესაბამის თვესთან შედარებით - 2017-2019 წწ. (%) 8.0% 7.1% 7.0% დიაგრამა 10. სამომხმარებლო კალათაში შემავალი სასაქონლო ჯგუფების ფასების საშუალო წლიური ზრდის მაჩვენებელი - 2019 წ. (%) 6.2% 6.7% 4.0% 4.5% 3.7% 2.8% 4.5% 4.7% 2.2% 2.7% 1.8% 1.0% 1.6% სასტუმროები, კაფეები, რესტორნები ჯანმრთელობის დაცვა 3.4% 3.0% ტრანსპორტი 2.9% სხვადასხვა საქ. და მომს. 2.6% განათლება 2.6% 3.6% 0.9% 0.0% VI IX XII III VI 2017 IX XII III VI 2018 IX საცხ. სახლი, კომუნალურები 2.0% ავეჯი, სახლის მოვლა-შეკეთება 1.4% XII 2019 თვიური ინფლაცია მიზნობრივი ინფლაცია 3.8% 5.2% 4.6% 1.5% 3.5% 2.0% 2.9% III 8.2% 5.3% დასვენება, გართობა და კულტურა 4.3% 5.0% 3.0% 16.3% ალკოჰ. სასმელები, თამბაქო სურსათი, უალკოჰოლო სასმელები 6.0% 5.4% 4.0% 4.9% წლიური ინფლაცია 7.0% 6.4% საბაზო ინფლაცია კავშირგაბმულობა -2.2% ტანსაცმელი და ფეხსაცმელი -7.1% წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური. 2019 წლის ბიუჯეტის კანონის ცვლილებით, მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის საპროგნოზო მაჩვენებელი 4 პროცენტული პუნქტით, 4.5%-მდე შემცირდა. რაც შეეხება ფაქტობრივ შესრულებას, მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტმა 897 მლნ აშშ დოლარი ანუ მშპ-ის 5.1% შეადგინა. კომპონენტების მიხედვით, საქონლის სავაჭრო ბალანსი და წმინდა შემოსავლების დეფიციტი მეტწილად (80%) დაბალანსდა მომსახურების სავაჭრო ბალანსის და მიმდინარე ტრანსფერების დადებითი სალდოთი. აღსანიშნავია, რომ 2018 წლის მსგავსად, მესამე კვარტალში დაფიქსირდა მიმდინარე ანგარიშის დადებითი სალდო (11 მლნ აშშ დოლარი). დიაგრამა 11. მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტი და მისი კომპონენტები - 2017-2019 წწ. (მლნ აშშ დოლარი) 1,500 20% 15% 1,000 10% 500 0.3% 0 0% -2.1% -7.8% -500 -5% -3.3% -7.6% -1,000 5% 0.2% -12.2% -10.9% -5.9% -9.5% -10% -11.1% -11.1% -1,500 -15% -20% I II III 2017 IV I II III IV 2018 საქონლის წმინდა ექსპორტი მომსახურების წმინდა ექსპორტი წმინდა მიმდინარე ტრანსფერები მიმდინარე ანგარიში/მშპ I II III IV 2019 წმინდა შემოსავალი 13 დიაგრამა 12. მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის პროცენტული ცვლილება წინა წელთან შედარებით და კომპონენტების წვლილი აღნიშნულ ცვლილებაში - 2018-2019 წწ. (%-ული პუნქტი) 24.7% 2019 მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის %-ული ცვლილება მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის ცვლილებაში კომპონენტების წვლილი -1.6% -6.7% 32.2% 0.8% 9.0% 2018 მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის %-ული ცვლილება მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის ცვლილებაში კომპონენტების წვლილი -30.0% -23.7% -20.0% -10.0% საქონლის წმინდა ექსპორტი მომსახურების წმინდა ექსპორტი წმინდა მიმდინარე ტრანსფერები მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტი 17.3% 8.5% 6.9% 10.0% 20.0% 30.0% 0.0% 40.0% წმინდა შემოსავალი წყარო: საქართველოს ეროვნული ბანკი და საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური. 2019 წელს მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტი წლიურად 24.7%-ით შემცირდა, რაც ძირითადად საქონლის სავაჭრო სალდოს გაუმჯობესებით (32.2 პროცენტული პუნქტით) არის განპირობებული. 2018 წლისგან განსხვავებით, მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის ფორმირებაზე უარყოფოთი გავლენა აქვს მომსახურების წმინდა ექსპორტს (-6.7 პროცენტული პუნქტი) და წმინდა შემოსავალს (-1.6 პროცენტული პუნქტი). კერძოდ, 2019 წლის საგარეო სავაჭრო ბრუნვამ 12.9 მლრდ აშშ დოლარი შეადგინა, რაც 3%-ით (370 მლნ აშშ დოლარი) მეტია გასული წლის ანალოგიურ მაჩვენებელზე. 2018 წელთან შედარებით ექსპორტი 12%-ით გაიზარდა და 3.8 მლრდ აშშ დოლარი შეადგინა, ხოლო იმპორტი 0.4%-ით შემცირდა და 9.1 მლრდ აშშ დოლარს გაუტოლდა. აღსანიშნავია, რომ ექსპორტის ზრდას, რეექსპორტის მატებასთან ერთად, გაცვლითი კურსის გაუფასურების შედეგად, საგარეო კონკურენტუნარიანობის გაუმჯობესებამაც შეუწყო ხელი.8 შედეგად, 2019 წელს გაიზარდა საგარეო ვაჭრობის სალდო და -5.3 მლრდ აშშ დოლარს გაუტოლდა, რაც 7.7%-ით (447 მლნ აშშ დოლარით) მეტია 2018 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელზე. დეტალური ინფორმაცია სავაჭრო პარტნიორი ქვეყნების მიხედვით წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ დიაგრამაზე. 8 წყარო: ეროვნული ბანკი, მონეტარული პოლიტიკის ანგარიში, თებერვალი, 2020 წელი. 14 დიაგრამა 13. ექსპორტის ცვლილება უმსხვილესი საექსპორტო პარტნიორი ქვეყნების მიხედვით - 20182019 წწ. (მლნ აშშ დოლარი) დიაგრამა 14. იმპორტის ცვლილება უმსხვილესი საიმპორტო პარტნიორი ქვეყნების მიხედვით - 20182019 წწ. (მლნ აშშ დოლარი) 600 1,800 500 -0.9% ექსპორტი 13.9% 12%-ით 1,600 9.6% იმპორტი 0.4%-ით 1,400 48.0% 1,200 400 9.8% 300 1,000 40.0% 14.9% -13.3% 3.0% 800 207.7% 200 4.5% -6.1% 600 3.4% -19.3% 400 100 13.7% -20.2% 200 0 0 2018 2018 2019 2019 წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური 2019 წელს საგადასახდელო ბალანსში მიმდინარე ანგარიშის სალდოს გაუმჯობესების პარალელურად გაუარესდა ფინანსური ანგარიში (253 მლნ აშშ დოლარით), რაც ძირითადად გამოწვეული იყო სხვა ინვესტიციების კომპონენტის შემცირებით. მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის დაფინანსების ძირითად წყაროს გაზრდილი პირდაპირი უცხოური ინვესტიციები (986.2 მლნ აშშ დოლარი) და პორტფელის ინვესტიციები (707.3 მლნ აშშ დოლარი) წარმოადგნს. დიაგრამა 15. საგადასახდელო ბალანსის სტრუქტურა - 2018-2019 წწ. (მლნ აშშ დოლარი) 2,000 1,000 4 1,364 925 0 -1,000 -2,000 707 556 1,373 986 -1 -278 -1,870 -595 -1,566 -202 -704 -685 -3,000 მიმდინარე ანგარიში ფინანსური და კაპიტალის ანგარიში 2018 მიმდინარე ანგარიში ფინანსური და კაპიტალის ანგარიში 2019 წმინდა ექსპორტი შემოსავალი მიმდინარე ტრანსფერტები კაპიტალის ანგარიში და წმინდა შეცდომები პირდაპირი ინვესტიციები პორტფელის ინვესტიციები ფინანსური წარმოებულები სხვა ინვესტიციები სარეზერვო აქტივები წყარო: საქართველოს ეროვნული ბანკი 2019 წელს გაიზარდა უცხოური ვალუტის შემოდინების ნაკადები (საქონლის ექსპორტი 12.2%ით, ფულადი გზავნილები 9.7%-ით, პირდაპირი ინვესტიციები 0.2%-ით, მომსახურებს ექსპორტი 15 2.3%-ით). დადებითი ფაქტორების მიუხედავად, ლარის გაცვლითი კურსი გაუფასურდა როგორც დოლართან, ასევე ძირითადი სავაჭრო პარტნიორი ქვეყნების ვალუტებთან მიმართებაში. კერძოდ, დოლარის მიმართ ლარის კურსი გაუფასურდა 7.1%-ით, ხოლო ნომინალური ეფექტური გაცვლითი კურსი 7.9%-ით. დიაგრამა 16. უცხოური ვალუტის შემოდინების წყაროები: ექსპორტი, ტურიზმი, გზავნილები და ინვესტიციები - 2018-2019 წწ. კვარტლების მიხედვით (მლნ აშშ დოლარი). დიაგრამა 17. ნომინალური და რეალური ეფექტური გაცვლითი კურსის პროცენტული ცვლილება გასული წლის შესაბამის თვესთან და აშშ დოლარისა და ევროს საშუალოთვიური გაცვლითი კურსი ლართან მიმართებაში - 2018-2019 წწ. 1,800 15% 1,600 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5 -1.0 -1.5 -2.0 10% 1,400 5% 1,200 1,000 0% 800 -5% 600 -10% 400 -15% 200 I 0 III V VII 2018 I II III IV I II 2018 III IV 2019 საქონლის ექსპორტი ფულადი გზავნილები პირდაპირი ინვესტიციები მომსახურების ექსპორტი IX XI I III V VII IX XI 2019 ნომინალური ეფექტური გაცვლითი კურსი რეალური ეფექტური გაცვლითი კურსი USD/GEL EUR/GEL TRY/GEL წყარო: საქართველოს ეროვნული ბანკი 2.2. ფისკალური რისკების რეალიზების ანალიზი 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონზე თანდართულ ფისკალური რისკების ანალიზის დოკუმენტში განხილულია 5 პოზიტიური და 2 ნეგატიური რისკის განვითარების შესაძლებლობა, რომელთა რეალიზების შუალედური ანალიზი ფინანსთა სამინისტრომ წარმოადგინა 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონპროექტთან ერთად, 2019 წლის 8 თვის მონაცემებზე დაყრდნობით. თუმცა, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში, არ შეიცავს ინფორმაციას ფისკალური რისკების მატერიალიზაციის ანალიზის შესახებ მთლიანი წლის ჭრილში. აღნიშნული ინფორმაცია საშუალებას იძლევა შეფასდეს როგორია სხვადასხვა რისკ-ფაქტორების რეალიზების გავლენა ფისკალურ აგრეგატებზე და რამდენად იქნა გამოყენებული წინასწარ განსაზღვრული პოლიტიკა რეალიზებული რისკების საპასუხოდ. 2019 წლის ფაქტობრივი მონაცემების ანალიზით დგინდება, რომ ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული პოზიტიური რისკებიდან: 16  რეალიზდა ვაჭრობის გაფართოება - 12.2%-ით (408 მლნ აშშ დოლარით) გაიზარდა საქონლის ექსპორტი, ხოლო 0.4%-ით (39 მლნ აშშ დოლარით) შემცირდა საქონლის იმპორტი. საერთო ჯამში, საგარეო სავაჭრო ბრუნვა 3%-ით გაიზარდა და 12.9 მლრდ აშშ დოლარი შეადგინა;  ნაწილობრივ რეალიზდა დოლარიზაციის შემცირება - გაუმჯობესდა სესხების დოლარიზაციის მაჩვენებელი (57.1%-დან 55.4%-მდე) , თუმცა გაიზარდა დეპოზიტების 9 დოლარიზაციის მაჩვენებელი (63.1%-დან 64%-მდე)10;  არ რეალიზდა პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების ზრდა - 2019 წელს მცირედით (0.2%-ით) გაიზარდა პირდაპირი უცხოური ინვესტიციები და 1,268 მლნ აშშ დოლარი შეადგინა;  არ რეალიზდა ბიზნესისა და მომხმარებელთა ნდობის გაუმჯობესება - შემცირდა როგორც ბიზნესის განწყობის11 (34-დან 19-მდე), ასევე მომხმარებელთა ნდობის12 (-17-დან -19-მდე) ინდექსები. ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული ნეგატიური რისკებიდან:  ნაწილობრივ რეალიზდა გეოპოლიტიკური რისკები - 2019 წელს საქართველოს ძირითადი სავაჭრო პარტნიორი ქვეყნებიდან დაბალი ეკონომიკური აქტივობა შეინიშნებოდა თურქეთსა და რუსეთში13. თურქეთიდან ფულადი გზავნილები 10.4%-ით შემცირდა, ამავდროულად 377%-ით გაიზარდა პირდაპირი უცხოური ინვესტიციები. რაც შეეხება რუსეთს, შემცირდა როგორც პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების (27.4%), ასევე ფულადი გზავნილების (6.2%) მოცულობა. აღსანიშნავია ასევე რუსეთის მიერ პირდაპირი ავიარეისების აკრძალვის ფაქტორიც და მისი გავლენა ტურიზმის სექტორზე;  რეალიზდა ინფრასტრუქტურული პროექტების არასაკმარისი აქსელერაცია - გასულ წელთან შედარებით გაუმჯობესებულია კაპიტალური პროექტების განხორციელების ტემპი, თუმცა ისევ არსებობს ნულოვანი და დაბალი ათვისების მქონე პროექტები, რაც მათი განხორციელების პროცესში არსებულ ხარვეზებზე მიუთითებს. კერძოდ, 2019 წელს საინვესტიციო პროექტების ფარგლებში გამოყოფილი სახსრების ათვისება ჯამურად 104%-ია, თუმცა დაგეგმილი 75 პროექტიდან 9 პროექტი ნულოვანი ათვისებით ხასიათდება, ხოლო 24 პროექტის შემთხვევაში დაიხარჯა გეგმის 70%-ზე ნაკლები. 2019 წელს პოზიტიური და ნეგატიური რისკ-ფაქტორების რეალიზაციის შედეგად მშპ-ს ზრდისა და ინფლაციის ფაქტობრივი მაჩვენებლები ოპტიმისტური სცენარისკენ იხრება, სავალუტო კურსის შემთხვევაში კი რეალიზდა პესიმისტური სცენარი. წყარო: საქართველოს ეროვნული ბანკი https://www.nbg.gov.ge/index.php?m=730 წყარო: საქართველოს ეროვნული ბანკი https://www.nbg.gov.ge/index.php?m=729 11 ბიზნესის განწყობის ინდექსი იცვლება [-100; +100] შკალაზე. ინდექსის სიდიდე გვაჩვენებს გამოკითხული რესპოდენტების დადებითი და უარყოფითი პასუხების შეწონილ ბალანსს. თუკი გამოკითხული ბიზნესების 100% იქნება პოზიტიურად განწყობილი, მაშინ ინდექსი გაუტოლდება 100-ს. -100 ნიშნავს, რომ ყველა გამოკითხული ბიზნესი უარყოფითად არის განწყობილი. თუ განწყობის ინდექსი გაუტოლდება 0-ს, ნიშნავს, რომ დადებითად და უარყოფითად/ნეიტრალურად განწყობილი ბიზნესების განაწილება თანაბარია. წყარო: საერთაშორისო ეკონომიკური სკოლის კვლევითი ინსტიტუტი (ISET-PI). 12 ინდექსის ზრდა ნიშნავს მომხმარებელთა ოპტიმიზმის მატებას საკუთარ ფინანსურ და ქვეყნის ეკონომიკურ მდგომარეობასთან დაკავშირებით. 13 ეკონომიკური ზრდა - თურქეთი 0.9%, რუსეთი 1.3%. 9 10 17 დიაგრამა 18. სხვადასხვა სცენარებით პროგნოზირებული მაკროეკონომიკური მაჩვენებლების ფაქტებთან შედარება - 2019 წ. 5.7% 6.0% 4.5% 4.0% 5.1% 2.9 4.9% 4.2% 3.3% 3.8% 3.6% 3.0% 2.8 2.8 3.4% 3.5% 2.7 2.7 1.8% 2.0% 2.8 2.6 2.6 0.0% 2.5 მშპ-ს ზრდა ინფლაცია პესიმისტური საპროცენტო განაკვეთი საბაზისო ოპტიმისტური სავალუტო კურსი ფაქტი წყარო: ფინანსთა სამინისტრო შედეგად, 2019 წელს მეტნაკლებად რეალიზდა ფისკალური რისკების ანალიზის დოკუმენტით განსაზღვრული პოზიტიური მაკროეკონომიკური სცენარი. აღნიშნული სცენარი ითვალისწინებდა შემოსავლების გადაჭარბებით შესრულებას, რაც ფაქტიურად მოხდა. ამავდროულად, სცენარი მოიცავდა ხარჯებისა და არაფინანსური აქტივების ზრდის საბაზისო დონეზე შენარჩუნებას, ხოლო ბიუჯეტის დეფიციტის შემცირებას. ფაქტობრივი მონაცემების ანალიზით დგინდება, რომ ხარჯებისა და არაფინანსური აქტივების ზრდის მაჩვენებლებმა მნიშვნელოვნად გადააჭარბეს საბაზისო ოდენობას, ხოლო ბიუჯეტის დეფიციტი გაიზარდა. აქედან გამომდინარე, შეიძლება ითქვას, რომ ფისკალური აგრეგატების კუთხით ფაქტობრივად დამდგარი სცენარი არ შეესაბამება ფისკალური რისკების ანალიზის დოკუმენტით განსაზღვრულ პოლიტიკის პასუხს. დიაგრამა 19. სხვადასხვა სცენარებით პროგნოზირებული ფისკალური მაჩვენებლების ფაქტებთან შედარება 2019 წ. (მლნ ლარი) 14,000 12,705 12,907 12,000 10,432 10,519 10,000 8,000 6,000 3,480 4,000 3,947 2,000 -1,047 -1,353 0 -2,000 შემოსავლები ხარჯები -4,000 პესიმისტური საბაზისო (თავდაპირველი) არაფინანსური აქტივების ზრდა საბაზისო (საბოლოო) დეფიციტი პოზიტიური ფაქტი წყარო: ფინანსთა სამინისტრო 18 2.3. ფისკალური წესების შესრულების მდგომარეობა გრძელვადიან პერიოდში ფისკალური პოლიტიკის სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად შემუშავებულია ფისკალური წესები. საქართველოში მოქმედი ფისკალური წესები14 განსაზღვრულია ,,ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ’’ ორგანული კანონით.  ბიუჯეტის ბალანსის წესი (ბიუჯეტის დეფიციტი) ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტის გეგმური მაჩვენებელი ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით 2.4%-ით განისაზღვრა, ხოლო კანონში განხორციელებული ცვლილებით 2.6%-მდე გაიზარდა. რაც შეეხება ფაქტობრივ მაჩვენებელს, 2019 წლის ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტმა 1.3 მლრდ ლარი შეადგინა და მშპ-ის 2.6%-ს გაუტოლდა (მათ შორის, ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტი 1.4 მლრდ ლარია, ხოლო სსიპ/ა(ა)იპ-ების ბიუჯეტის ბალანსი დადებითია და 55.2 მლნ ლარის ტოლია). შესაბამისად, დეფიციტი ორგანული კანონით დადგენილი 3.0%-იანი ლიმიტის ფარგლებშია. აღსანიშნავია, რომ 2018 წელთან შედარებით ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი 1.9 პროცენტული პუნქტით გაიზარდა (992 მლნ ლარით), რაც გამოწვეულია „ხარჯებისა“ და „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლების ზრდით. ამასთან, IMF-თან არსებული პროგრამის ფარგლებში განსაზღვრული მოდიფიცირებული დეფიციტი15 0.3 პროცენტული პუნქტით გაუმჯობესდა 2018 წელთან შედარებით, 2.0%-ს გაუტოლდა და შესაბამისობაშია პროგრამით განსაზღვრულ 2.3%-იან ლიმიტთან16. დიაგრამა 20. ნაერთი, ერთიანი და IMF-თან არსებული პროგრამის ფარგლებში განსაზღვრული მოდიფიცირებული ბიუჯეტის დეფიციტის მაჩვენებლების %-ული მიმართება მშპ-სთან. 3.5% 2.9% 3.0% 2.7% 2.7% 2.6% 2.3% 2.5% 2.0% 1.5% 2.0% 1.4% 1.3% 0.9% 1.0% 0.5% 0.7% 0.7% 0.5% 0.0% 2016 ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტი 2017 2018 ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი 2019 მოდიფიცირებული დეფიციტი ბიუჯეტის ბალანსის წესი - ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი არ უნდა აღემატებოდეს მშპ-ის 3.0%-ს. ვალის წესი - საქართველოს მთავრობის ვალის ფარდობა მშპ-სთან ნაკლები უნდა იყოს 60.0%-ზე. შემოსავლების წესი - ორგანული კანონი, აქციზის გარდა, ზღუდავს ნებისმიერი გადასახადის განაკვეთის გაზრდას 14 რეფერენდუმის გარეშე. 15 IMF-თან არსებული პროგრამის ფარგლებში განსაზღვრული მოდიფიცირებული დეფიციტი, GFSM 2014 კლასიფიკაციისგან განსხვავებით დეფიციტის გაანგარიშების პროცესში ითვალისწინებს ფინანსური აქტივებით ოპერაციებსა და დაბრუნების ქვეანგარიშზე არსებული ნაშთის ცვლილებას. 16 IMF Country Report, 19/372, გვ. 9 19  ვალის წესი 2018 წლის ბოლოს ,,ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ’’ ორგანულ კანონში განხორციელებული ცვლილების შედეგად, ვალის წესის მიზნებისათვის შემოღებულ იქნა ახალი ტერმინი - მთავრობის ვალი, რომლის მშპ-თან ფარდობა არ უნდა აღემატებოდეს 60%-იან ნიშნულს. სახელმწიფო ვალისაგან განსხვავებით, აღნიშნული მაჩვენებელი არ ითვალისწინებს ეროვნული ბანკის ვალს IMF-ის მიმართ და დამატებით მოიცავს საბიუჯეტო ორგანიზაციების, მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ-ების ვალსა და „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულებას. დიაგრამა 21. სახელმწიფო და მთავრობის ვალის ფარდობა მშპ-სთან17 და მათი მიმართება „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით განსაზღვრულ 60%-იან ზღვართან. 