სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ წარმოდგენილი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნა „2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტზე და მოხსენება „საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ“ მთავრობის ანგარიშზე

*006092/07* 14/10/2020 № 006092/07 საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარეს ბატონ არჩილ თალაკვაძეს ბატონო არჩილ, წარმოგიდგენთ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნას „2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტზე და მოხსენებას „საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ“ მთავრობის ანგარიშზე (თან ერთვის). დანართი: სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნა - 28 ფურცელი. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება - 27 ფურცელი. პატივისცემით, ერეკლე მექვაბიშვილი გენერალური აუდიტორი

მოხსენება საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ მთავრობის ანგარიშზე შინაარსი ზოგადი შეფასება და შეფასების საფუძვლები .............................................................................. 3 შემაჯამებელი მიმოხილვა ................................................................................................................ 4 1. სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ტენდენციები ............................................................... 6 2. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები ....................................................................................... 8 3. სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები.................................................................................. 9 3.1. საბიუჯეტო ორგანიზაციების ბიუჯეტის დაგეგმვა და შესრულება