60% 36.8% 36.7% 2015 ფაქტი 40.3% 40.3% 39.9% 39.4% 39.9% 38.9% 41.2% 39.8% 2016 ფაქტი 2017 ფაქტი 2018 ფაქტი 2019 ფაქტი სახელმწიფო ვალის ფარდობა მშპ-თან მთავრობის ვალის ფარდობა მშპ-თან (ეროვნული ბანკის ვალისა და ისტორიული ვალის გამოკლებით) ორგანული კანონით განსაზღვრული ზღვარი 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების დოკუმენტებში წარმოდგენილი მთავრობის ვალის ნაშთის მშპ-სთან ფარდობა 39.8%-ს შეადგენს, რაც ორგანული კანონით განსაზღვრული ნიშნულის ფარგლებშია. თუმცა, გასათვალისწინებელია შემდეგი საკითხები:  ვალის წესის მაჩვენებლის გაანგარიშებისას არ იქნა გათვალისწინებული იმ სახელმწიფო საწარმოების ვალი, რომლებიც GFSM 2014-ის მიხედვით უნდა დაკლასიფიცირდნენ როგორც სამთავრობო სექტორი. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონზე თანდართული ფისკალური რისკების ანალიზის დოკუმენტის მიხედვით, განხორციელდა სახელმწიფო საწარმოების მნიშვნელოვანი ნაწილის სექტორიზაცია GFSM 2014-ის მიხედვით. თუმცა, საწარმოთა სექტორიზაციის მიუხედავად, არ მომხდარა სახელმწიფო მმართველობის სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოების ვალდებულებების გათვალისწინება მთავრობის ვალის მიმართ დადგენილი 60%-იანი ლიმიტის გაანგარიშებაში. დოკუმენტში წარმოდგენილი ანალიზის მიხედვით, მსგავსი ტიპის საწარმოების გავლენა სახელმწიფო  ვალზე მშპ-ის 1.2%-ს შეადგენს; ვალის წესის მაჩვენებლის გაანგარიშებისას არ იქნა წარმოდგენილი „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების 17 2019 წლის მონაცემის შემთხვევაში გამოყენებულია მშპ-ის წინასწარი მონაცემი. 20 მიმდინარე ღირებულების შესახებ ინფორმაცია. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონზე თანდართულ დოკუმენტებში მთავრობის ვალის ნაშთის მაჩვენებელში მოხდა „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტების“ (PPP) ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულებების გათვალისწინება, რომლის მშპ-თან ფარდობა 1.3%-ს შეადგენს. თუმცა, 2019 წლის ბიუჯეტის შესრულების ანგარიში მთავრობის ვალის ნაშთის მიმართ დადგენილი 60%-იანი ლიმიტის გაანგარიშებისას არ ითვალისწინებს „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტების“ (PPP) ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულებას;  2018 წლიდან მთავრობის ვალის ნაშთში აღარ ხდება ისტორიული ვალის18 გათვალისწინება. ფინანსთა სამინისტროს განმარტებით, საშინაო ვალიდან აღნიშნული კომპონენტის ამოღება განაპირობა ამ ვალდებულებების მოცულობისა და მისი მფლობელების შესახებ არასრულყოფილი ინფორმაციის ფლობამ. მიუხედავად ამისა, ზემოაღნიშნული ვალდებულებებიდან ეტაპობრივად იფარება რიგი კომპონენტები, თუმცა ისტორიული ვალის მოცულობიდან დაფარული ვალდებულებების ჩამოწერა არ ხდება;  დადებითად უნდა შეფასდეს ის ფაქტი, რომ 2019 წლიდან ფინანსთა სამინისტრომ საშინაო ვალის ნაშთში დაიწყო მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ-ების ვალდებულებების ასახვა. 2019 წლის მდგომარეობით, მთავრობის ვალის ნაშთი მოიცავს აღნიშნული საბიუჯეტო ორგანიზაციების ვალდებულებებს, ჯამში 6.8 მლნ ლარის ოდენობით. ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარმოდგენა განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ვალის მდგრადობის უზრუნველსაყოფად. წინ გადადგმული ნაბიჯების მიუხედავად, ამ ეტაპზე არ არსებობს ვალის ერთიანი, სრულყოფილი ბაზა, რომლის საშუალებითაც შეფასდებოდა თუ რა გავლენას მოახდენს ზემოაღნიშნული კომპონენტები მთავრობის ვალის მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელზე. ვალის მართვის პროცესის სიღრმისეულად შესწავლის მიზნით სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა ჩაატარა „სახელმწიფო ვალის მართვის შემდგომი რეაგირების“ ეფექტიანობის აუდიტი, სადაც აღნიშნულ საკითხებთან დაკავშირებით გაიცა შესაბამისი რეკომენდაციები. 3. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების გეგმა 10,488 მლნ ლარის დონეზე განისაზღვრა. ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილების შედეგად, გეგმა 10,540 მლნ ლარამდე (0.5%-ით) გაიზარდა. ფაქტობრივად მიღებული შემოსავლების მოცულობამ 10,675 მლნ ლარი შეადგინა და 187.3 მლნ ლარით (1.8%-ით) გადააჭარბა ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით განსაზღვრულ მაჩვენებელს, რაც „გრანტებისა“ და „სხვა შემოსავლების“ მუხლების გადაჭარბებული მობილიზებით იქნა განპირობებული. 18 ისტორიული ვალის პირობითი მოცულობა შეადგენს 672 მლნ ლარს. 21 ცხრილი 1. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების შესრულების მაჩვენებლები - 2019 წ. (ათასი ლარი) 2018 წლის ფაქტობრივი შესრულება თავდაპირველი ცვლილება 2019 წლის ფაქტობრივი შესრულება 9,695,962 9,645,000 9,645,000 გრანტები 404,015 382,700 სხვა შემოსავლები 495,673 10,595,649 საგადასახადო შემოსავლები შემოსავლები 2019 წლის ბიუჯეტის კანონი შესრულების წილი დამტკიცებულ გეგმასთან (%) თავდაპირველი ცვლილება 9,665,568 100.2% 100.2% 390,400 489,635 127.9% 125.4% 460,000 505,000 519,835 113.0% 102.9% 10,487,700 10,540,400 10,675,038 101.8% 101.3% 3.1. საგადასახადო შემოსავლები საგადასახადო შემოსავლების სახით 2019 წელს მობილიზებულ იქნა 9,666 მლნ ლარი, რაც წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელზე 30.4 მლნ ლარით (0.3%-ით) ნაკლებია. ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით, საგადასახადო შემოსავლების გეგმა არ დაკორექტირებულა, თუმცა შეიცვალა თითოეული გადასახადის გეგმური მაჩვენებელი. საგადასახადო შემოსავლების ფაქტობრივმა შესრულებამ გეგმის 100.2% შეადგინა. დაკორექტირებულ წლიურ გეგმასთან მიმართებაში მცირედი გადახრებით ხასიათდება საგადასახადო შემოსავლების კომპონენტები, გარდა აქციზისა და სხვა გადასახადებისა. ცხრილი 2. სახელმწიფო ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლების შესრულების მაჩვენებლები - 2019 წ. (ათასი ლარი). ცვლილება თავდაპირველი ცვლილება 3,166,000 3,150,000 3,200,255 101.1% 101.6% 736,624 781,000 855,000 866,289 110.9% 101.3% დღგ 4,426,910 4,036,000 4,071,000 4,243,607 105.1% 104.2% აქციზი 1,465,727 1,462,000 1,287,000 1,506,676 103.1% 117.1% 73,417 83,000 75,000 79,074 95.3% 105.4% 115,373 117,000 207,000 -230,340 -196.9% -111.3% 9,695,962 9,645,000 9,645,000 9,665,568 100.2% 100.2% იმპორტის გადასახადი სხვა გადასახადი საგადასახადო შემოსავლები თავდაპირველი 2,877,895 შესრულების წილი დამტკიცებულ გეგმასთან (%) 2019 წლის ფაქტობრივი შესრულება საშემოსავლო გადასახადი მოგების გადასახადი 2018 წლის ფაქტობრივი შესრულება 2019 წლის ბიუჯეტის კანონი საგადასახადო შემოსავლების კუთხით საყურადღებოა შემდეგი საკითხები:  დამატებული ღირებულების გადასახადი ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით 4,036 მლნ ლარის დონეზე განისაზღვრა, ხოლო კანონში განხორციელებული ცვლილების შედეგად 4,071 მლნ ლარამდე გაიზარდა. ფაქტობრივად მობილიზებული დღგ-ს მოცულობამ 4,244 მლნ 22 ლარი შეადგინა და 173 მლნ ლარით (4.2%-ით) გადააჭარბა საბოლოო, ხოლო 208 მლნ ლარით (5.1 %-ით) თავდაპირველი კანონით განსაზღვრულ გეგმას;  აქციზის გადასახადის საპროგნოზო მოცულობა ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით 1,462 მლნ ლარის დონეზე განისაზღვრა. 2019 წელს თამბაქოს მოხმარების სტრუქტურის მნიშვნელოვანი ცვლილების (თუთუნის მოხმარების მნიშვნელოვანმა ზრდის) გამო, ბიუჯეტის კანონის ცვლილებისას აქციზის გეგმური მაჩვენებელი 175 მლნ ლარით (12%-ით) შემცირდა. მიუხედავად ამისა, ფაქტობრივად მობილიზებულმა შემოსავალმა გადააჭარბა, როგორც ბიუჯეტის საბოლოო, ასევე თავდაპირველი კანონით განსაზღვრულ გეგმას, შესაბამისად 17.1%-თა და 3.1%-ით;  სხვა გადასახადების გეგმური მაჩვენებელი ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით 117 მლნ ლარს შეადგენდა, ხოლო კანონში განხორციელებული ცვლილების შედეგად 207 მლნ ლარამდე გაიზარდა. ამ მუხლის ფაქტობრივმა მოცულობამ წლის ბოლოს -230 მლნ ლარი შეადგინა და მნიშვნელოვნად ჩამორჩა როგორც თავდაპირველი, ასევე ბიუჯეტის საბოლოო კანონით განსაზღვრულ გეგმას. ფინანსთა სამინისტროს განმარტებით, აღნიშნული გამოწვეულია წლის ბოლოს „სხვა გადასახადების“ მუხლიდან დაბრუნების ქვეანგარიშზე თანხის გადატანით. სხვა გადასახადების გეგმურ მაჩვენებელზე ყურადღება იქნა გამახვილებული სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნაში ,,საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე19. საყურადღებოა, რომ აღნიშნული მუხლის ზუსტი საპროგნოზო მაჩვენებლის განსაზღვრა, გასული წლების მსგავსად, ისევ გამოწვევას წარმოადგენს. საგადასახადო შემოსავლების კუთხით, ასევე საყურადღებოა „გადასახადის გადამხდელის მიერ ზედმეტად/შეცდომით გადახდილი გადასახადების დაბრუნებასა ან სხვა გადასახადის სახეში გადატანაზე“ მიმართული საბიუჯეტო სახსრების დინამიკა. 2019 წლის განმავლობაში, დაბრუნების ქვეანგარიშზე გადატანილი თანხების ოდენობამ 1,057 მლნ ლარი შეადგინა. აქედან, მხოლოდ დეკემბრის თვეში, ქვეანგარიშზე მიიმართა 405 მლნ ლარი, რაც პირველ 11 თვეში გადატანილი სახსრების საშუალო მოცულობას (59 მლნ ლარი) 6.8-ჯერ აღემატება. წლის განმავლობაში დაბრუნების ქვეანგარიშიდან გაცემული თანხების მოცულობამ 615 მლნ ლარი შეადგინა. წლის ბოლოს ქვეანგარიშზე დარჩა 518 მლნ ლარის ოდენობის ნაშთი. 19 https://www.sao.ge/Uploads/2019/11/sao-daskvna-2019-biujeti-proeqti.pdf 23 დიაგრამა 22. 2019 წლის განმავლობაში დაბრუნების ქვეანგარიშზე გადატანილი, ქვეანგარიშიდან გასული თანხებისა და არსებული ნაშთის დინამიკა (მლნ ლარი). 600 518 500 400 300 200 182 89 100 48 27 10 1 41 32 23 34 66 0 გადატანილი გასული ნაშთი თვის ბოლოს 3.2. სხვა შემოსავლები სახელმწიფო ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით, სხვა შემოსავლების წლიური გეგმა 460 მლნ ლარის დონეზე განისაზღვრა, ხოლო ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით 505 მლნ ლარამდე (9.8%-ით) გაიზარდა. სხვა შემოსავლების სახით ფაქტობრივად მობილიზებულმა თანხებმა 520 მლნ ლარი შეადგინა. ცხრილი 3. სახელმწიფო ბიუჯეტის სხვა შემოსავლების შესრულება - 2019 წ. (ათასი ლარი). შემოსავლები საკუთრებიდან პროცენტები დივიდენდები რენტა საქონლის და მომსახურების რეალიზაცია სანქციები (ჯარიმები და საურავები) ტრანსფერები, რომლებიც არ არის კლასიფიცირებული სხვა შემოსავლები 2018 წლის ფაქტობრივი შესრულება თავდაპირველი ცვლილება 2019 წლის ფაქტობრივი შესრულება 201,598 171,000 196,000 103,792 85,000 70,351 27,456 2019 წლის ბიუჯეტის კანონი შესრულების წილი დამტკიცებულ გეგმასთან (%) თავდაპირველი ცვლილება 211,739 123.8% 108.0% 95,000 107,558 126.5% 113.2% 66,000 20,000 81,000 20,000 80,430 23,751 121.9% 118.8% 99.3% 118.8% 94,440 94,500 96,700 95,438 100.9% 98.7% 78,248 85,000 95,000 98,139 115.5% 103.3% 121,386 109,500 117,300 114,519 104.6% 97.6% 495,672 460,000 505,000 519,835 113.0% 102.9% „შემოსავლები საკუთრებიდან“ მუხლის მიმართულებით, რომელმაც თავდაპირველ გეგმას 40.7 მლნ ლარით გადააჭარბა, საყურადღებოა შემდეგი საკითხები:  პროცენტიდან მისაღები შემოსავლების წლიური გეგმა ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით 85 მლნ ლარის დონეზე განისაზღვრა, ბიუჯეტის კანონის ცვლილებით კი 95 მლნ ლარამდე 24 გაიზარდა. ფაქტობრივად მიღებულმა შემოსავალმა 108 მლნ ლარი შეადგინა და გადააჭარბა როგორც თავდაპირველ, ისე ბიუჯეტის საბოლოო კანონით განსაზღვრულ გეგმას, შესაბამისად 26.5%-თა და 13.2%-ით. აღსანიშნავია, რომ პროცენტიდან მისაღები შემოსავლების კონსერვატიულ დაგეგმვაზე ყურადღება გამახვილდა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნაში „2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტის შესახებ“20;  დივიდენდების სახით 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტში მობილიზდა 80.4 მლნ ლარი. აქედან, 80 მლნ ლარი მოიმართა ეროვნული ბანკის მიერ, რაც მიღებული შემოსავლის 99.5%-ს შეადგენს. დარჩენილი ნაწილი (430 ათასი ლარი) კი მომართა 5-მა სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით მოქმედმა საწარმომ (სახელმწიფო საწარმო), რაც ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული გეგმის მხოლოდ 43%-ია. საყურადღებოა ის ფაქტიც, რომ წლის განმავლობაში არ შეკრებილა დივიდენდების გამანაწილებელი კომისია21 შესაბამისი გადაწყვეტილებების მიღების მიზნით. სახელმწიფო საწარმოებიდან დივიდენდების მობილიზებასთან დაკავშირებულ სირთულეებზე ყურადღება იქნა გამახვილებული სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის გასული წლების ბიუჯეტის შესრულების შესახებ მოხსენებებშიც. 4. ბიუჯეტის გადასახდელების შესრულების ანალიზი 2019 წლის თავდაპირველი ბიუჯეტის კანონით გადასახდელების წლიური გეგმა 13,090 მლნ ლარით განისაზღვრა. თუმცა, ოქტომბერში ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილების შედეგად გადასახდელები 223 მლნ ლარით (13,313 მლნ ლარამდე) გაიზარდა. წლის ბოლოს გადასახდელების ფაქტობრივმა შესრულებამ 13,470 მლნ ლარი შეადგინა, რაც ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებული გეგმის 101.2%-ს შეადგენს.22 ცხრილი 4. სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გაწეული გადასახდელების შესრულების მაჩვენებლები კომპონენტების დონეზე - 2019 წ. (მლნ ლარი) ბიუჯეტის კანონი თავდაპირველი (1) ბიუჯეტის კანონი ცვლილება (2) 9,641 9,999 1,471 1,218 პროცენტი სუბსიდიები ხარჯები შრომის ანაზღაურება საქონელი და მომსახურება გრანტები ფაქტი (3) % (3)/(1) % (3)/(2) 9,976 103.5% 99.8% 1,469 1,246 1,455 1,302 98.9% 106.9% 99.0% 104.5% 624 624 604 96.9% 96.9% 444 544 435 788 490 798 110.3% 146.7% 112.5% 101.3% https://www.sao.ge/Uploads/2019/11/daskvna-%202019-biujetis%20-shesakheb.pdf გვ. 24 სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით მოქმედი საწარმოების წმინდა მოგების განაწილებისა და გამოყენების შესახებ წინადადებების განხილვისა და გადაწყვეტილების მიღების მიზნით შექმნილი კომისია. 22 ფაქტობრივი შესრულების გეგმაზე გადაჭარბება ნაწილობრივ გამოწვეულია მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვების ფაქტობრივ მაჩვენებლებში ასახვით, რაც ჯამში 239 მლნ ლარს შეადგენს. მიზნობრივი გრანტებს და პირდაპირ საინვესტიციო ჩარიცხვებს არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახება მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 20 21 25 სოციალური უზრუნველყოფა 3,867 3,887 3,947 102.1% 101.5% სხვა ხარჯები 1,473 1,549 1,380 93.7% 89.1% 2,152 2,138 2,256 104.8% 105.5% 363 934 209 967 279 959 76.9% 102.7% 133.2% 99.2% 13,090 13,313 13,470 102.9% 101.2% არაფინანსური აქტივების ზრდა ფინანსური აქტივების ზრდა ვალდებულებების კლება სულ გადასახდელები გადასახდელების ათვისების მაღალი მაჩვენებლის მიუხედავად, საყურადღებოა მისი დინამიკა წლის განმავლობაში. გასული წლების მსგავსად, 2019 წლის ბოლოს ადგილი ჰქონდა გადასახდელების ათვისების მნიშვნელოვან ზრდას. კერძოდ, მხოლოდ დეკემბერში გახარჯული თანხის მოცულობამ 1,880 მლნ ლარი და მთლიანი გადასახდელების 14% შეადგინა. შედეგად, დეკემბერში ათვისებულმა ასიგნებებმა 11 თვის გადასახდელების საშუალოთვიურ მაჩვენებელს 78.4%-ით გადააჭარბა23. დიაგრამა 23. გადასახდელებისა და მისი ცალკეული კომპონენტების ყოველთვიური დინამიკა - 2017-2019 წწ. გადასახდელები ხარჯები 1,400 2,400 1,200 2,000 1,000 1,600 1,200 800 მლნ 800 1,054 მლნ 600 800 400 400 200 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 1 12 2 3 5 6 7 8 9 10 11 12 11 12 ფინანსური აქტივების ზრდა არაფინანსური აქტივების ზრდა 900 300 750 250 600 200 450 150 300 4 100 158 მლნ 150 50 21 მლნ 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2017 წელი 2018 წელი 2017 წელი 2018 წელი 2019 წელი 2019 წლის 11 თვის საშუალო 2019 წელი 2019 წლის 11 თვის საშუალო ფისკალური წლის დასასრულს მკვეთრი ზრდით ხასიათდება „ხარჯების“ და „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლები. დეკემბერში „ხარჯების“ მუხლით ათვისებული რესურსის მოცულობა 11 თვის საშუალოთვიურ მაჩვენებელს 47%-ით, ხოლო „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლის 23 2017 და 2018 წელს ანალოგიურმა მაჩვენებელმა 92.8% და 162.2% შეადგინა. 26 შემთხვევაში - 231%-ით აჭარბებს. ფინანსური აქტივებისთვის ანალოგიური მაჩვენებელი უკანასკნელი სამი წლის განმავლობაში შემცირების ტენდენციით ხასიათდება, რაც ძირითადად გამოწვეულია „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლის „აქციები და სხვა კაპიტალის“ კომპონენტის შემცირებით24. საბიუჯეტო წლის დასასრულს ასიგნებების ათვისების ზრდის ტენდენცია შეინიშნება მხარჯავი დაწესებულებების პროგრამების დონეზეც. კერძოდ, პროგრამების ფარგლებში დეკემბერში ათვისებული საბიუჯეტო სახსრების ოდენობა, საშუალოდ 3.5-ჯერ აჭარბებს 11 თვის საშუალო ხარჯვის მაჩვენებელს. ამასთან, 53 პროგრამის შემთხვევაში, ათვისების საშუალო მაჩვენებელი 2-ჯერ და მეტჯერ აჭარბებს გასული თვეების საშუალო მაჩვენებელს. დიაგრამა 24. პროგრამების განაწილება 2018-2019 წლების დეკემბერში ათვისებული თანხების შესაბამისი წლის 11 თვის საშუალო ხარჯვის მაჩვენებელთან თანაფარდობის მიხედვით. მიუხედავად იმისა, რომ 2018 წელთან შედარებით 2019 წელს გადასახდელების კვარტალური გეგმების შესრულების ტენდენცია გაუმჯობესებულია, ფისკალური წლის ბოლოს გადასახდელების მკვეთრი ზრდა ნაწილობრივ გამოწვეულია პირველ და მესამე კვარტალში აუთვისებელი რესურსის წლის ბოლოს აკუმულირებით, რამაც ბოლო კვარტალში გეგმაზე გადაჭარბებული ხარჯვა გამოიწვია. აღნიშნული ტენდენცია თვალსაჩინოა „ხარჯების“ მუხლის შემთხვევაში, რომელიც თანხობრივად გადასახდელების ყველაზე დიდ კომპონენტს წარმოადგენს. 2019 წელს საბიუჯეტო კლასიფიკაციაში განხორციელებული ცვლილებით, სახელმწიფო საწარმოებში მიმართული დაფინანსების ძირითადი ნაწილი „აქციები და სხვა კაპიტალის“ მუხლის ნაცვლად აღირიცხება „ხარჯების“ მუხლში. ამასთან, მთავრობის 2017 წლის 28 დეკემბრის N 2737 განკარგულებით „საქართველოს სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკის რესპუბლიკური და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტიდან მეწარმე იურიდიული პირების დაფინანსების წესისა და პრინციპების განსაზღვრის შესახებ“ შეიცვალა სახელმწიფო საწარმოებში კაპიტალის ზრდის კრიტერიუმები. 24 27 დიაგრამა 25. გადასახდელების შესრულება კვარტალურ გეგმებთან მიმართებაში - 2019 წ. 160% 160.2% კვარტლის გეგმური მაჩვენებელი (100%) 146.3% 128.4% 125.0% 120% 97.6% 96.0% 102.4% 107.4% 95.1% 98.7% 97.9% კვ. 1 კვ. 2 113.1% 110.0% 106.3% 95.1% 94.4% 80% 40% 0% კვ. 1 კვ. 2 კვ. 3 კვ. 4 გადასახდელები კვ. 3 კვ. 4 კვ. 1 ხარჯები კვ. 2 კვ. 3 კვ. 4 არაფინანსური აქტივების ზრდა პირველი სამი კვარტლის მდგომარეობით, გადასახდელების ჩამორჩენის მაჩვენებელმა ჯამში 128 მლნ ლარი შეადგინა. კერძოდ: კვ. 1 კვ. 2 კვ. 3 კვ. 4 ფინანსური აქტივების ზრდა კვარტალური გეგმებიდან  „ხარჯების“ მუხლი სამივე კვარტალში ჩამორჩა გეგმას. ჩამორჩენის ჯამურმა მოცულობამ 198 მლნ ლარი შეადგინა;  „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლი პირველ და მესამე კვარტალში, ჯამში 53 მლნ ლარით ჩამორჩა გეგმას, თუმცა მეორე კვარტალში, აღნიშნულ მუხლში დაფიქსირდა გეგმაზე 94 მლნ ლარით გადაჭარბება. შედეგად სამი კვარტლის მდგომარეობით, აღნიშნული მუხლი 41 მლნ ლარიანი გადაჭარბებით შესრულდა;  „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლის ათვისების მაჩვენებელმა, სამივე კვარტალში, ჯამში 49 მლნ ლარით გადააჭარბა გეგმურ მაჩვენებელს. მეოთხე კვარტალში გადასახდელებმა გეგმას 7.4%-ით გადააჭარბა, რაც თანხობრივ გამოსახულებაში 285 მლნ ლარს შეადგენს. გადაჭარბებით ხასიათდება გადასახდელების ყველა კომპონენტი. აღნიშნული თანხა მთლიანად ფისკალური წლის ბოლო თვეში იქნა ათვისებული. მიუხედავად იმისა, რომ 2019 წლის ბოლოს გადასახდელების ათვისების ზრდის ტენდენცია წინა წელთან შედარებით შემცირებულია, წლის ბოლოს აუთვისებელი რესურსის ჭარბი გამოყენება ისევ გამოწვევად რჩება და საჯარო ფინანსების მართვაში არსებულ სისტემური ხასიათის ხარვეზებზე მიუთითებს. 4.1. საბიუჯეტო ორგანიზაციებში ბიუჯეტის დაგეგმვისა და შესრულების პროცესში არსებული ხარვეზები სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ბიუჯეტის გადასახდელების დაგეგმვასა და შესრულებასთან დაკავშირებით ჩატარებული ანალიზით საბიუჯეტო ორგანიზაციების ჭრილში ვლინდება ბიუჯეტის დაგეგმვისა და შესრულების პროცესში არსებული სისტემური ხასიათის ხარვეზები, რაც გამოიხატება საანგარიშგებო პერიოდის განმავლობაში განხორციელებულ ხშირ ხარჯთაღრიცხვის ცვლილებებსა და დაბალი ათვისების მქონე პროგრამების არსებობაში. 28 ბიუჯეტის დაგეგმვა ბიუჯეტის დაგეგმვა საბიუჯეტო პროცესის უმნიშვნელოვანესი ეტაპია და სახელმწიფო პროგრამების წარმატებით განხორციელება სწორედ გამართული დაგეგმვის მექანიზმის არსებობაზეა დამოკიდებული. საქართველოში წლიური ბიუჯეტის დაგეგმვა 10 თვის განმავლობაში მიმდინარეობს და შედგება მრავალი საფეხურისაგან. დიაგრამა 25. სახელმწიფო ბიუჯეტის დაგეგმვის პროცესის საფეხურები. საშუალო ვადიანი სამოქმედო გეგმები BDD-ის პირველადი ვერსია ბიუჯეტის პირველი წარდგენა ბიუჯეტის მესამე წარდგენა ბიუჯეტის მეორე წარდგენა საბიუჯეტო განაცხადები ბიუჯეტის კანონი  ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტი (BDD) წლიური ბიუჯეტის კანონის პროექტის მომზადების პროცესი იწყება ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტის (BDD) პირველად ვერსიაზე მუშაობით. აღნიშნული დოკუმენტი წარმოადგენს ქვეყნის ძირითად ფისკალურ ჩარჩოს საშუალოვადიანი პერიოდისთვის და თითოეული მხარჯავი დაწესებულებისათვის განსაზღვრავს ასიგნებების საორიენტაციო ზღვრულ მოცულობებს (ე.წ. ჭერს) დასაგეგმი და შემდგომი სამი საბიუჯეტო წლისათვის. 2019 წლის გადასახდელების დაგეგმვის პროცესში, მხარჯავი დაწესებულებისათვის განსაზღვრული ასიგნებების ზღვრული მოცულობები მნიშვნელოვნად იცვლებოდა 2018 წლის განმავლობაში შემუშავებული BDD-ების სხვადასხვა ვარიანტებში. ბიუჯეტის დაგეგმვა კომპლექსური პროცესია და ბუნებრივია BDD-ების სხვადასხვა ვერსიებში საორიენტაციო მოცულობებს შორის განსხვავების არსებობა, თუმცა საყურადღებოა აღნიშნული განსხვავებების სიხშირე და მოცულობა. კერძოდ: დიაგრამა 26. მხარჯავი დაწესებულებების რაოდენობა, რომელთაც BDD-ის სხვადასხვა ვარიანტებში შეეცვალათ 2019 წლის ასიგნებების მოცულობა. 10-ს გაეზარდა BDD 2018-2021 საბოლოო 32-ს გაეზარდა BDD BDD 2019-2022 2019-2022 საბოლოო საბოლოო BDD 2019-2023 პირველადი 6-ს შეუმცირდა 3-ს შეუმცირდა ვერსია 29  2018-2021 წლების BDD-ის საბოლო ვარიანტით 48 უწყებისთვის განსაზღვრული ასიგნებების ზღვრული მოცულობა 2019-2022 წლების BDD-ის პირველადი ვარიანტით 16 შემთხვევაში დაკორექტირდა, ხოლო 2019-2022 წლების BDD-ის საბოლოო ვერსიით ცვლილება შეეხო პირველადი ვარიანტით განსაზღვრული 35 უწყებას. აქედან 14 ორგანიზაციის შემთხვევაში, ცვლილება 10%-ს აღემატება. აღსანიშნავია, რომ გასულ წლებთან შედარებით მდგომარეობა გაუმჯობესებულია, თუმცა BDD-ით წარმოდგენილი ინფორმაცია მხარჯავი დაწესებულებებისთვის გათვალისწინებული ასიგნებების ზღვრული მოცულობების შესახებ საჭიროებს შემდგომ გაუმჯობესებას.  საბიუჯეტო განაცხადები და ბიუჯეტის კანონის პროექტის მომზადება ბიუჯეტის დაგეგმვის შემდგომ საფეხურზე მხარჯავი დაწესებულებები ფინანსთა სამინისტროს, ბიუჯეტის მართვის ელექტრონული სისტემის მეშვეობით, არაუგვიანეს 1 სექტემბრისა, წარუდგენენ საბიუჯეტო განაცხადებს მომავალი წლის ბიუჯეტის შესახებ, რომელიც უნდა შეესაბამებოდეს BDDით განსაზღვრული ასიგნებების ზღვრულ მოცულობებს. ამასთან, ზღვრული მოცულობის ზევით დაფინანსების მოთხოვნა უწყებებს შეუძლიათ დამატებითი დასაბუთებების წარმოდგენის საფუძველზე . საბიუჯეტო განაცხადების ანალიზის პროცესში გამოვლინდა შემდეგი საკითხები:  2019 წლის პირველადი საბიუჯეტო განაცხადებით „ჭერს ზევით“ დაფინანსება მოთხოვნილი 25 იქნა 10-დან 9 სამინისტროს მიერ. თუმცა რიგ შემთხვევებში, ბიუჯეტის მართვის ელექტრონულ სისტემაში (ebudget) არ იყო წარმოდგენილი „ჭერს ზევით“ მოთხოვნილი თანხების დასაბუთება;  გარკვეულ შემთხვევებში, უწყებების მიერ საბიუჯეტო განაცხადით მოთხოვნილ იქნა „ჭერს ზევით“ დამატებითი თანხები, პროგრამების ფარგლებში კონკრეტული ღონისძიებების დასაფინანსებლად, თუმცა მოთხოვნა ნაწილობრივ ან საერთოდ არ იქნა გათვალისწინებული ბიუჯეტის კანონში26. გარდა ამისა, გარკვეული პროგრამების შემთხვევაში არ მომხდარა უწყებების მიერ „ჭერის ფარგლებში” მოთხოვნილი თანხების ასახვა ბიუჯეტის კანონის პროექტში. მიუხედავად ამისა, წლის განმავლობაში სხვა პროგრამებიდან ან ფონდებიდან თანხების გადმონაწილების შედეგად, აღნიშნული პროგრამების ფაქტობრივი ხარჯი „ჭერს ზევით“ მოთხოვნილ თანხებს გაუთანაბრდა/დაუახლოვდა (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 1-ში).  სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში ცვლილება 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში განხორციელდა ერთი ცვლილება, რის შედეგადაც სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები 223 მლნ ლარით გაიზარდა. ცვლილების შედეგად საბიუჯეტო კოდექსი, მუხლი 35. სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონპროექტის პირველ წარდგენაში გათვალისწინებულია 5 სამინისტროს მიერ დამატებითი დაფინანსების მოთხოვნა, თუმცა აღსანიშნავია, რომ სამინისტროებისთვის „ჭერს ზემოთ“ გამოყოფილი თანხები, „ჭერს ზემოთ“ მოთხოვნილი თანხების, 2.4%-დან 9.7%-მდე მერყეობს. ამასთანავე, 5 სამინისტროს შემთხვევაში, მათ მიერ „ჭერის ფარგლებში“ მოთხოვნილი თანხა შემცირებულია ბიუჯეტის კანონპროექტის პირველი წარდგენისას. 25 26 30 პროგრამების მნიშვნელოვან ნაწილს შეეცვალა წლიური გეგმები. კერძოდ, ასიგნებები დაუკორექტირდა 33 პროგრამას27, გადანაწილებული თანხების ჯამურმა მოცულობამ კი 593 მლნ ლარი შეადგინა. მათ შორის, დაფინანსება გაეზარდა 17 პროგრამას, ჯამურად 264 მლნ ლარით და შეუმცირდა 16 პროგრამას - 329 მლნ ლარით. საყურადღებოა, რომ კანონში განხორციელებული ცვლილების ფარგლებში ადგილი ჰქონდა ზოგიერთი დაბალი ათვისების მქონე პროგრამისთვის/ქვეპროგრამისთვის ასიგნებების შემცირებას და რესურსების გადანაწილებას სხვადასხვა პროგრამებზე. აღნიშნული საკითხი გაანალიზებულ იქნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნაში „საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე28. დადებითად უნდა შეფასდეს ის ფაქტი, რომ ბიუჯეტის კანონის ცვლილების პარალელურად მოხდა პროგრამული ბიუჯეტის დანართში წარმოდგენილი მოსალოდნელი შედეგებისა და შედეგების შეფასების ინდიკატორების განახლება, რითაც გათვალისწინებულ იქნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის წინა მოხსენებაში გაცემული რეკომენდაცია29. ბიუჯეტის დაზუსტება საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ, ბიუჯეტის შესრულების პროცესში ხშირად ხორციელდება ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული გეგმური ასიგნებების გადანაწილებები, განსაკუთრებით ქვეპროგრამებისა და საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლების დონეზე. აღნიშნული ქმნის ცალკეული პროგრამის/ქვეპროგრამის ფარგლებში დაგეგმილი ღონისძიებების დაფინანსებისათვის საჭირო სახსრების დეფიციტის და დასახული მიზნების მიღწევის რისკს. მიუხედავად იმისა, რომ მხარჯავი დაწესებულებები აკმაყოფილებენ საბიუჯეტო კოდექსით დადგენილ ლიმიტებს30 და ცალკეულ შემთხვევებში ხარჯთაღრიცხვის ცვლილებები შესაძლოა დაკავშირებული იყოს წლის განმავლობაში საბიუჯეტო კლასიფიკაციაში შესულ ცვლილებებთან, საყურადღებოა მათ მიერ წლის განმავლობაში პროგრამებს/ქვეპროგრამებსა და საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლებს შორის ასიგნებების გადანაწილების მასშტაბურობა და სიხშირე. კერძოდ, 2019 წლის განმავლობაში 5 სამინისტროს შემთხვევაში პროგრამებს, ქვეპროგრამებსა და საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლებს შორის გადანაწილებული თანხის ჯამურმა მოცულობამ 1,338 მლნ ლარი შეადგინა. მათ შორის, სამ მხარჯავ დაწესებულებას, რომლებიც არ არის ჩაშლილი პროგრამებად. https://www.sao.ge/Uploads/2019/11/sao-daskvna-2019-biujeti-proeqti.pdf 29 სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება „საქართველოს 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“, გვ. 34. 30 საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მუხლი 31, პუნქტი 3: „მხარჯავი დაწესებულების პროგრამებს შორის თანხების გადანაწილება არ უნდა აღემატებოდეს მხარჯავი დაწესებულებისათვის წლიური ბიუჯეტით გათვალისწინებული ასიგნებების 5%-ს“. 27 28 31 დიაგრამა 27. სამინისტროების პროგრამებს, ქვეპროგრამებსა და საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლებს შორის ასიგნებების გადანაწილებების რაოდენობა და მოცულობა - 2019 წ. 818 მლნ ჯამურად გადანაწილებული თანხა ხარჯთაღრიცხვის ცვლილებების რაოდენობა 350 289 მლნ 134 123 რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო ამასთან, 105 80 57 მლნ 51 მლნ თავდაცვის სამინისტრო გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო 125 მლნ განათლების მეცნიერების კულტურისა და სპორტის სამინისტრო ოკუპირებულ ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის ჯანმრთელობის და სოციალური დაცვის სამინისტრო 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული 123 პროგრამიდან ასიგნებების დაზუსტება განხორციელდა 99 შემთხვევაში (80.5%-ში), დაზუსტების ჯამურმა თანხამ კი 327.7 მლნ31 ლარი შეადგინა. აქედან, 11 პროგრამის შემთხვევაში, დაზუსტების მასშტაბი პროგრამისთვის ბიუჯეტის საბოლოო კანონით გამოყოფილი ასიგნების 30%-ს აღემატებოდა. გარდა ამისა, წლის განმავლობაში ბიუჯეტის დაზუსტების ფარგლებში დაფინანსება გადაუნაწილდა 6 ისეთ პროგრამას, რომლებიც ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული არ იყო32. გადანაწილებულმა ჯამურმა ასიგნებამ 11.4 მლნ ლარი შეადგინა. დიაგრამა 28. პროგრამების განაწილება დაზუსტებული გეგმის ბიუჯეტის საბოლოო კანონით დამტკიცებული გეგმიდან გადახრის მიხედვით (სარეზერვო ფონდებისა და მიზნობრივი გრანტების სახით მიღებული სახსრების გამორიცხვით). 44 33 24 4 <-30% 8 -30% - -15% 3 -15% - 0% 0% 0% - 15% 15% - 30% 7 >30% დაგეგმვის პროცესში არსებული ხარვეზების წმინდა ეფექტის გასამიჯნად, აღნიშნული მაჩვენებლები არ მოიცავს სარეზერვო ფონდებიდან მიღებული სახსრების გეგმურ/ფაქტობრივ ასიგნებებსა და მიზნობრივი გრანტების სახით მიღებულ სახსრებს. 32 პარლამენტის ანალიტიკური და კვლევითი საქმიანობის გაძლიერება (01 04); საქართველოს ეროვნული უსაფრთხოების საბჭოს აპარატი (04 03); სახელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტოს მომსახურებათა განვითარება და ხელმისაწვდომობა (26 10); სსიპ - საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს მომსახურებათა განვითარება და ხელმისაწვდომობა (26 11); სსიპ - სახელისუფლებო სპეციალური კავშირგაბმულობის სააგენტო (40 03); სსიპ ახალგაზრდობის სააგენტო (32 16) (აღნიშნული სააგენტო წარმოადგენს მთავრობის დაქვემდებარებაში მყოფ სსიპ-ს). 31 32 საბიუჯეტო ორგანიზაციებში სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებული ანალიზის შედეგად ხარჯთაღრიცხვის ცვლილებებთან მიმართებაში იდენტიფიცირებულ იქნა 4 ძირითადი სახის სისტემური ხასიათის ნაკლოვანება: 1. რიგ შემთხვევებში, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ადგილი აქვს წლის განმავლობაში რესურსების მობილიზებას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომელთა გათვალისწინება, სათანადო დაგეგმვის შემთხვევაში, შესაძლებელი იქნებოდა ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე. აღსანიშნავია ის ფაქტიც, რომ მსგავსი გადანაწილებები ზოგჯერ ხორციელდება საბიუჯეტო წლის დასაწყისშივე, რაც დაგეგმვის პროცესში არსებულ ხარვეზებზე მიუთითებს (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 2-ში). დიაგრამა 29. ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს ქვეპროგრამას „მოსახლეობის საყოველთაო ჯანმრთელობის დაცვა“ (27 03 01), საბიუჯეტო წლის განმავლობაში გადაუნაწილდა ჯამში 74.7 მლნ ლარი. მათ შორის, ხარჯთაღრიცხვის რვა ცვლილებით სამინისტროს 30 სხვა ქვეპროგრამიდან - 39.7 მლნ ლარი, ხოლო წინა წლებში წარმოქმნილი დავალიანების დაფარვისა და სასამართლო გადაწყვეტილებების აღსრულების ფონდიდან - 35 მლნ ლარი. აღსანიშნავია, რომ ამ ქვეპროგრამაზე მსგავსი ტიპის გადანაწილებებს ადგილი ქონდა გასულ წელსაც. 2. ზოგიერთი საბიუჯეტო ორგანიზაციის შემთხვევაში, ადგილი აქვს პროგრამების/ ქვეპროგრამებისა ან ცალკეული საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლების ფარგლებში ჭარბი ოდენობით რესურსის დაგეგმვას ან/და წლის განმავლობაში აუთვისებელი საბიუჯეტო სახსრების გადანაწილებას სხვადასხვა პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე/საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლებზე (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 2-ში). დიაგრამა 30. განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროს ქვეპროგრამას - „პროფესიული საგანმანათლებლო დაწესებულებების ინფრასტრუქტურის განვითარება“ (32 07 02), ბიუჯეტის კანონით განესაზღვრა დაფინანსება 18 მლნ ლარის ოდენობით, საიდანაც ათვისებულია 53% (9.5 მლნ ლარი). დანარჩენი თანხიდან 3.5 მლნ ლარი გადანაწილებული იქნა სამინისტროს სხვა ქვეპროგრამებში, ხოლო 5 მლნ ლარი წინა წლებში წარმოქმნილი დავალიანების დაფარვისა და სასამართლო გადაწყვეტილებების აღსრულების ფონდში. 3. გარკვეულ შემთხვევებში ადგილი აქვს თანხების გადანაწილებას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომლებიც საერთოდ არ იყო გათვალისწინებული ბიუჯეტის კანონით და მათი განხორციელება წლის განმავლობაში გადაწყდა (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 2-ში). 33 დიაგრამა 31. იუსტიციის სამინისტროს ქვეპროგრამას - „საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს მომსახურება და განვითარება“ (26 11) 2019 წლის ბიუჯეტის კანონით დაფინანსება განსაზღვრული არ ჰქონია. თუმცა წლის განმავლობაში სამინისტროს სხვა პროგრამებიდან და ქვეპროგრამებიდან, მასზე ჯამურად გადანაწილდა 4.8 მლნ ლარი. 4. რიგ შემთხვევებში, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ხორციელდება ასიგნებების გადანაწილების უკუპროცესი. კერძოდ, ადგილი აქვს იმ პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე თანხების უკან მობრუნებას, რომლებიდანაც წლის განმავლობაში ხდებოდა ასიგნებების გადატანა (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 2-ში). დიაგრამა 32. თავდაცვის სამინისტროს ქვეპროგრამაზე - „სამშვიდობო ოპერაცია და გადასროლისწინა მომზადება“ (29 06 01), წლის დასაწყისშივე განხორციელებული თანხების გადანაწილება და უკუპროცესი. 03.01.2019: გადანაწილდა 2.3 მლნ 02.10.2019: უკან დაბრუნდა 2.5 მლნ ბიუჯეტის ათვისება პროგრამების დონეზე ბიუჯეტის კანონით გათვალისწინებული პროგრამების ფარგლებში ასიგნებების ათვისების საშუალო მაჩვენებელმა ბიუჯეტის საბოლოო კანონით განსაზღვრული გეგმის 116.5%, ხოლო დაზუსტებული გეგმის 95.7% შეადგინა33. აგრეგატულ დონეზე ათვისების მაღალი მაჩვენებლის მიუხედავად, ცალკეული პროგრამების/ქვეპროგრამების შემთხვევაში შეინიშნება დაბალი ათვისების ტენდენცია. კერძოდ, 13 პროგრამისა და 130 ქვეპროგრამის შემთხვევაში, ათვისებული იქნა ბიუჯეტის საბოლოო კანონით განსაზღვრული გეგმის 80%-ზე ნაკლები. ჯამურად, პროგრამების ფარგლებში, პროგრამების/ქვეპროგრამების ფარგლებში ათვისებული რესურსის განსაზღვრულ გეგმასთან შესადარისობის უზრუნველსაყოფად, წარმოდგენილი პროგრამების/ქვეპროგრამების ათვისების მდგომარეობის ანალიზისას გამოყენებული სტატისტიკური მაჩვენებლები არ მოიცავს მიზნობრივი გრანტების სახით გადახდილ სახსრებს (თუ სხვა რამ არ არის მითითებული), რადგან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახება მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 33 34 ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული დაფინანსებიდან აუთვისებელმა თანხამ 213 მლნ ლარი შეადგინა. დიაგრამა 33. პროგრამების/ქვეპროგრამების განაწილება ათვისების მაჩვენებლის მიხედვით დამტკიცებულ34 და დაზუსტებულ გეგმებთან მიმართებაში (მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვების სახით გადახდილი სახსრების გამოკლებით) - 2019 წ. პროგრამები ქვეპროგრამები 104 42 837 40 283 28 3 2 0-50% 10 18 72 5 50-80% 80-95% დამტკიცებული გეგმა 95-100% - 14 >100% 0-50% დაზუსტებული გეგმა 58 99 139 10 42 50-80% 80-95% დამტკიცებული გეგმა 95-100% >100% დაზუსტებული გეგმა პროგრამების ანალიზის ფარგლებში დაბალი ათვისების ტენდენციები გამოვლინდა შემდეგი მიმართულებებით: 1. გარკვეული პროგრამები/ქვეპროგრამები ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდებიან როგორც ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ, ასევე დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში. ამასთან, ზოგიერთ შემთხვევაში, ასიგნებები საერთოდ არ იქნა ათვისებული (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 3-ში). 2. ზოგიერთი პროგრამა/ქვეპროგრამა, რომელსაც დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში ათვისების საკმაოდ მაღალი მაჩვენებელი აქვს, ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ გეგმასთან მიმართებაში შესრულების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდება. აღნიშნული გამოწვეულია პროგრამებისთვის განკუთვნილი გამოუყენებელი ასიგნებების გადანაწილებით სხვა პროგრამებსა და ქვეპროგრამებზე (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 3-ში). 4.2. საჯარო სამართლისა და არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირები სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში წარმოდგენილი სსიპ/ა(ა)იპ-ების ნაერთი ბალანსის35 ანალიზის შედეგად გამოვლინდა ინფორმაციის სისრულესა და სიზუსტესთან დაკავშირებული გარკვეული ნაკლოვანებები. კერძოდ, 2018 წლის ბოლოს არსებული სსიპ/ა(ა)იპ-ების სხვაობა პროგრამების/ქვეპროგრამების ჯამურ რაოდენობაში დაზუსტებულთან შედარებით გამოწვეულია იმ ფაქტით, რომ ზოგიერთი პროგრამისთვის/ქვეპროგრამისთვის ბიუჯეტის კანონით წლიური გეგმა არ არის განსაზღვრული. 35 საჯარო სამართლის იურიდიული პირებისა და არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირების კანონმდებლობით ნებადართული სხვა (საკუთარი) შემოსავლების/გადასახდელების ნაერთი ბალანსი. 34 35 ნაშთის ჯამური მოცულობა36, 17.3 მლნ ლარით აღემატება 2019 წლის დასაწყისში არსებულ ანალოგიურ მაჩვენებელს37. 17 უწყების შემთხვევაში, სხვადასხვა წლის ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში წარმოდგენილი ერთი და იმავე პერიოდის ფინანსური მაჩვენებლების ანგარიშგება არ ემთხვევა ერთმანეთს. ნაშთებს შორის სხვაობა ძირითადად განპირობებულია სსიპ - საქართველოს სამედიცინო უნივერსიტეტით, რომლის ნაშთი 2019 წლის დასაწყისში 17.3 მლნ ლარით ნაკლებია 2018 წლის ბოლოს არსებულ ანალოგიურ მაჩვენებელზე. 2019 წლის ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშის ნაერთი ბალანსის დოკუმენტში ისევ არ არის წარმოდგენილი ინფორმაცია ინდივიდუალური სსიპ/ა(ა)იპ-ის შემოსავლების/ხარჯების შესახებ, მათი ფორმირების წყაროების38 მიხედვით. მონაცემებთან დაკავშირებული ზემოხსენებული შეზღუდვებიდან გამომდინარე, ვერ მოხერხდა სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მიღებული და ათვისებული რესურსების სრული ანალიზი. შესაბამისად, ქვემოთ მოცემულ დიაგრამაზე წარმოდგენილია ინფორმაცია უწყებების მიერ კანონმდებლობით ნებადართული საკუთარი შემოსავლებისა და ამ შემოსავლებიდან გაწეული ხარჯების შესახებ. კერძოდ, ჯამურად სსიპ/ა(ა)იპ-ების საკუთარი შემოსავლები გაიზარდა 213 მლნ ლარით და 1,925 მლნ ლარი შეადგინა, ხოლო ხარჯები გაიზარდა 201 მლნ ლარით და 1,757 მლნ ლარს გაუტოლდა. დიაგრამა 34. სსიპ/ა(ა)იპ-ების კანონმდებლობით ნებადართული საკუთარი შემოსავლები (მარცხენა დიაგრამა) და ხარჯები (მარჯვენა დიაგრამა) (მლნ ლარი) 1,757 1,925 1,710 1,712 1,556 1,440 1,497 2016 1,342 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019 ინდივიდუალური სსიპ/ა(ა)იპ-ების39 მიერ საკუთარი შემოსავლებისა და ხარჯების დაგეგმვის საკითხთან დაკავშირებით საყურადღებოა, რომ 35 უწყებას შემოსავლების მიღება დაგეგმილი არ ჰქონდა, თუმცა წლის ბოლოსთვის, მათ მიერ ჯამურად აკუმულირებულმა საკუთარმა შემოსავლებმა 26.3 მლნ ლარი შეადგინა. ანალოგიურად, 26 უწყების შემთხვევაში, საკუთარი სახსრებით ხარჯების გაწევა დაგეგმილი არ ყოფილა, თუმცა, მათ მიერ საკუთარი შემოსავლებით დაფინანსებული ხარჯები 8 მლნ ლარს გაუტოლდა. უწყებების განაწილება ფაქტობრივ და გეგმურ მაჩვენებლებს შორის არსებული გადახრების მიხედვით წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ დიაგრამაზე40. საქართველოს 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში. საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში. 38 სახელმწიფო ბიუჯეტიდან და კანონმდებლობით ნებადართული საკუთარი საქმიანობიდან მიღებული. 39 მონაცემები არ მოიცავს რესურსცენტრების ტერიტორიებზე არსებულ საჯარო სკოლებსა და საპატრიარქოს დაქვემდებარებაში არსებულ უწყებებს. 40 დიაგრამაზე წარმოდგენილი სსიპ/ა(ა)იპ-ების რაოდენობა შემოსავლების ანალიზში ოთხით ნაკლებია ხარჯების ანალიზისგან, რადგან მათი შემოსავლები ნულის დონეზე დაიგეგმა. 36 37 36 დიაგრამა 35. სსიპ/ა(ა)იპ-ების განაწილება საკუთარი შემოსავლებისა და ხარჯების ფაქტობრივ და გეგმურ მაჩვენებლებს შორის %-ული გადახრების მიხედვით. დიაპაზონი აჩვენებს ფაქტობრივ და გეგმურ მაჩვენებლებს შორის არსებულ %-ულ სხვაობას, ხოლო რიცხვები - შესაბამისი უწყებების ოდენობას - 2019 წ. 42 37 30 28 23 23 24 17 14 12 12 [-100% -50%] 32 29 24 [-50% -20%] [-20% -10%] [-10% 10%] შემოსავლები [10% 20%] 28 13 [20% 50%] [50% 100%] [100%<] ხარჯები 2019 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტში სსიპ/ა(ა)იპ-მა41 ჯამურად 69.4 მლნ ლარი მიმართეს, რაც 15.6%ით აჭარბებს ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ გეგმას. აღნიშნული წყაროდან მისაღები შემოსავლების პესიმისტურ დაგეგმვაზე აღინიშნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნაში ,,საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ’’. წლის განმავლობაში სახელმწიფო ბიუჯეტში თანხა მიმართა 41-მა სსიპ/ა(ა)იპ-მა. 2018 წელთან შედარებით, მობილიზებული რესურსი 4.7 მლნ ლარით გაიზარდა. დიაგრამა 36. სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ მიღებული საკუთარი შემოსავლებიდან სახელმწიფო ბიუჯეტში მიმართული რესურსების გეგმური და ფაქტობრივი მაჩვენებლები (მლნ ლარი) 69 63 65 60 60 50 2018 გეგმა - თავდაპირველი კანონი 2019 გეგმა - საბოლოო კანონი ფაქტი სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ მობილიზებული საკუთარი შემოსავლებიდან სახელმწიფო ბიუჯეტში სავალდებულოდ მისამართი თანხების მიუხედავად, მათ მფლობელობაში რჩება ჭარბი ოდენობის ფულადი რესურსი, რომელიც ნაშთის სახით განთავსებულია კომერციული ბანკების დეპოზიტებზე. 2017 წლიდან, სსიპ-ებს, რომელთა წლიური შემოსავალი, ბიუჯეტიდან მიღებული დაფინანსების გარდა აღემატება 1 მლნ ლარს, დაევალათ საკუთარი შემოსავლის არანაკლებ 10%-ის მიმართვა სახელმწიფო ბიუჯეტში. 41 37 შესწავლილი 164 ორგანიზაციიდან, 2019 წლის 31 დეკემბრის მდგომარეობით, კომერციულ ბანკებში მიმდინარე და სადეპოზიტო ანგარიშებზე განთავსებული იყო 270 მლნ ლარი. მათ შორის, ვადიანი მიმდინარე ანგარიში სულ 270 მლნ ლარი დეპოზიტების მოცულობა 151 მლნ ლარია. კერძოდ, 1 წლით ან/და ნაკლები ვადით განთავსებულია 33 მლნ ლარი, ხოლო დანარჩენი 118 მლნ ლარი სსიპ მუნიციპალური განვითარების ფონდის მიერ 2 წლიან (90 მლნ ლარი), 3 წლიან (18 მლნ ლარი), 5 წლიან (10 მლნ ლარი) დეპოზიტებზეა განთავსებული. რაც შეეხება მთლიანად სსიპ/ა(ა)იპ-ების ნაშთების მოცულობას აგრეგატულ დონეზე, მაჩვენებელი 75 მლნ ლარი მოთხოვნამდე დეპოზიტი 44 მლნ ლარი ვადიანი დეპოზიტი 151 მლნ ლარი ზრდადი ტენდენციით ხასიათდება. 2020 წლის იანვრის მდგომარეობით, სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ კომერციულ ბანკებში განთავსებული ფულადი სახსრები 47 მლნ ლარით აღემატება 2019 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს. დიაგრამა 37. სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ კომერციულ ბანკებსა და ხაზინის ერთიან ანგარიშზე განთავსებული ნაშთები (მლნ ლარი) 445 500 395 384 400 300 200 100 316 271 269 181 178 203 126 129 იანვარი 2019 იანვარი 2020 93 იანვარი 2017 იანვარი 2018 კომერციულ ბანკებში ხაზინის ერთიან ანგარიშზე სულ ნაშთი წყარო: საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს სახელმწიფო ხაზინა საჯარო უწყებების მიერ კომერციული ბანკების დეპოზიტებზე განთავსებული თავისუფალი ფულადი სახსრების მოცულობიდან გამომდინარე, მიზანშეწონილია გამოუყენებელი ფულადი სახსრები დროულად იქნეს მიმართული სახელმწიფო პროდუქტების/სერვისების შექმნის ან/და გაუმჯობესების მიმართულებით42. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება „2017 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“, გვ. 52 42 38 4.3. საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელები 2019 წლის ბიუჯეტის კანონის ცვლილების შედეგად საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელები 186 მლნ ლარით გაიზარდა (8.3%) და 2,437 მლნ ლარს გაუტოლდა, რაც 314 მლნ ლარით ნაკლებია 2018 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელზე (2,751 მლნ ლარი). აღნიშნული ძირითადად გამოწვეულია 2019 წლიდან მუნიციპალიტეტებისათვის გადასაცემი გათანაბრებითი ტრანსფერის ჩანაცვლებით დღგ-დან მობილიზებული შემოსავლებით43. რაც შეეხება ფაქტობრივ შესრულებას, წლის ბოლოს საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელებმა 2,331 მლნ ლარი (გეგმის 96%) შეადგინა, საიდანაც ყველაზე მსხვილ კომპონენტებს წარმოადგენს საგარეო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა (1,241 მლნ ლარი), ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადასაცემი ტრანსფერები (594 მლნ ლარი), საქართველოს რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი (412 მლნ ლარი) და საშინაო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა (321 მლნ ლარი). საყურადღებოა, რომ გასული წლების მსგავსად, კვარტლების მიხედვით არათანაბარზომიერი ათვისების ტენდენციით ხასიათდება რეგიონებში განსახორციელებული პროექტების ფონდი. კერძოდ, მეოთხე კვარტალში ათვისებული თანხის მოცულობამ მთლიანი ხარჯის 45% შეადგინა. 2019 წელს ფონდიდან ფაქტობრივად გადარიცხულმა თანხამ 412 მლნ ლარი შეადგინა, რაც 35%-ით აღემატება წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს (306 მლნ ლარი). აღსანიშნავია, რომ მეოთხე კვარტალში ფონდის რესურსების ათვისების მაღალი ტენდენცია ნაწილობრივ გამოწვეულია ოქტომბერში, ბიუჯეტის კანონის ცვლილებით, ფონდის 130 მლნ ლარით გაზრდით (410 მლნ ლარამდე), რაც მთლიანად ბოლო კვარტალში იქნა ათვისებული. ფონდიდან რესურსების არათანაბარზომიერი ხარჯვა ქმნის ფისკალური წლის ბოლოს სახსრების დაჩქარებულ რეჟიმში ათვისების რისკს, რაც თავის მხრივ, ზრდის რესურსების არაეფექტიანად და არაეკონომიურად განკარგვის ალბათობას. დიაგრამა 38. რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან გადარიცხული თანხების დინამიკა, კვარტლების მიხედვით - 2019 წ. (მლნ ლარი) 184 146 76 6 I 43 II III IV 2019 წლიდან წლის განმავლობაში მიღებული დღგ-ს 19% ნაწილდება მუნიციპალიტეტებზე. 39 მთავრობის სარეზერვო ფონდის მოცულობა ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით 50 მლნ ლარით განისაზღვრა და კანონის ცვლილებით არ დაკორექტირებულა. წლის განმავლობაში ფონდიდან გამოყოფილმა თანხამ 55.6 მლნ ლარი, ხოლო გადარიცხულმა (საკასო) თანხამ 54.6 მლნ ლარი შეადგინა და 9.2%-ით გადააჭარბა კანონით განსაზღვრულ გეგმას. მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი თანხების მიზნობრიობის ანალიზის შედეგების მიხედვით, 2019 წელს, წინა წლის მსგავსად, ზრდის ტენდენციით ხასიათდება იურიდიული, ფინანსური და სხვა მომსახურების დასაფინანსებლად ფონდიდან მიმართული რესურსის მოცულობა (2019 წელი - 27.3 მლნ ლარი, 2018 წელი - 22.1 მლნ ლარი). ამასთან, შემცირებულია ინფრასტრუქტურული და სოციალური ტიპის დანახარჯების წილი (2019 წელი - 994 ათასი ლარი; 2018 - 8.9 მლნ ლარი). დიაგრამა 39. 2019 წელს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი თანხების განაწილება მიზნობრიობის მიხედვით (ათასი ლარი). იურიდიული, ფინანსური და სხვა მომსახურების დაფინანსება 14,141 26% 27,282 50% კულტურული, სპორტული, საერთაშორისო, ტურიზმის ხელშეწყობისა და სხვა მსგავსი ხარჯების დაფინანსება საიდუმლო 994 2% მხარჯავი დაწესებულებების შეუფერხებელი ფუნქციონირება და მიმდინარე საჭიროებების დაფინანსება 2,003 4% 3,901 7% ინფრასტრუქტურული და სოციალური ტიპის დანახარჯების დაფინანსება 6,275 11% სხვა სპეციფიკური ხარჯი სარეზერვო ფონდების განმარტების44 ზოგადი ხასიათიდან გამომდინარე, გასული წლების მსგავსად, 2019 წლის განმავლობაშიც ადგილი ჰქონდა ისეთი გადასახდელების დაფინანსებას, რომლებიც სისტემატურ ხასიათს ატარებენ და სათანადო დაგეგმვის შემთხვევაში, შესაძლებელი იქნებოდა მათი გათვალისწინება ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე, შესაბამისი მხარჯავი დაწესებულებების ასიგნებებში. ამ მიმართულებით მნიშვნელოვანია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ წინა მოხსენებებში გაცემული რეკომენდაციის შესრულება და საკანონმდებლო დონეზე კონკრეტული კრიტერიუმების გაწერა, რომელთა საფუძველზეც მოხდება მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან ღონისძიებების დაფინანსება. საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის მიხედვით, „საქართველოს პრეზიდენტისა და საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდებიდან სახსრები გამოიყოფა სახელმწიფო ბიუჯეტით გაუთვალისწინებელი გადასახდელების დასაფინანსებლად“ (მუხლი 28, პუნქტი 2). 44 40 5. ფინანსური აქტივების მართვა 2019 წელს წინა წელთან შედარებით, 205 მლნ ლარით (42%-ით) შემცირდა „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლი, ხოლო კლების მუხლი 247 მლნ ლარით (207%-ით) გაიზარდა. აღნიშნული ზრდა ძირითადად განაპირობა ვალუტა და დეპოზიტების კომპონენტის 217 მლნ ლარით45 მატებამ. აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებისას, „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლის საპროგნოზო მაჩვენებელი შემცირდა, თუმცა ფაქტობრივმა ოდენობამ დაკორექტირებულ გეგმას გადააჭარბა (33%-ით). ფინანსური აქტივების კლების შემთხვევაში კი გეგმა გაიზარდა, თუმცა მობილიზებულმა შემოსულობებმა გეგმის 77% შეადგინა. ცხრილი 6. ფინანსური აქტივების შესახებ მონაცემები (ათასი ლარი). 2019 ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონი (2) 2018 ფაქტი (1) 2019 ბიუჯეტის კანონი ცვლილება (3) 2019 ფაქტი (4) (4)/(2) % (4)/(3) % ფინანსური აქტივების ზრდა 484,339 362,690 209,390 278,881 77% 133% ვალუტა და დეპოზიტები 103,241 0 0 0 0% 0% სესხები 237,642 362,690 209,390 278,881 77% 133% აქციები და სხვა კაპიტალი 143,456 0 0 0 0% 0% ფინანსური აქტივების კლება 119,150 346,250 476,590 366,025 106% 77% ვალუტა და დეპოზიტები 0 226,250 356,590 217,496 96% 61% სესხები 94,132 120,000 120,000 148,529 124% 124% აქციები და სხვა კაპიტალი 25,014 0 0 0 0% 0% 5 0 0 0.3 0% 0% 365,189 16,440 -267,200 -87,145 -530% 33% სხვა დებიტორული დავალიანებები ფინანსური აქტივების ცვლილება 5.1. სესხები 2019 წელს სხვადასხვა საინვესტიციო პროექტების განსახორციელებლად საგარეო წყაროებიდან აღებული საკრედიტო რესურსიდან გადასესხებულ იქნა 275.4 მლნ ლარი, რაც წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს 37.8 მლნ ლარით აღემატება. გადასესხებული თანხების ძირითადი ნაწილი (73%) მიიმართა მუნიციპალიტეტებში, წყლის პროექტების განსახორციელებლად. აღსანიშნავია, რომ საგარეო წყაროებიდან მიღებული რესურსის გადასესხების გარდა, წლის განმავლობაში რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან ზუგდიდის მუნიციპალიტეტზე, ავტოპარკის განახლების მიზნით, გაცემულ იქნა სესხი 3.5 მლნ ლარის ოდენობით. 46 აღნიშნული თანხა წარმოადგენს გასული წლების განმავლობაში დაგროვებული სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის გამოყენებას. 46 სესხით სარგებლობის ვადად განისაზღვრა არაუგვიანეს 2029 წლის 31 აგვისტო. 45 41 დიაგრამა 40. საგარეო წყაროებიდან გადასესხებული კრედიტების მიზნობრიობა - 2019 წ. (მლნ ლარი) 32, 12% 1, 0.5% წყლის პროექტები 200, 73% 42, 15% რეგიონული ინფრასტრუქტურის განვითარება ენერგეტიკა მყარი ნარჩენების პროექტები როგორც საბიუჯეტო რესურსიდან, ასევე საგარეო წყაროებიდან მიღებული დაფინანსების ხარჯზე გაცემული სესხებიდან, ბიუჯეტის კანონით დაგეგმილი იყო ჯამში 120 მლნ ლარის შემოსულობის მობილიზება. აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული გეგმის მოცულობა ნაკლებია ქვესასესხო ხელშეკრულებებით ბიუჯეტში მოსამართ ძირ თანხაზე47. კერძოდ, ქვესასესხო ხელშეკრულებების საფუძველზე გადასესხებული კრედიტებიდან 2019 წელს მოსალოდნელი იყო 140.5 მლნ ლარის ოდენობის ძირი თანხის მობილიზება. 2019 წელს განხორციელდა გეგმის კორექტირება, რომლითაც ბიუჯეტში მოსამართი ძირი თანხა შემცირდა 9 მლნ ევროს ოდენობით. ცვლილებები შეეხო შპს „ენერგოტრანსს“, რომელსაც მთავრობის გადაწყვეტილებით 2019 წლის ივლისს-დეკემბერში გადასახდელი თანხები გადაუვადდა 2027-2028 წლებში. 2019 წელს ჯამურად საბიუჯეტო რესურსიდან და საგარეო წყაროებიდან მიღებული დაფინანსების ხარჯზე გაცემული სესხებიდან მობილიზებულმა შემოსულობამ 148.5 მლნ ლარი შეადგინა. წინა წლების მსგავსად, შემოსული თანხების უდიდესი ნაწილით - 99%-ით (147.1 მლნ ლარი) დაიფარა საგარეო წყაროებიდან გადასესხებული კრედიტები. რაც შეეხება სახელმწიფო ბიუჯეტის შიდა რესურსებიდან გაცემულ სესხებს, სახელმწიფო სესხების დინამიკის ანალიზით ვლინდება სესხების გაცემისას გადამხდელის კრედიტუნარიანობის შეფასებასთან და ასევე, სესხების მართვის ეფექტიანობასთან დაკავშირებული ხარვეზები48. 2019 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, შიდა საბიუჯეტო სესხების (მოქმედი სესხები) სახით სულ გაცემულია 181.8 მლნ ლარი, რომლებზეც 2019 წლის 31 დეკემბრის მდგომარეობით რიცხული სრული დავალიანება 359.8 მლნ ლარს შეადგენს. აღსანიშნავია, რომ ვადაგადაცილებაშია 90 სესხი, რომლებზეც რიცხული დავალიანების 52% პირგასამტეხლოა, ხოლო 41% სესხის ძირი თანხა. წყარო - ფინანსთა სამინისტროს სახელმწიფო ვალის მართვის დეპარტამენტი. აღნიშნული სტატისტიკა ეყრდნობა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს მიერ მოწოდებულ სახელმწიფო სესხების ერთიანი რეესტრის მონაცემებს. 47 48 42 დიაგრამა 41. საბიუჯეტო რესურსიდან სულ გაცემული და მათ შორის ვადაგადაცილებული სესხების რაოდენობა სესხის გამცემი უწყებების მიხედვით49 - 2019 წ. 85 დიაგრამა 42. 2019 წლის 31 დეკემბრის მდგომარეობით ვადაგადაცილებულ საბიუჯეტო სესხებზე არსებული დავალიანების სახეები (მლნ ლარი) გაცემული სესხები 27 დავალიანების მქონე სესხები 61 60 25 24 186 4 2 ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო ფინანსთა სამინისტრო სსიპ მუნიციპალური განვითარების ფონდი 4 147 სხვა სამინისტროები პირგასამტეხლო ძირი პროცენტი 6. სახელმწიფო ვალი სახელმწიფო ვალის ნაშთი მზარდი ტენდენციით ხასიათდება და 2019 წლის ბოლოს 20,623 მლნ ლარი შეადგინა. აღსანიშნავია, რომ 2016-2018 წლებში ვალის წლიური ზრდის ტემპი მცირდებოდა. თუმცა, 2019 წელს ვალის ნაშთი 15.9%50-ით გაიზარდა, მაშინ როდესაც ბოლო 4 წლის ვალის ნაშთის საშუალო ზრდის ტემპი 13.4%-ს შეადგენდა. 2019 წელს, წინა წლების მსგავსად, სახელმწიფო ვალის ფაქტობრივმა ნაშთმა 836 მლნ ლარით გადააჭარბა ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით, ხოლო 4.1 მლნ ლარით - კანონის ცვლილებით დადგენილ ზღვრულ მაჩვენებელს51. ზღვრის დარღვევა განაპირობა საშინაო ვალის დაგეგმილზე მეტი მოცულობით (49 მლნ ლარით) გაზრდამ. სხვა სამინისტროებში გაერთიანებულია გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო (3 სესხი) და განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტრო (1 სესხი). 50 აღნიშნულ ზრდაში 34% წილი წარმოადგენს ეროვნული ვალუტის გაუფასურების ეფექტს. 51 სახელმწიფო ვალის ფაქტობრივ მოცულობაში „ისტორიული ვალის“ პირობითი მოცულობის (672 მლნ ლარი) გათვალისწინების შემთხვევაში, ბიუჯეტის თავდაპირველ კანონს 1,508 მლნ ლარით გადააჭარბებდა. 49 43 დიაგრამა 43. რეალური მშპ-ის ზრდის ტემპის, დიაგრამა 44. სახელმწიფო ბიუჯეტის სახელმწიფო ვალის მოცულობისა (მლრდ ლარი) და თავდაპირველი და საბოლოო კანონით ვალის ზრდის ტემპის დინამიკა. განსაზღვრული სახელმწიფო ვალის ზღვრები და მათი შედარება ფაქტიურ მაჩვენებლებთან (მლრდ ლარი)52. 25 30% 28.7% 20.6 20 17.8 16.3 14.5 15 10 16.8% 8.4 8.6 12.5 9.7 25% 15.2 15.6 16.3 2.9 2.9 2.9 20% 15.9% 15.7% 15% 12.3 12.8 13.4 17.3 17.6 17.8 3.2 3.3 3.3 14.0 14.4 14.5 19.1 3.7 20.6 20.6 4.1 4.2 15.4 16.5 16.5 12.7% 12.4% 0 0% 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 სახელმწიფო ვალი სახელმწიფო ვალის %-ული ზრდა მშპ-ის ზრდის ტემპი 2017 2018 საგარეო ვალი საშინაო ვალი ფაქტი ფაქტი 5% ცვლილება 3.0% 4.8% 4.8% 5.1% თავდაპირველი 2.3% 2.9% ცვლილება 4.4% თავდაპირველი 3.6% ფაქტი 6.4% ცვლილება 5 თავდაპირველი 10% 9.3% 2019 სულ 6.1. მთავრობის ვალის პორტფელის სავალუტო რისკი მთავრობის ვალის53 მოცულობა 2019 წელს წინა წელთან შედარებით 14.8%-ით (2,566 მლნ ლარით), ხოლო 2017 წელთან შედარებით 24.0%-ით (3,853 მლნ ლარით) გაიზარდა. აღნიშნული ზრდა გამოწვეული იყო როგორც დამატებითი სესხების აღებით, ასევე ლარის გაცვლითი კურსის54 ცვლილებით. 2019 წელს, 2017 წელთან შედარებით, ვალის ნაშთის ზრდაში კურსის ეფექტი 28.1%-ს, ახალი სესხების აღების ეფექტი კი - 71.9%-ს შეადგენს, ხოლო 2018 წელთან შედარებით ნაშთის მატებაში კურსის ეფექტი 35.6%-ია. არ მოიცავს ისტორიული ვალის პირობით მოცულობას (672 მლნ ლარი). სახელმწიფო ვალის ნაშთს გამოკლებული ეროვნული ბანკის ვალი და დამატებული საბიუჯეტო ორგანიზაციების სესხის სახით არსებული ვალი. 54 კურსის ეფექტის დადგენისათვის 2019 წლის ვალის მოცულობას გამოვსახავთ 2017 და 2018 წლებში წლის ბოლოს დაფიქსირებული გაცვლითი კურსებით. 52 53 44 დიაგრამა 45. მთავრობის ვალის მოცულობის დიაგრამა 46. მთავრობის ვალის მოცულობის ცვლილებაში ლარის გაცვლითი კურსისა და ახალი ცვლილებაში ლარის გაცვლითი კურსისა და ახალი სესხების აღების ეფექტი - 2018-2019 წწ. (მლნ ლარი) სესხების ეფექტი - 2017-2019 წწ. (მლნ ლარი) 1,300 1,242 2,066 1,900 1,000 1,600 513 700 1,300 841 1,000 400 34 700 -2 100 400 -1 -200 64 100 -133 -200 -500 -6 -2 -413 -500 CNY EUR JPY KWD კურსის ეფექტი SDR USD CNY ახალი სესხის ეფექტი EUR JPY KWD კურსის ეფექტი ჯამური ეფექტი SDR USD ახალი სესხის ეფექტი ჯამური ეფექტი აღსანიშნავია, რომ ბოლო წლებში მნიშვნელოვნად გაიზარდა ევროში დენომინირებული სესხების ოდენობა, რაც შეესაბამება 2019-2021 წლების მთავრობის ვალის სტრატეგიით გაცხადებულ მიზანს55. დიაგრამა 47. მთავრობის საგარეო სტრუქტურა ვალუტების56 მიხედვით. ვალის დიაგრამა 48. 2018 და 2019 წლების ბოლოს ლარის გაცვლითი კურსები და მათი %-ული ცვლილება. 4.5 4.4% 4.6% 4.3% 4.1% 7.1% 3.72 4.0 3.5 33.8% 35.8% 34.0% 33.7% 3.0 2.68 2.87 2.5 39.7% 43.0% 30.7% 16.6% 22.1% 26.5% 31.6% 2016 2017 2018 2019 EUR SDR USD სხვა 8% 7% 6.5% 6% 5% 4.5% 2.0 35.2% 3.07 3.21 3.97 4% 3% 1.5 1.0 2% 0.5 1% 0.0 0% USD/GEL 31.12.2018 EUR/GEL 31.12.2019 SDR/GEL %-ული ცვლილება მთავრობის ვალის ნაშთზე ლარის გაუფასურების ეფექტი გაცილებით დიდია ვიდრე ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯებზე. აღნიშნული გამოწვეულია წლის განმავლობაში ლარის გაცვლითი კურსის მერყეობით. კერძოდ, მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯების ოდენობა სავალუტო რისკი შემცირების მიზნით, ფინანსთა სამინისტრო გეგმავს ევროში დენომინირებული სესხების მოცულობის ზრდას. 56 SDR - ნასესხობის სპეციალური უფლება. 55 45 დამოკიდებულია დაფარვის მომენტისთვის არსებულ კურსზე და არა წლის ბოლოს დაფიქსირებულ გაცვლით კურსზე. ბოლო წლების კურსების ანალიზით კი ვლინდება, რომ წლის ბოლოს ლარის გაცვლითი კურსი საშუალო წლიურ გაცვლით კურსებთან შედარებით უფრო მეტად უფასურდება. თუმცა, საყურადღებოა, რომ 2019 წელს ვალის დაფარვისას გამოყენებული კურსების საშუალო აჭარბებს 2018 და 2017 წლების ანალოგიურ მაჩვენებლებს. ცხრილი 7. ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯების გადახდისას დაფიქსირებული ვალუტის გაცვლითი კურსების ანალიზი და კურსის ეფექტი ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯებზე (მლნ ლარი). ვალუტა 2017 2018 2019 ვალის დაფარვის ხარჯების გადახდისას დაფიქსირებული კურსების საშუალო 2017-2019 წწ.ში დაფიქსირებუ ლ კურსებს შორის %ული ცვლილება 2018-2019 წწ.ში დაფიქსირებუ ლ კურსებს შორის %ული ცვლილება 2017 წლის კურსით დათვლილი (1) 2018 წლის კურსით დათვლილი (2) 2019 წლის კურსით დათვლილი (3) (3)-(1) (3)-(2) 2019 წელს გადახდილი მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები EUR 2.86 2.97 3.17 10.9% 6.7% 236 246 262 26 16 JPY 0.02 0.02 0.03 15.3% 14.5% 17 17 20 3 3 KWD 8.29 8.39 9.24 11.6% 10.2% 6 6 6 1 1 USD 2.49 2.53 2.82 13.2% 11.7% 313 317 354 41 37 SDR 3.46 3.58 3.90 12.8% 9.0% 529 547 598 69 51 CNY 0.36 0.39 0.40 13.1% 3.1% 1 1 1 0 0 1,102 1,134 1,241 139 107 სულ 6.2. მთავრობის ვალის პორტფელის საპროცენტო რისკი მთავრობის ვალის პორტფელისათვის მზარდია საპროცენტო რისკი, რაც გამოიხატება ცვალებადი საპროცენტო განაკვეთის მქონე სესხების წილის ზრდით სავალო პორტფელში. 2016 წელთან შედარებით მთავრობის საგარეო ვალის ნაშთში ფიქსირებული საპროცენტო განაკვეთის მქონე სესხების წილი შემცირებულია 15 პროცენტული პუნქტით (70%-დან 55%-მდე). აღსანიშნავია, რომ 2019 წელს გაფორმებული ყველა სასესხო ხელშეკრულება ცვალებად საპროცენტო განაკვეთშია, რაც კიდევ უფრო მეტად ზრდის საგარეო ვალის მომსახურების ხარჯების მერყეობის რისკს. 46 დიაგრამა 49. 2014-2019 წლებში მთავრობის საგარეო დიაგრამა 50. 2014-2019 წლებში გაფორმებული ვალის ნაშთი საპროცენტო განაკვეთის სახეების სასესხო ხელშეკრულებებით განსაზღვრული საგარეო მიხედვით. ვალის ნაშთი საპროცენტო განაკვეთის სახეების მიხედვით. 27% 29% 30% 35% 39% 45% 74% 57% 71% 93% 73% 71% 70% 66% 61% 97% 55% 26% 43% 29% 7% 2014 2015 2016 2017 ფიქსირებული 2018 2019 2014 2015 ცვლადი 100% 3% 2017 2016 ფიქსირებული 2018 2019 ცვლადი 6.3. მთავრობის ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები მთავრობის ვალის პორტფელის ზრდის, ლარის გაუფასურებისა და საპროცენტო განაკვეთების ცვლილების შედეგად 2018 წელთან შედარებით, ჯამურად 386.6 მლნ ლარით გაიზარდა სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები როგორც საგარეო, ასევე საშინაო სესხებზე და 2,901 მლნ ლარი შეადგინა. ცხრილი 8. მთავრობის ვალის მომსახურება და დაფარვა (მლნ ლარი). 2019 ბიუჯეტის კანონი თავდაპირველი (1) 2019 ბიუჯეტის კანონის ცვლილება (2) 2,479 2,754 2,694 2,901 105% 108% 984 1,230 1,176 1,241 101% 106% ძირითადი თანხა 715 890 927 917 103% 99% პროცენტის გადახდა 269 340 249 324 95% 130% 1,496 1,524 1,518 1,660 109% 109% 1,251 1,240 1,240 1,379 111% 111% 244 284 278 281 99% 101% 2018 ფაქტი მთავრობის ვალის მომსახურება და დაფარვა საგარეო ვალის მომსახურება და დაფარვა საშინაო ვალის მომსახურება და დაფარვა ძირითადი თანხა პროცენტის გადახდა 2019 ფაქტი (3) (3)/(1) % (3)/(2) % აღსანიშნავია, რომ 2018 წლის მსგავსად, 2019 წელს სახელმწიფო ვალის მომსახურების ხარჯების ნამატის უდიდესი ნაწილი (57%) მოდის საშინაო ვალის მომსახურებაზე, რაც ძირითადად გამოწვეულია 6-თვიანი, 12-თვიანი და 2-წლიანი სახაზინო ვალდებულებების დაფარვით. 47 დიაგრამა 51. სახაზინო ფასიანი ქაღალდების მომსახურებისა და დაფარვის დინამიკა ვადიანობის მიხედვით (მლნ ლარი). 700 600 500 400 300 200 100 0 2016 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019 2016 2017 2018 2019 6 თვიანი 12 თვიანი 2 წლიანი ძირი 5 წლიანი 10 წლიანი პროცენტი 6.4. საგარეო წყაროებიდან მიღებული კრედიტები ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული საინვეტიციო პროექტების მნიშვნელოვან ნაწილს ათვისების დაბალი მაჩვენებელი აქვს, რაც საინვესტიციო პროექტების შეფერხებებით განხორციელებაზე მიუთითებს. 2019 წელს საინვესტიციო კრედიტების სახით საგარეო წყაროებიდან სახელმწიფო ბიუჯეტში მობილიზდა 978 მლნ ლარი, რაც თავდაპირველი გეგმის 75%-ს შეადგენს და წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს (81%) 5.5 პროცენტული პუნქტით ჩამორჩება. აღნიშნულის გამომწვევი მიზეზია საინვესტიციო კრედიტების მნიშვნელოვნად დაბალი ათვისება წლიურ გეგმასთან მიმართებაში. დიაგრამა 52. საგარეო კრედიტების სახით მისაღები შემოსულობების შესრულების მაჩვენებლები (მლნ ლარი). 1,587 1,393 1,216 1,252 295 294 923 921 958 კანონი ცვლილება ფაქტი 470 1,686 1,380 1,455 455 458 925 997 ცვლილება ფაქტი 350 1,237 კანონი 2017 1,316 1,387 385 409 931 978 ცვლილება ფაქტი 385 1,301 კანონი 2018 საინვესტიციო ბიუჯეტის მხარდამჭერი 2019 სულ 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით განსაზღვრული 1,301 მლნ ლარის მოცულობის შეღავათიანი საინვესტიციო კრედიტით დაიგეგმა 52 საინვესტიციო პროექტის დაფინანსება. ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით, მათი დაფინანსება ჯამურად 370 48 მლნ ლარით შემცირდა. კერძოდ, ბიუჯეტიდან ამოღებულ იქნა 197 მლნ ლარის ღირებულების 10 საინვესტიციო პროექტი, საიდანაც 9 პროექტს, ღირებულებით 177 მლნ ლარი, 8 თვის მდგომარეობით საკრედიტო რესურსი არ ჰქონდათ ათვისებული. თუმცა ცვლილების მიუხედავად 257 პროექტის ფარგლებში მაინც განხორციელდა თანხის ათვისება, ჯამურად 984 ათასი ლარის ოდენობით. გარდა ამისა, 21 პროექტის შემთხვევაში, რომელთა ათვისების მაჩვენებელი 8 თვის მდგომარეობით წლიური გეგმის 50%-ზე ნაკლები იყო, დაფინანსება ჯამურად 330 მლნ ლარით შემცირდა. აღსანიშნავია, რომ 2019 წლის განმავლობაში ადგილი ჰქონდა 458 ისეთი საინვესტიციო პროექტის განხორციელებას, რომლებიც გათვალისწინებული არ იყო არც თავდაპირველი ბიუჯეტის კანონით და არც კანონში განხორციელებული ცვლილებით. დაუგეგმავი პროექტების ფარგლებში, წლის ბოლოს საკრედიტო რესურსის ათვისებამ 3.7 მლნ ლარი შეადგინა. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, მიზანშეწონილია, საინვესტიციო პროექტებისათვის არ ხდებოდეს ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული წლიური გეგმების შემცირება მათზე გამოყოფილი საკრედიტო რესურსის დაბალი ათვისების ტენდენციიდან გამომდინარე, რათა ანგარიშგების ეტაპზე მოხდეს აუთვისებლობის გამომწვევი მიზეზების წარმოდგენა და ანალიზი, რისი საშუალებითაც შესაძლებელი იქნება მომავალი პერიოდის ბიუჯეტის დაგეგმვის პროცესში წარსული გამოცდილების გათვალისწინება. რაც შეეხება ფაქტობრივ შესრულებას, 2019 წელს 11 საინვესტიციო პროექტის შემთხვევაში, საკრედიტო სახსრების ათვისება საერთოდ არ მომხდარა. აღნიშნულ პროექტებში ჯამურად იგეგმებოდა 243 მლნ ლარის ოდენობის რესურსის მიმართვა. ასევე, თავდაპირველ გეგმასთან მიმართებაში 70%-ზე დაბალი ათვისება აქვს 27 პროექტს (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 4-ში). დიაგრამა 53. საინვესტიციო პროექტების განაწილება დიაგრამა 54. საინვესტიციო პროექტების ათვისების 2019 წლის ბიუჯეტის თავდაპირველ კანონთან მდგომარეობა ბიუჯეტის თავდაპირველ კანონთან მიმართებაში სამინისტროების მიხედვით. მიმართებაში ათვისებული თანხების მიხედვით59. პროექტების რაოდენობა 19 70%-ზე მაღალი ათვისების პროექტები 70%-ზე დაბალი ათვისების პროექტები 18 11 7 5 6 4 15 3 7 0% 0%-25% 25%-50% 50%-70% 70%-100% %-ული ათვისება წლიურ თავდაპირველ გეგმასთან შედარებით >100% რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო 3 3 1 1 1 აჭარის ავტონომიურიგარემოს დაცვისა და სხვა სამინისტროები რესპუბლიკა და სოფლის მეურნეობის თბილისი სამინისტრო მყარი ნარჩენების ინტეგრირებული მართვის პროგრამა II (KfW); 500 კვ ეგხ „ჯვარი–წყალტუბო“ (WB). სათხილამურო ინფრასტრუქტურის განვითარება ზემო სვანეთში (Government of France); საქართველოს ელექტროენერგეტიკული სექტორის განვითარების შეფასება (ADB, IBRD, WB); ჭიათურის საბაგირო გზების რეკონსტრუქცია-რეაბილიტაციის პროექტი (Government of France); ინოვაციის, ინკლუზიურობის და ხარისხის პროექტი საქართველო I2Q (IBRD). 59 არ მოიცავს იმ საინვესტიციო პროექტებს, რომელთა განხორციელება არ იგეგმებოდა 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით (4 პროექტი). 57 58 49 პროექტების განმახორციელებლების ინფორმაციით, ძირითადად პროექტების შემაფერხებელი მიზეზებია: სატენდერო პროცედურების გაჭიანურება60, განსახლების პრობლემები61, დონორთან მოლაპარაკების გაჭიანურება62, კონტრაქტორის მხრიდან წარმოქმნილი პრობლემები63, პროექტის მიმდინარეობისას წარმოქმნილი დაკავშირებული ხარვეზები , 65 გეოლოგიური სირთულეები64, პროექტის დაგეგმვასთან საზედამხედველო ორგანიზაციის მოძიების პრობლემები66, საკანონმდებლო ცვლილებების გაჭიანურება67, ტრანშის ჩამორიცხვის გადავადება68. 2019 წელს საინვესტიციო კრედიტების ფარგლებში ჯამურად გადახდილმა ვალდებულების გადასახადმა (Commitment Fee) 4.8 მლნ ლარი შეადგინა. აქედან, 70%-ზე დაბალი ათვისების 9 საინვესტიციო კრედიტის ფარგლებში სულ გადახდილი ვალდებულების გადასახადი 1.2 მლნ ლარია (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 4-ში). აღნიშნულთან დაკავშირებით საყურადღებოა, რომ „აჭარის სოფლების წყალმომარაგებისა და წყალარინების პროგრამას (KFW)“ 2019 წლის განმავლობაში დარიცხული აქვს 309 ათასი ლარის ვალდებულების გადასახადი. პროექტზე ხელშეკრულებას ხელი მოეწერა 2018 წლის 24 აგვისტოს, თუმცა მისი ათვისება 2019 წლის ბიუჯეტის კანონით გათვალისწინებული არ იყო. ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია პროექტის განმახორციელებელმა უწყებებმა უზრუნველყონ გამოყოფილი სესხების დროული და ეფექტიანი ათვისება და ასევე, გაითვალისწინონ პროექტების მიმდინარე შესრულების მდგომარეობა არსებული პროექტების ფარგლებში დამატებითი სესხების მოზიდვის საჭიროებასთან დაკავშირებით, რათა თავიდან იქნეს აცილებული სესხზე ვალდებულების გადასახადით გაწეული დამატებითი ხარჯებისა და დროში გაჭიანურებული ან/და დაუსრულებელი პროექტების რაოდენობის ზრდა. 7. პროგრამული ბიუჯეტირება სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონსა და შესრულების ანგარიშს თან ერთვის „პროგრამული ბიუჯეტის დანართი“, რომელიც მოიცავს ინფორმაციას პრიორიტეტების ფარგლებში განსაზღვრული პროგრამების მოსალოდნელი/მიღწეული შედეგებისა და შედეგების შეფასების ინდიკატორების შესახებ. მიუხედავად იმისა, რომ პროგრამული ბიუჯეტის მომზადება 2012 წლიდან დაიწყო, იგი ჯერ კიდევ არ მტკიცდება ბიუჯეტის კანონით და მხოლოდ დანართის ხასიათს ატარებს. ამასთან, ბიუჯეტის პროგრამული ფორმატით მომზადების პროცესსა და პროგრამების შესახებ წარმოდგენილ ინფორმაციაში 25 02 03 10; 24 14 03 05; 24 14 03 04; 24 14 03 02; 54 12 05; 24 14 03 01; 24 14 03 06; 54 12 06; 24 14 03 03; 54 12 04. 25 05 02; 25 02 03 08; 25 02 03 09. 62 25 03 08; 25 07 03; 25 03 05. 63 25 02 02 16; 25 02 03 11; 24 14 01 01 25 02 02 18, 25 02 02 15. 64 25 02 03 11 65 25 03 14 66 25 02 03 09 67 26 08 68 29 10 60 61 50 ჯერ კიდევ არის სისტემური ნაკლოვანებები, რაც ართულებს, რიგ შემთხვევებში კი შეუძლებელს ხდის შეფასდეს პროგრამების ეფექტიანობა. 2019 წლის ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშის პროგრამული დანართის ანალიზისას გამოვლინდა შემდეგი სისტემური ხასიათის ხარვეზები (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 5-ში):  გარკვეული პროგრამების შემთხვევებში სრულად არ ხდება მიღწეული შედეგების შესახებ ანგარიშგება ან შედეგების შეფასება წინასწარ განსაზღვრულ ინდიკატორებთან მიმართებაში;  ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის შემთხვევაში მიღწეული შედეგების წარმოდგენა ხორციელდება დაგეგმვის ეტაპზე განსაზღვრულ მაჩვენებლებთან შეუსაბამოდ, განსხვავებული სახით/ფორმატით, რაც ართულებს ან შეუძლებელს ხდის დაგეგმილი და  მიღწეული შედეგების ერთმანეთთან შედარებას; გარკვეული პროგრამების შემთხვევაში არ არის წარმოდგენილი განმარტება დაგეგმილ და მიღწეულ შედეგებს შორის არსებულ განსხვავებებზე, ან მოცემული განმარტება ზოგადი ხასიათისაა და არ იძლევა საშუალებას დადგინდეს თუ რა იყო გადახრის გამომწვევი მიზეზი. ამასთან, წლის განმავლობაში პროგრამის ფარგლებში განსახორციელებელი აქტივობების ცვლილების შემთხვევაში არ არის მითითებული ინფორმაცია აღნიშნული ცვლილების  სანაცვლოდ განხორციელებული ღონისძიებებისა და მიღწეული შედეგების შესახებ; 2019 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში ცვლილების განხორციელების პარალელურად განახლდა პროგრამული ბიუჯეტის დანართი და შედეგების შეფასების ინდიკატორები, რაც დადებითად უნდა შეფასდეს. თუმცა, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში მიღწეული შედეგების ინდიკატორები წარმოდგენილია თავდაპირველი ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ მიზნობრივ მაჩვენებლებთან მიმართებაში. კერძოდ, ცვლილების შედეგად დაკორექტირდა 4 პროგრამისა და 16 ქვეპროგრამის სამიზნე მაჩვენებელი, ხოლო აქედან 3 პროგრამისა და 8 ქვეპროგრამის შემთხვევაში69 ანგარიშგებაში წარმოდგენილია თავდაპირველი მიზნობრივი ინდიკატორები. აღსანიშნავია, რომ მთავრობის 2018 წლის 31 ოქტომბრის №2051 განკარგულებით, წარმოდგენილ იქნა მთავრობის სამოქმედო გეგმა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებაში „საქართველოს 2017 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“ გაცემული რეკომენდაციების გათვალისწინებასთან დაკავშირებით. აღნიშნული გეგმის მიხედვით, 2019 წლის ბოლომდე უნდა მომზადებულიყო სამოქმედო გეგმა პროგრამული ბიუჯეტირების დანერგვასთან დაკავშირებით საშუალოვადიანი პერიოდისთვის. თუმცა ასეთი სამოქმედო გეგმა არ მომზადებულა. პროგრამული ბიუჯეტის დანერგვის პროცესი კომპლექსურ ხასიათს ატარებს, შესაბამისად მიზანშეწონილია შემუშავდეს სამოქმედო გეგმა, სადაც გაწერილი იქნება რეფორმის ფარგლებში განსახორციელებელი კონკრეტული აქტივობები შესაბამისი ვადებითა და პასუხისმგებელი უწყებებით. რეფორმის გაცხადებული მიზნობრივი ნიშნულების არსებობა გაზრდის ამ პროცესში ჩართული საჯარო უწყებების პასუხისმგებლობის ხარისხს და ამასთან, ხელს შეუწყობს რეფორმის მიმდინარეობის მონიტორინგს. პროგრამები: 25 02; 25 03; 25 05. ქვეპროგრამები: 24 14 01 01; 24 14 02; 24 14 02 02; 24 14 03; 24 14 03 02; 25 02 02; 25 02 03; 27 06 03 69 51 8. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა საქართველოს მთავრობის 2020 წლის 20 იანვარს №111 განკარგულებით, წარმოდგენილ იქნა მთავრობის სამოქმედო გეგმა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ „საქართველოს 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“ მომზადებულ მოხსენებაში მოცემული შენიშვნებისა და რეკომენდაციების გათვალისწინებასთან დაკავშირებით. 2018 წლის ბიუჯეტის შესრულების პროცესში იდენტიფირებულ სისტემური ხასიათის ხარვეზებისა და ნაკლოვანებების აღმოსაფხვრელად, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა გასცა 5 რეკომენდაცია. წარმოდგენილ ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშს თან ახლავს ინფორმაცია აღნიშნული რეკომენდაციის შესრულების მდგომარეობის შესახებ. საყურადღებოა, რომ მოცემული ანგარიშის მიხედვით, ფინანსთა სამინისტრო გეგმავს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშთან ერთად წარმოადგინოს ინფორმაცია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის წინა პერიოდების მოხსენებებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობის შესახებ. აღნიშნული მნიშვნელოვანია განხორციელებისთვის. რეკომენდაციების შესრულების ეფექტური მონიტორინგის 2017-2018 წლების ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშებზე მომზადებული მოხსენების ფარგლებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების სტატუსი მიმდინარე მდგომარეობით შემდეგია (თითოეული რეკომენდაციის შესრულების შესახებ დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 6-ში): დიაგრამა 55. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის 2017-2018 წლების სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშების შესახებ მოხსენებებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა. 5 5 შესრულებული ნაწილობრივ შესრულებული მიმდინარე 1 შეუსრულებელი 5 52 დანართი დანართი 1. საბიუჯეტო განაცხადებისა და ბიუჯეტის კანონის მომზადება - მაგალითები გარკვეულ შემთხვევებში, უწყებების მიერ საბიუჯეტო განაცხადით მოთხოვნილ იქნა „ჭერს ზევით“ სახსრები, პროგრამების ფარგლებში კონკრეტული ღონისძიებების დასაფინანსებლად, თუმცა ეს მოთხოვნა ნაწილობრივ ან საერთოდ არ იქნა გათვალისწინებული ბიუჯეტის კანონში. ამასთან, გარკვეულ პროგრამებზე არ მოხდა უწყებების მიერ „ჭერის ფარგლებში“ მოთხოვნილი თანხის დამტკიცება. თუმცა, წლის განმავლობაში სხვა პროგრამებიდან ან ფონდებიდან თანხების გადმონაწილების შედეგად, ამ პროგრამების ფაქტობრივი ხარჯი „ჭერს ზევით“ მოთხოვნილ თანხებს გაუთანაბრდა/დაუახლოვდა. აღნიშნული დაგეგმვის ეტაპზე არსებულ ხარვეზებზე მიუთითებს:  „იუსტიციის სახლის მომსახურებათა განვითარებისა და ხელმისაწვდომობის“ პროგრამისთვის (26 07) იუსტიციის სამინისტრომ საბიუჯეტო განაცხადით „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლში ჭერს ზემოთ მოითხოვა 3.8 მლნ ლარით მეტი, არასაცხოვრებელი შენობებისთვის, თუმცა აღნიშნული თანხის ბიუჯეტში გათვალისწინება არ მომხდარა. 2019 წლის ოქტომბერში, მთავრობის N2170 განკარგულებით, რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან მოხდა 3.6 მლნ ლარის გამოყოფა, რეგიონებში იუსტიციის სახლების მშენებლობის დაფინანსებისთვის.  „კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის ხელშეწყობის“ (32 11 03 02) ქვეპროგრამისთვის განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტრომ საბიუჯეტო განაცხადით მოითხოვა 14.5 მლნ ლარი (ჭერს ზემოთ 7.4 მლნ ლარი). ბიუჯეტის კანონში ნაწილობრივ იქნა გათვალისწინებული დამატებით მოთხოვნილი დაფინანსება და დაუმტკიცდა 9 მლნ ლარი. წლის განმავლობაში სხვა პროგრამებიდან აღნიშნულ პროგრამაზე გადმოტანილმა თანხამ 5.2 მლნ ლარი შეადგინა.  „ურბანული მომსახურების გაუმჯობესების პროგრამა (წყალმომარაგებისა და წყალარინების სექტორი) (ADB)“ (25 04 04) ქვეპროგრამაზე 2018 წლისთვის გამოიყო 50 მლნ ლარი, თუმცა იმავე წლის დაზუსტებულმა გეგმამ 143 მლნ ლარი შეადგინა. პროექტის ფარგლებში არსებული ტემპების გათვალისწინებით, უწყების მიერ 2019 წლისთვის საბიუჯეტო განაცხადით მოთხოვნილ იქნა 200 მლნ ლარი, თუმცა ბიუჯეტის კანონით დაუმტკიცდა 160 მლნ ლარი. წლის განმავლობაში საჭირო გახდა დამატებითი თანხების მობილიზება 36.4 მლნ ლარის ოდენობით (შესაბამისად, ფაქტობრივმა ხარჯმა შეადგინა 196.4 მლნ ლარი). ზოგიერთი პროგრამა/ქვეპროგრამა, რომელთაც დაუმტკიცდათ საბიუჯეტო განაცხადებით (ჭერის ფარგლებში/ჭერს ზემოთ) მოთხოვნილზე ნაკლები თანხა, თუმცა წლის განმავლობაში მათი დაფინანსებისათვის მაინც მიიმართა დამატებითი სახსრები - 2019 წ. (ათასი ლარი) პროგ. კოდი დასახელება 24 01 01 საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო საბიუჯეტო განაცხადი - ჭერის ფარგლებში მოთხოვნილი თანხა საბიუჯეტო განაცხადი ჭერს ზევით მოთხოვნილი თანხა70 ბიუჯეტის კანონი ბიუჯეტის კანონის ცვლილება ფაქტი71 15,659 19,774 13,630 13,630 18,277 „ჭერს ზემოთ“ მოთხოვნილი თანხა, თავის მხრივ მოიცავს „ჭერის ფარგლებში“ მოთხოვნილსა და ჭერს ზევით დამატებით მოთხოვნილი დაფინანსების ჯამს. 71 გეგმებთან შესადარისობის მიზნით ფაქტობრივი მაჩვენებელი არ მოიცავს მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვებს ფარგლებში განხორციელებულ გადახდებს ვინაიდან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახება მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 70 53 25 02 02 14 25 04 04 26 02 02 26 07 27 02 04 27 03 03 04 27 03 03 05 27 03 03 09 29 05 01 29 09 02 31 05 32 02 06 32 11 03 02 46 00 შიდასახელმწიფოებრივი და ადგილობრივი გზების მესამე პროექტი (WB) ურბანული მომსახურების გაუმჯობესების პროგრამა (წყალმომარაგებისა და წყალარინების სექტორი) (ADB) ბრალდებულთა და მსჯავრდებულთა ეკვივალენტური სამედიცინო მომსახურებით უზრუნველყოფა იუსტიციის სახლის მომსახურებათა განვითარება და ხელმისაწვდომობა სოციალური შეღავათები მაღალმთიან დასახლებაში დიალიზი და თირკმლის ტრანსპლანტაცია ინკურაბელურ პაციენტთა პალიატიური მზრუნველობა რეფერალური მომსახურება ინფრასტრუქტურული პროექტები საბრძოლო მზადყოფნის (GDRP) ლოჯისტიკური უზრუნველყოფა ერთიანი აგროპროექტი მოსწავლეების სახელმძღვანელოებით უზრუნველყოფა კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის ხელშეწყობა სსიპ – ლევან სამხარაულის სახელობის სასამართლო ექსპერტიზის ეროვნული ბიურო 54,000 54,000 40,000 47,330 51,544 200,000 200,000 160,000 195,975 196,359 6,000 6,000 5,500 5,500 5,899 4,760 11,769 4,430 4,430 6,614 54,000 54,000 46,500 46,500 52,795 36,340 39,496 36,340 36,340 39,322 2,950 3,686 3,000 3,000 3,783 22,600 30,000 20,000 20,000 27,000 20,000 20,000 15,500 15,500 19,399 14,665 14,665 13,110 13,110 14,310 90,000 123,500 96,890 104,190 117,564 25,650 25,650 19,000 19,000 23,460 7,047 14,472 9,000 9,000 14,199 4,200 8,700 4,200 8,700 8,695 დანართი 2. ბიუჯეტის დაზუსტება - მაგალითები 1. რიგ შემთხვევებში საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ადგილი აქვს წლის განმავლობაში რესურსების მობილიზებას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომელთა გათვალისწინება, სათანადო დაგეგმვის შემთხვევაში, შესაძლებელი იქნებოდა ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე.  ოკუპირებულ ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს ქვეპროგრამას „მოსახლეობის საყოველთაო ჯანმრთელობის დაცვა“ (27 03 01) საბიუჯეტო წლის განმავლობაში გადაუნაწილდა ჯამში 74.7 მლნ ლარი. მათ შორის, ხარჯთაღრიცხვის 8 ცვლილებით, სამინისტროს 30 სხვა ქვეპროგრამიდან 39.7 მლნ ლარი, ხოლო წინა წლებში წარმოქმნილი დავალიანების დაფარვისა და სასამართლო გადაწყვეტილებების აღსრულების ფონდიდან - 35 მლნ ლარი. აღსანიშნავია, რომ ამ ქვეპროგრამაზე მსგავსი ტიპის გადანაწილებებს ადგილი ქონდა გასულ წლებშიც. 54  თავდაცვის სამინისტროს სსიპ - სახელმწიფო სამხედრო სამეცნიერო-ტექნიკური ცენტრი დელტას (29 07 01) „საქონელი და მომსახურების“ მუხლში, წლის განმავლობაში მობილიზდა 2 მლნ ლარი 3,000 ერთეული სეტყვის საწინააღმდეგო რაკეტის შესაძენად. აღსანიშნავია, რომ აღნიშნული შინაარსით გეგმის დაზუსტებას ადგილი ჰქონდა გასულ წელსაც, რისი გათვალისწინებაც შესაძლებელი იყო ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე. 2. ზოგიერთი საბიუჯეტო ორგანიზაციის შემთხვევაში, ადგილი აქვს პროგრამების/ქვეპროგრამებისა ან ცალკეულ საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლების ფარგლებში ჭარბი ოდენობით რესურსის დაგეგმვას ან/და წლის განმავლობაში აუთვისებელი საბიუჯეტო სახსრების გადანაწილებას სხვადასხვა პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე/საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლებზე.  თავდაცვის სამინისტროს პროგრამას „თავდაცვის შესაძლებლობების შენარჩუნება/განვითარება“ (29 08) ბიუჯეტის კანონით დაფინანსება განესაზღვრა 141.2 მლნ ლარის ოდენობით. წლის დასაწყისშივე, 2019 წლის 10 თებერვალს, აღნიშნული პროგრამიდან 22.7 მლნ ლარი გადანაწილდა სხვა პროგრამებში დაგეგმილი ღონისძიებების დასაფინანსებლად (სოციალური დახმარებების გაცემის, ინფრასტრუქტურული პროექტების განხორციელებისთვის, კომუნალური ხარჯების დაფარვა და სხვა). წლის განმავლობაში, აღნიშნული პროგრამიდან სხვა პროგრამებში ჯამში 30.4 მლნ ლარი გადანაწილდა.  განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროს ქვეპროგრამას „პროფესიული საგანმანათლებლო დაწესებულებების ინფრასტრუქტურის განვითარება“ (32 07 02) ბიუჯეტის კანონით განესაზღვრა დაფინანსება 18 მლნ ლარის ოდენობით, საიდანაც ათვისებულია 53% (9.5 მლნ ლარი). დანარჩენი თანხა (8.5 მლნ ლარი) გადანაწილებული იქნა სხვა პროგრამებსა და ქვეპროგრამებში. სამინისტროს ინფორმაციით, დაბალი ათვისება და თანხის გადანაწილების საჭიროება განპირობებულია პროფესიული სასწავლებლების დასაფუძნებლად ახალი ლოკაციების შერჩევისა და მიწების რეგისტრაციის პროცესის შეფერხებით, რისი გათვალისწინებაც ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე არ მომხდარა. 3. გარკვეულ შემთხვევებში, ადგილი აქვს თანხების გადანაწილებას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომლებიც საერთოდ არ იყო გათვალისწინებული ბიუჯეტის კანონით და მათი განხორციელება წლის განმავლობაში გადაწყდა.  იუსტიციის „სახელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტოს მომსახურებათა განვითარება და ხელმისაწვდომობა“ (26 10) და „საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს მომსახურებათა განვითარება და ხელმისაწვდომობა“ (26 11) 2019 წლის ბიუჯეტის კანონით სამინისტროს პროგრამები გათვალისწინებული არ ყოფილა. წლის განმავლობაში, სამინისტროს სხვა პროგრამებიდან აღნიშნულ პროგრამებზე გადანაწილდა, შესაბამისად 1 მლნ (საზოგადოებრივი ცენტრების მშენებლობის დაფინანსებისთვის) და 4.8 მლნ ლარი (ქსელური და სერვერული ინფრასტრუქტურის განახლების, ასევე - სააგენტოს სათავო ოფისის მშენებლობის დაფინანსების მიზნით).  რეგიონალური განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს ქვეპროგრამას „სხვადასხვა ინფრასტრუქტურული პროექტები“ (25 03 16) ბიუჯეტის კანონით დაფინანსება არ ჰქონია. წლის განმავლობაში კი აღნიშნულ ქვეპროგრამაზე გადანაწილებულმა თანხამ 12.2 მლნ ლარი შეადგინა, რომელიც სრულად იქნა ათვისებული. 4. გარკვეულ შემთხვევებში, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ხორციელდება ასიგნებების გადანაწილების უკუპროცესი. კერძოდ, ადგილი აქვს იმ პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე თანხების უკან მობრუნებას, რომლებიდანაც წლის განმავლობაში ხდებოდა ასიგნებების გადატანა.  თავდაცვის სამინისტროს „სამშვიდობო ოპერაცია და გადასროლისწინა მომზადება“ (29 06 01) ქვეპროგრამიდან წლის დასაწყისში (3 იანვარს) 2.3 მლნ ლარი გადატანილია პროგრამაში „საქართველოს შეიარაღებული ძალების შესაძლებლობის გაძლიერება (SG)“ (29 10) ფრანგულ კომპანიასთან გაფორმებული ხელშეკრულების პირობების მიხედვით საავანსო გადახდის განხორციელების მიზნით. ორ ოქტომბერს, ლოჯისტიკური და საერთაშორისო ოპერაციებში წარგზავნილი შემადგენლობის 55 სამივლინებო თანხების გაცემის მიზნით, პროგრამიდან - „თავდაცვის შესაძლებლობების შენარჩუნება/განვითარება“ (29 08) 29 06 01 ქვეპროგრამაზე უკან გადმონაწილდა 2.5 მლნ ლარი. დანართი 3. ბიუჯეტის ათვისება პროგრამების დონეზე - მაგალითები ბიუჯეტის საბოლოო კანონით განსაზღვრულ წლიურ გეგმასა და დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში დაბალი/ნულოვანი ათვისების მქონე ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის მაჩვენებლები - 2019 წ. (ათასი ლარი). მონაცემები დალაგებულია პროგრამული კოდების მიხედვით. პროგ. კოდი 01 04 24 06 07 24 17 25 02 02 12 25 07 02 31 01 05 31 06 02 31 06 03 31 06 05 02 31 07 05 დასახელება პარლამენტის ანალიტიკური და კვლევითი საქმიანობის გაძლიერება საქართველოს აეროპორტების განვითარება ბაქო - თბილისი - ყარსის სარკინიგზო მაგისტრალის მშენებლობისათვის მარაბდა - ახალქალაქი - კარწახის მონაკვეთზე კერძო საკუთრებაში არსებული მიწების გამოსყიდვაკომპენსაცია ქუთაისის საერთაშორისო აეროპორტთან (კოპიტნარი) სატრანსპორტო კვანძის მოწყობა ზოგადსაგანმანათლებლო ინფრასტრუქტურის რეაბილიტაცია მუნიციპალიტეტებში ნარჩენებისა და ქიმიური ნივთიერებების მართვის ღონისძიებები მეფუტკრეობის სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების მხარდაჭერა კოოპერატივებში საერთაშორისო სტანდარტების დანერგვა და წარმოებული პროდუქციის პოპულარიზაცია მაღალმთიან რეგიონებში სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სათიბსაძოვრების რაციონალურად გამოყენების სახელმწიფო პროგრამა (ა(ა)იპ – სოფლისა და სოფლის მეურნეობის განვითარების სააგენტო) ზემო სამგორის სარწყავი სისტემის რეაბილიტაცია (ORIO) ბიუჯეტის კანონი (ცვლილება) (1) დაზუსტებუ ლი გეგმა (2) - 250 40 16.1% - - 8,714 - 0.0% - 300 392 238 60.7% 79.4% 5,000 - - 0.0% 0.0% 20,000 - - 0.0% 0.0% 200 - - 0.0% 0.0% 200 100 3 2.7% 1.4% 300 50 8 17.2% 2.8% - 1,050 428 40.8% - 650 240 - 0.0% 0.0% ფაქტი72 (3) (3/2) % (3/1) % გეგმასთან შესადარისობის მიზნით ფაქტობრივი მაჩვენებელი არ მოიცავს მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვებს ფარგლებში განხორციელებულ გადახდებს ვინაიდან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახება მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 72 56 32 07 07 32 16 0373 32 16 04 53 00 სპორტში ინვესტიციებისა და ინფრასტრუქტურული პროექტების მხარდაჭერა პროგრამა „ახალგაზრდული ფესტივალი – 2018“ ახალგაზრდული პოლიტიკის განვითარების პროგრამა კერძო და საჯარო თანამშრომლობის ორგანო 11,300 11,411 4,642 40.7% 41.1% - 147 101 68.7% - - 750 267 35.7% - 500 500 265 53.0% 53.0% ბიუჯეტის საბოლოო კანონით დამტკიცებულ გეგმასთან მიმართებაში დაბალი ათვისების მქონე ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის მაჩვენებელი, რომელთაც დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში მაღალი ათვისება აქვთ - 2019 წ. (ათასი ლარი). მონაცემები დალაგებულია პროგრამული კოდის მიხედვით. პროგ. კოდი 24 01 02 24 01 03 24 01 04 24 10 25 03 10 25 03 11 25 03 12 25 03 13 27 02 03 05 27 03 02 11 01 27 03 03 10 27 03 03 11 პროგრამის დასახელება ქვეყნის ბრენდის განვითარების ღონისძიებები ელექტრონული კომუნიკაციების, საინფორმაციო ტექნოლოგიებისა და საფოსტო კავშირის განვითარება მარკეტინგული და იურიდიული კონსულტაციების ხარჯი ტრანსპორტის სფეროში საერთაშორისო ხელშეკრულებებით ნაკისრი ვალდებულებების დაფარვა და ტრანსპორტირების ხარჯების სუბსიდირება სახელმწიფო და საზოგადოებრივი მნიშვნელობის ობიექტების მშენებლობარეაბილიტაცია ტურისტული ინფრასტრუქტურის მშენებლობა-რეაბილიტაცია სივრცითი დაგეგმარება და ურბანული განვითარება მთის კურორტებზე ინფრასტრუქტურის მშენებლობა-რეაბილიტაცია დღის ცენტრებში მომსახურებით უზრუნველყოფა C ჰეპატიტის მართვა თავდაცვის ძალებში გასაწვევ მოქალაქეთა სამედიცინო შემოწმება ქრონიკული დაავადებების სამკურნალო მედიკამენტებით უზრუნველყოფა ბიუჯეტის კანონი (1) დაზუსტებუ ლი გეგმა (2) ფაქტი74 (3) (3/1) % (3/2) % 2,000 1,197 1,197 59.9% 100.0% 300 11 11 3.7% 100.0% 3,800 1,064 1,064 28.0% 100.0% 13,000 7,527 7,527 57.9% 100.0% 20,950 2,541 2,541 12.1% 100.0% 25,000 2,777 2,777 11.1% 100.0% 8,000 448 445 5.6% 99.4% 4,000 2,155 2,154 53.9% 100.0% 6,500 4,186 4,186 64.4% 100.0% 9,900 5,961 5,957 60.2% 99.9% 1,000 649 649 64.9% 100.0% 20,000 7,214 7,204 36.0% 99.9% ქვეპროგრამების 32 16 03 და 32 16 04 განმახორციელებლად 2019 წლიდან განისაზღვრა მთავრობის დაქვემდებარებაში მყოფი სსიპ - ახალგაზრდობის სააგენტო. 74 გეგმასთან შესადარისობის მიზნით ფაქტობრივი მაჩვენებელი არ მოიცავს მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვებს ფარგლებში განხორციელებულ გადახდებს ვინაიდან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახება მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 73 57 27 04 27 05 01 სამედიცინო დაწესებულებათა რეაბილიტაცია და აღჭურვა დასაქმების ხელშეწყობის მომსახურებათა განვითარება 20,000 6,799 6,248 31.2% 91.9% 700 471 463 66.2% 98.4% 27 05 02 შრომის პირობების ინსპექტირება 1,500 766 760 50.6% 99.2% 28 01 04 02 „საქართველოს პირველი დემოკრატიული რესპუბლიკის მთავრობის მიერ საფრანგეთში შეძენილი ლევილის მამულის (Leuville-sur-Orge) რეაბილიტაცია-რეკონსტრუქციასთან დაკავშირებული ხარჯები" 1,000 284 278 27.8% 97.8% 3,900 1,490 1,486 38.1% 99.7% 800 483 480 60.0% 99.3% 300 175 157 52.3% 89.6% 1,500 236 207 13.8% 87.6% 5,000 5 5 0.1% 99.0% 800 318 310 38.7% 97.4% 18,000 9,546 9,538 53.0% 99.9% 4,000 1,218 1,205 30.1% 99.0% 16,000 10,139 10,139 63.4% 100.0% 2,550 67 67 2.6% 100.0% 1,120 244 244 21.8% 100.0% 2,200 1,611 1,488 67.6% 92.4% 1,300 561 561 43.1% 100.0% 31 01 02 01 31 02 04 31 05 07 31 05 10 31 06 04 01 31 12 02 32 07 02 32 07 05 32 07 06 32 08 01 32 08 02 01 32 09 02 01 32 10 01 27 სოფლის მეურნეობის განვითარების პროგრამის მართვა და ადმინისტრირება რეგიონებში (საქართველოს გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო) მცენარეთა დაცვა და ფიტოსანიტარიული კეთილსაიმედოობა ფერმათა/ფერმერთა რეგისტრაციის პროექტი ტექნიკური დახმარების და მარკეტინგის პროექტი სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების ინფრასტრუქტურის განვითარება (სსიპ სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების განვითარების სააგენტო) გარემოსდაცვითი ელექტრონული სისტემის დანერგვა პროფესიული საგანმანათლებლო დაწესებულებების ინფრასტრუქტურის განვითარება საჯარო სკოლების ოპერირებისა და მოვლა-პატრონობის სისტემის განვითარება კულტურაში ინვესტიციებისა და ინფრასტრუქტურული პროექტების მხარდაჭერა ახალგაზრდული პოლიტიკის განვითარების პროგრამა სსიპ – საქართველოს ბავშვთა და ახალგაზრდობის განვითარების ფონდი სსიპ – საქართველოს ოლიმპიური რეზერვების მზადების ეროვნული ცენტრი სსიპ - ქართული წიგნის ეროვნული ცენტრი 58 1. გარკვეული პროგრამები/ქვეპროგრამები ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდებიან როგორც ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ, ასევე დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში. ამასთან, ზოგიერთ შემთხვევაში, ასიგნებები საერთოდ არ იქნა ათვისებული.  რეგიონალური განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს პროექტს „ქუთაისის საერთაშორისო აეროპორტთან (კოპიტნარი) სატრანსპორტო კვანძის მოწყობა“ (25 02 02 12) ბიუჯეტის კანონით განესაზღვრა დაფინანსება 5 მლნ ლარის ოდენობით, რომელიც მთლიანად აუთვისებელი დარჩა. აღსანიშნავია, რომ პროექტი ნულოვანი ათვისების მაჩვენებლით ხასიათდებოდა 2018 წელსაც.  განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროს ქვეპროგრამას „სპორტში ინვესტიციებისა და ინფრასტრუქტურული პროექტების მხარდაჭერა“ (32 07 07) ბიუჯეტის კანონით განესაზღვრა დაფინანსება 11.3 მლნ ლარის ოდენობით, საიდანაც წლის ბოლომდე ათვისებული იქნა მხოლოდ 40.7%. ანალიზის შედეგად დადგინდა, რომ ქვეპროგრამის ფარგლებში დაგეგმილი აქტივობები შესრულებული არ არის. აღნიშნულის მიზეზს წარმოადგენს პროექტის ფარგლებში განსახორციელებელი სამუშაოებისთვის ხელშეკრულების გვიან გაფორმება. 2. ზოგიერთი პროგრამა/ქვეპროგრამა, რომელსაც დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში ათვისების საკმაოდ მაღალი მაჩვენებელი აქვს, ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ გეგმასთან მიმართებაში შესრულების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდება.  განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროს ქვეპროგრამაში „კულტურაში ინვესტიციებისა და ინფრასტრუქტურული პროექტების მხარდაჭერა“ (32 07 06) ათვისებული იქნა დამტკიცებული ბიუჯეტის 63% (დამტკიცებული გეგმა 16 მლნ ლარი). დაბალი ათვისება გამოწვეულია იმით, რომ საანგარიშო პერიოდში დაგეგმილი სარეაბილიტაციო ღონისძიებები სრულად ვერ განხორციელდა ჩაშლილი ტენდერების გამო.  გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს ქვეპროგრამას „მცენარეთა დაცვა და ფიტოსანიტარიული კეთილსაიმედოობა“ (31 02 04) 2019 წელს ბიუჯეტის კანონით გამოეყო დაფინანსება 800 ათასი ლარი, საიდანაც ათვისებული იქნა 60%. დაბალი ათვისება ნაწილობრივ გამოწვეულია იმ გარემოებით რომ, პროექტის განსახორციელებლად საჭირო მარაგები შეძენილი იქნა წინა წელს, რისი გათვალისწინებაც ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე არ მომხდარა. იმავე სამინისტროს ქვეპროგრამას „ტექნიკური დახმარება და მარკეტინგის პროექტი“ (31 05 10) ბიუჯეტის კანონით განესაზღვრა დაფინანსება 1.5 მლნ ლარის ოდენობით, საიდანაც ათვისებული იქნა 206.7 ათასი ლარი (13.8%). დაბალი ათვისება გამოწვეულია იმ გარემოებით, რომ ქვეპროგრამის განხორციელება დაიწყო 2019 წლიდან და დაგეგმვის ეტაპზე არ მომხდარა ახალი პროექტის დანერგვასთან დაკავშირებული პოტენციური სირთულეების გათვალისწინება. დანართი 4. საინვესტიციო პროექტების შესრულება საინვესტიციო კრედიტების ათვისების მდგომარეობა თავდაპირველი და საბოლოო ბიუჯეტის კანონებით განსაზღვრულ გეგმებთან მიმართებაში - 2019 წ. (ათასი ლარი) პროგ. კოდი პროექტის დასახელება 25 02 03 10 თბილისი-სენაკი-ლესელიძის საავტომობილო გზის ძირულა არგვეთას მონაკვეთის რეკონსტრუქცია-მშენებლობა (JICA) ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონი (1) 48,850 ბიუჯეტის კანონის ცვლილება (2) ფაქტი (3) - - (3)/(1) % (3)/(2) % 0% 0% 59 25 03 03 25 05 02 29 10 24 14 03 05 24 14 03 04 24 14 03 02 54 12 05 24 14 03 01 25 03 08 რეგიონალური განვითარების პროექტი I (კახეთი) (WB) ქუთაისის მყარი ნარჩენების ინტეგრირებული მართვის პროექტი (EU, KfW) საქართველოს თავდაცვის ძალების შესაძლებლობის გაძლიერება (SG) კახეთის ინფრასტრუქტურის გაძლიერება (KfW) გურიის ელგადაცემის ხაზების ინფრასტრუქტურის გაძლიერება (KfW) ჩრდილოეთის რგოლი ეგხ (I ფაზა) (KfW, EBRD) თბილისის ავტობუსების პროექტი (II ფაზა – გაზი) (EBRD) 500 კვ ეგხ „წყალტუბო–ახალციხე– თორთუმი“ (KfW) საქართველოს მუნიციპალური ინფრასტრუქტურის განახლების პროექტი (EIB) 30 30 - 0% 0% 15,000 - - 0% 0% 55,000 15,000 - 0% 0% 9,500 - - 0% 0% 4,500 - - 0% 0% 13,500 1,500 - 0% 0% 75,000 - - 0% 0% 5,000 - - 0% 0% 8,000 1,600 - 0% 0% 24 14 03 06 ხელედულა–ლაჯანური–ონი (KfW) 9,000 - - 0% 0% 54 12 06 თბილისის მყარი ნარჩენების პროექტი (EBRD) 20,000 - 496 2% 0% 24 14 03 03 500 კვ ეგხ „ჯვარი–წყალტუბო“ (WB) 9,000 - 508 6% 0% 96,850 16,050 13,325 14% 83% 9,200 8,500 1,271 14% 15% 63,550 7,550 11,869 19% 157% 1,500 500 329 22% 66% 48,700 26,000 11,875 24% 46% 3,000 700 955 32% 136% 2,700 300 1,148 43% 383% 4,800 1,300 2,191 46% 169% 25 02 03 09 25 02 02 16 25 02 03 08 25 07 03 25 02 03 11 25 03 14 25 02 02 18 54 12 04 „თბილისი-სენაკი-ლესელიძის საავტომობილო გზის უბისა შორაპანის მონაკვეთის რეკონსტრუქცია-მშენებლობა (EIB) ბათუმი (ანგისა) - ახალციხის საავტომობილო გზის ხულო-ზარზმის მონაკვეთის რეაბილიტაციარეკონსტრუქცია (Kuwait Fund) თბილისი-სენაკი-ლესელიძის საავტომობილო გზის ხევი უბისას მონაკვეთის რეკონსტრუქცია მშენებლობა (ADB) თბილისის საჯარო სკოლების რეაბილიტაციისა და ენერგოეფექტურობის გაზრდის პროექტი (CEB, E5P) სენაკი–ფოთი–სარფის საავტომობილო გზის კმ 48–კმ 64, გრიგოლეთი– ჩოლოქის მონაკვეთის მშენებლობა (EIB) საქართველოში საჯარო შენობების ენერგოეფექტურობის გაუმჯობესება და განახლებადი-ალტერნატიული ენერგიის გამოყენება (NEFCO, E5P) მდინარე დებედაზე ხიდის მშენებლობა (EBRD) ბათუმის ავტობუსების პროექტი (E5P, EBRD) 60 25 05 04 25 02 02 15 25 02 02 13 24 14 01 01 25 03 05 26 08/31 07 03 მყარი ნარჩენების ინტეგრირებული მართვის პროგრამა II (KfW) შიდასახელმწიფოებრივი გზების აქტივების მართვის პროექტი (WB) შიდასახელმწიფოებრივი და ადგილობრივი გზების მეორე პროექტი (WB) 220 კვ ხაზის "ახალციხე-ბათუმი" მშენებლობა (ADB, IBRD, WB) რეგიონალური განვითარების პროექტი III (მცხეთა-მთიანეთი და სამცხე-ჯავახეთი) (WB) ირიგაციისა და მიწის ბაზრის განვითარების პროექტი (WB) 1,000 - 477 48% 0% 20,000 24,000 9,759 49% 41% 2,300 2,300 1,186 52% 52% 10,000 3,000 5,573 56% 186% 24,000 17,050 14,978 62% 88% 13,100 13,100 8,975 69% 69% 2019 წლის განმავლობაში 70%-ზე დაბალი ათვისების მქონე საინვესტიციო პროექტებზე გადახდილი ვალდებულების გადასახადი (Commitment fee) - (ათასი ლარი). პროგ. კოდი პროექტის დასახელება 2019 წელს გადახდილი ვალდებულების გადასახადი ათვისება 2019 წლის ბიუჯეტის თავდაპირველ გეგმასთან მიმართებით 25 05 02 ქუთაისის მყარი ნარჩენების ინტეგრირებული მართვის პროექტი (EU, KfW) 138 0% 54 12 05 თბილისის ავტობუსების პროექტი (II ფაზა – გაზი) (EBRD) 1 0% 54 12 06 თბილისის მყარი ნარჩენების პროექტი (EBRD) 144 2% 25 03 14 საქართველოში საჯარო შენობების ენერგოეფექტურობის გაუმჯობესება და განახლებადი-ალტერნატიული ენერგიის გამოყენება (NEFCO, E5P) 42 32% 25 02 02 18 მდინარე დებედაზე ხიდის მშენებლობა (EBRD) 79 43% 54 12 04 ბათუმის ავტობუსების პროექტი (E5P, EBRD) 83 46% 238 48% 158 49% 298 62% 25 05 04 25 02 02 15 25 03 05 მყარი ნარჩენების ინტეგრირებული მართვის პროგრამა II (KfW) შიდასახელმწიფოებრივი გზების აქტივების მართვის პროექტი (WB) რეგიონალური განვითარების პროექტი III (მცხეთამთიანეთი და სამცხე-ჯავახეთი) (WB) სულ: 1,181 დანართი 5. პროგრამული ბიუჯეტირება - მაგალითები 1. გარკვეული პროგრამების შემთხვევებში სრულად არ ხდება მიღწეული შედეგების შესახებ ანგარიშგება ან შედეგების შეფასება წინასწარ განსაზღვრულ ინდიკატორებთან მიმართებაში: 61  „შემოსავლების მობილიზება და გადამხდელთა მომსახურების გაუმჯობესება“ (23 02) პროგრამის ერთერთი ინდიკატორის მიზნობრივი მაჩვენებლით იგეგმებოდა 30 „ღია კარის“ დღის ჩატარება, გადამხდელებთან 18 საინფორმაციო შეხვედრის გამართვა საბაჟო მიმართულებით, 685 ათასი ვიზიტორისთვის კონსულტაციის გაწევა და სატელეფონო ცენტრის მიერ 500 ათას ზარზე მომსახურება. თუმცა ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში წარმოდგენილი მიღწეული შედეგის ინდიკატორი „მომსახურების სერვის-ცენტრებში ვიზიტორთა რაოდენობა - 775 693; სატელეფონო ცენტის მიერ მომსახურებული ზარების რაოდენობა - 351 447“ არ მოიცავს ინფორმაციას ყველა დაგეგმილი შედეგის შესახებ;  „მასობრივი და მაღალი მიღწევების სპორტის განვითარება და პოპულარიზაცია“ (32 12) პროგრამის დაგეგმილი მიზნობრივი მაჩვენებლებია „რეგულარულ სპორტულ და ფიზიკურ აქტივობებში ჩართული მოსახლეობის 31%, 50-ზე მეტი ჩატარებული მასობრივი ღონისძიება“, ხოლო მიღწეული მაჩვენებლის მიხედვით, „წლის მანძილზე ჩატარებულ იქნა 50-ზე მეტი მასობრივ სპორტული ღონისძიება“, რეგულარულ სპორტულ და ფიზიკურ აქტივობაში ჩართული მოსახლეობის %-ული წილის შესახებ ინფორმაცია წარმოდგენილი არ არის. 2. ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის შემთხვევაში მიღწეული შედეგების წარმოდგენა ხორციელდება დაგეგმვის ეტაპზე განსაზღვრულ მაჩვენებლებთან შეუსაბამოდ, განსხვავებული სახით/ფორმატით, რაც ართულებს ან შეუძლებელს ხდის დაგეგმილი და მიღწეული შედეგების ერთმანეთთან შედარებას:  შინაგან საქმეთა თანამშრომლობის სამინიტროს პროგრამის „საზოგადოებრივი წესრიგი და საერთაშორისო განვითარება/გაღრმავება“ (30 01) მოსალოდნელი შედეგის შესაფასებლად წარმოდგენილი ინდიკატორებიდან ერთ-ერთია „დამატებით აშენებული და გარემონტებული პოლიციის შენობების საერთო რაოდენობის 20%“, თუმცა შესრულების ანგარიშში მითითებულია მხოლოდ წლის განმავლობაში აშენებული/გარემონტებული შენობების ჩამონათვალი. შესაბამისად, ვერ ხერხდება საერთო ჯამში, წლის განმავლობაში აშენებული და გარემონტებული შენობების წილის დადგენა და დაგეგმილ ინდიკატორთან შედარება;  „ველური ბუნების ეროვნული სააგენტოს სისტემის ჩამოყალიბებისა და მართვის“ (31 11) პროგრამის მოსალოდნელი შედეგის შესაფასებლად წარმოდგენილი ინდიკატორებიდან ერთ-ერთია, „2019 წლისთვის მინიმუმ 50-50 ათასი ნუშისა და კაკლის სამყნობი მასალის (კვირტი) შემოტანა მათი შემდგომი მყნობისათვის. ყოველწლიურად მეურნეობის მიერ გამოყვანილი ნამყენი ნერგის რაოდენობის 40-50%ით ზრდა“, ხოლო ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში მიღწეული შედეგის მაჩვენებელი წარმოდგენილია ზოგადი სახით „სააგენტოს ტერიტორიაზე გაშენებული აქვს კაკლისა და ნუშის პლანტაციები, რითაც უზრუნველყოფილია მოსახლეობის მოთხოვნის დაკმაყოფილება“, რაც შეუძლებელს ხდის დაგეგმილი და მიღწეული შედეგის შედარებას. 3. გარკვეული პროგრამების შემთხვევაში არ არის წარმოდგენილი განმარტება დაგეგმილ და მიღწეულ შედეგებს შორის არსებულ განსხვავებებზე, ან მოცემული განმარტება ზოგადი ხასიათისაა და შეუძლებელია დადგინდეს თუ რა იყო გადახრის გამომწვევი მიზეზი. ამასთან, წლის განმავლობაში პრიორიტეტების ცვლილების შემთხვევაში არ არის მითითებული ინფორმაცია აღნიშნული ცვლილების სანაცვლოდ განხორციელებული ღონისძიებებისა და მიღწეული შედეგების შესახებ.  „მეწარმეობის განვითარების“ (24 07) პროგრამის ფარგლებში დაგეგმილი იყო საინვესტიციო პროექტების განხორციელების შედეგად 3,600-მდე სამუშაო ადგილის შექმნა. მიღწეული შედეგის შეფასების ინდიკატორის მიხედვით კი საანგარიშგებო წლის განმავლობაში შექმნილია მხოლოდ 860 ახალი სამუშაო ადგილი. დაგეგმილ და მიღწეულ შედეგს შორის განსხვავების შესახებ განმარტება წარმოდგენილი არ არის;  პროგრამაში „წყალმომარაგების ინფრასტრუქტურის აღდგენა-რეაბილიტაცია“ (25 04) მიღწეული შედეგების შეფასების ინდიკატორში მოცემული მაჩვენებლები აშენებული წყალარინების გამწმენდი ნაგებობებისა, და სხვა ჩატარებული სამუშაოების შესახებ, ჩამორჩება დაგეგმილ ოდენობებს, თუმცა განმარტება დაგეგმილ და მიღწეულ შედეგებს შორის არსებულ განსხვავებებზე წარმოდგენილი არ არის. 62 დანართი 6. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის 2017-2018 წლების სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშების შესახებ მოხსენებებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა N რეკომენდაცია განხორციელების ვადები პასუხისმგებელი უწყება სტატუსი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის კომენტარი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის „2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“ მოხსენებაში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა 1 2 მაკროეკონომიკური პროგნოზების გაუმჯობესებისა და მაკროეკონომიკური ინდიკატორების ფისკალურ პარამეტრებზე ფაქტობრივი გავლენის შეფასების მიზნით, მიზანშეწონილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში მოიცავდეს:  სხვადასხვა წლებში განსაზღვრული მაკროეკონომიკური პროგნოზების რეალისტურობის შეფასებასა და ფაქტობრივი მაჩვენებლებიდან გადახრების გამომწვევი მიზეზების დეტალურ ანალიზს;  ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე განსაზღვრული რისკების მატერიალიზაციისა და მათ საპასუხოდ განხორციელებული პოლიტიკის პასუხების ანალიზს.  მიმდინარე სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, სამთავრობო სექტორის ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარდგენისა და მთავრობის ვალის მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, ფინანსთა სამინისტრომ უნდა უზრუნველყოს:  მთავრობის ვალში მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ-ების ვალდებულებების ასახვა;  ვალის წესის გაანგარიშებისას მთავრობის ვალის ნაშთთან ერთად „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულებით გათვალისწინება;  სახელმწიფო საწარმოების დაკლასიფიცირება სამთავრობო და არასამთავრობო სექტორის საწარმოებად;  მიმდინარე  2020-2021 წლები საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო მიმდინარე 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშში განხილულია მხოლოდ ეკონომიკური ზრდის საპროგნოზო მაჩვენებლიდან გადახრის გამომწვევი მიზეზები. 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში არ შეიცავს ინფორმაციას ფისკალური რისკების მატერიალიზაციის ანალიზის შესახებ. ფინანსთა სამინისტრომ რისკების მატერიალიზაციის ანალიზი წარმოადგინა 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონპროექტთან ერთად, 2019 წლის 8 თვის მონაცემებზე დაყრდნობით, არასრულ წელზე. მნიშვნელოვანია, ანგარიშგება მოხდეს მთლიანი ფისკალური წლის ჭრილში.  2020 წელი საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო ნაწილობრივ შესრულებული  სამთავრობო სექტორში მოხვედრილი საწარმოების ვალდებულებების ასახვა მთავრობის ვალის მოცულობაში;  ისტორიულ ვალში შემავალი კომპონენტების დაფარვის შესაბამისი კრტერიუმების/პროცედურების განსაზღვრა. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შეუსრულებელი 3 მიზანშეწონილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშის სსიპ/ა(ა)იპ-ების ნაერთი ბალანსის დოკუმენტში წარმოდგენილი იყოს ინფორმაცია ინდივიდუალური სსიპ/ა(ა)იპ-ის მიერ მიღებული შემოსავლებისა და გაწეული ხარჯების შესახებ, მათი ფორმირების წყაროების მიხედვით. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შეუსრულებელი 4 შესაბამის უწყებებთან კოორდინაციის საფუძველზე, ფინანსთა სამინისტრომ უზრუნველყოს სსიპ/ა(ა)იპ-ების ნაერთი ბალანსის დოკუმენტში ხელშეკრულებით დასაქმებული პირების ოდენობების შესახებ დასაქმების ტიპების მიხედვით ინფორმაციის წარმოდგენა, რაც შესაძლებელს გახდის სხვადასხვა ფუნქციის მქონე თანამშრომლების რაოდენობების კანონმდებლობით განსაზღვრულ ლიმიტებთან შესაბამისობის ანგარიშგებას. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო; შესაბამისი პასუხისმგებელი უწყებები მიმდინარე 5 მიზანშეწონილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშზე თანდართული დოკუმენტი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაციების შესრულების შესახებ, ასევე მოიცავდეს განახლებულ ინფორმაციას გასულ პერიოდებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობის შესახებ. 2021 წელი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის „2017 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“ მოხსენებაში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა 1 მიზანშეწონილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში მოიცავდეს ინფორმაციას საქართველოს ორგანული კანონით „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ განსაზღვრული ყველა ფისკალური წესის შესრულების, დადგენილ ლიმიტთან შესაბამისობისა და გადაჭარბების არსებობის შემთხვევაში, შესაბამისი გამომწვევი მიზეზების შესახებ. 2018-2019 წლები საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შესრულებული 64 2 მიზანშეწონილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში ცვლილებების განხორციელების შემთხვევაში, საბიუჯეტო ორგანიზაციებისათვის ასიგნებების ცვლილების პარალელურად, მომზადდეს განახლებული პროგრამული ბიუჯეტის დანართი, სადაც მოხდება მოსალოდნელი შედეგებისა და სამიზნე მაჩვენებლების შესაბამისი დაკორექტირება. 3 მიზანშეწონილია, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში სსიპ/ა(ა)იპ-ების შესახებ ფინანსური ინფორმაციის ანგარიშგებისას, ყველა საბიუჯეტო ორგანიზაციისათვის გამოყენებულ იქნეს აღრიცხვის ერთნაირი პრინციპი და ნაერთი ბალანსის დოკუმენტი მოიცავდეს სსიპ/ა(ა)იპების მიერ ბიუჯეტის კანონით გათვალისწინებულ პროგრამებზე გაწეულ გადასახდელებსაც მიმდინარე საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შესრულებული 4 მნიშვნელოვანია, დაკორექტირდეს სსიპ/ა(ა)იპ-ების ნაშთების აღრიცხვის პრინციპი, რათა პერიოდის ბოლოს და მომდევნო პერიოდის დასაწყისში არსებული ნაშთების მოცულობები შესაბამისობაში მოვიდეს ერთმანეთთან. 2018-2020 წლები საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შეუსრულებელი 5 მიზანშეწონილია, შემუშავდეს სამოქმედო გეგმა პროგრამული ბიუჯეტირების დანერგვასთან დაკავშირებით, სადაც გაწერილი იქნება რეფორმის ფარგლებში განსახორციელებელი კონკრეტული აქტივობები შესაბამისი ვადებითა და პასუხისმგებელი უწყებებით. რეფორმის გაცხადებული მიზნობრივი ნიშნულების არსებობა გაზრდის ამ პროცესში ჩართული საჯარო უწყებების პასუხისმგებლობის ხარისხს და ამასთან, ხელს შეუწყობს რეფორმის მიმდინარეობის მონიტორინგს. 6 მიზანშეწონილია, დივიდენდების გამანაწილებელი კომისიის სხდომაზე განიხილებოდეს გასულ სხდომებზე მიღებული გადაწყვეტილებებისა და შეთანხმებების შეუსრულებლობის შემთხვევები და ხდებოდეს ამ მიმართულებით ქმედითი ღონისძიებების გატარება. 2019 წელი მხარჯავი დაწესებულებები შესრულებული საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შესრულებული GIZ საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო; საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო შეუსრულებელი 65 2019 წლიდან 7 საშუალოვადიანი სამოქმედო გეგმის შეფასების პროცესში რეალური გეგმური მაჩვენებლების მიმართ ანგარიშგების უზრუნველსაყოფად, მიზანშეწონილია, სამინისტროებმა განაახლონ თავიანთი სამოქმედო გეგმები სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის დამტკიცების შემდეგ, რათა სამოქმედო გეგმაში წარმოდგენილი მონაცემები შეესაბამებოდეს მოქმედ ბიუჯეტის კანონს. 2019-2020 წლები 8 მიზანშეწონილია, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ საბიუჯეტო განაცხადით ჭერს ზემოთ მოთხოვნილი თანხების დასაბუთებების წარმოდგენა ბიუჯეტის მართვის ელექტრონულ სისტემაში (ebudget) ატარებდეს სავალდებულო ხასიათს. აღნიშნული ხელს შეუწყობს ორგანიზაციების მხრიდან დამატებითი სახსრების რეალისტური ოდენობით მოთხოვნას და მაკოორდინირებელი უწყებისათვის გაამარტივებს გადაწყვეტილების მიღების პროცესს დამატებითი რესურსების ეფექტიან ალოკაციასთან დაკავშირებით. 9 10 საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შესრულებული მხარჯავი დაწესებულებები საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს საფინანსოანალიტიკური სამსახური მიმდინარე მხარჯავი დაწესებულებები მნიშვნელოვანია, სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ საპროცენტო შემოსავლის მიღების მიზნით კომერციული ბანკების დეპოზიტებზე განთავსებული გამოუყენებელი ფულადი სახსრები, მიიმართოს სახელმწიფო პროდუქტების/ სერვისების შექმნის ან/და გაუმჯობესების მიმართულებით, იმგვარად, რომ რისკის ქვეშ არ დადგეს საბიუჯეტო ორგანიზაციების ქმედითუნარიანობა და სტაბილურად ფუნქციონირება. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო განხორციელდეს შიდა საბიუჯეტო რესურსიდან გაცემული სესხების მიმდინარე პორტფელის მდგომარეობის შეფასება და ანალიზის შედეგად მიღებულ იქნეს ქმედითი ღონისძიებები ვადაგადაცილებული სესხების მოცულობისა და შესაბამისად, მსესხებელთა ბიუჯეტის წინაშე არსებული დავალიანების შემცირების მიზნით. გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო; ფინანსთა სამინისტროს; სსიპ მუნიციპალური განვითარების ფონდი; განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტრო შეუსრულებელი საბიუჯეტო ორგანიზაციები მიმდინარე 66 11 საკრედიტო რესურსით მიღებული თანხების მაქსიმალურად ეფექტიანად (მინიმალური ხარჯების გაწევით) გამოყენებისა და სესხზე არამიზნობრივი ხარჯების გაწევის თავიდან აცილების მიზნით, მიზანშეწონილია, პროექტის განმახორციელებელმა უწყებებმა დროულად უზრუნველყონ პროექტების შესრულების ხელისშემშლელი ფაქტორების იდენტიფიცირება და შესაბამისი ქმედითი ღონისძიებების გატარებით, ხელი შეუწყონ მოზიდული რესურსების დროულ და ეფექტიან გამოყენებას. საინვესტიციო პროექტების განმახორციელებელი უწყებები მიმდინარე 67

*002578/21* 20/05/2020 № 002578/21 საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშზე სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენების დამტკიცების შესახებ „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-10 მუხლის „ბ“ და „ი“ ქვეპუნქტებისა და „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეგლამენტის დამტკიცების შესახებ“ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის გენერალური აუდიტორის 2013 წლის 1 თებერვლის N14/37 ბრძანებით დამტკიცებული „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეგლამენტის“ მე-3 მუხლის მე-2 პუნქტის „ბ“ და „ი“ ქვეპუნქტების შესაბამისად, ვ ბ რ ძ ა ნ ე ბ: 1. დამტკიცდეს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშზე, თანდართული დანართის შესაბამისად. 2. ბრძანება ამოქმედდეს ხელმოწერისთანავე. ერეკლე მექვაბიშვილი გენერალური აუდიტორი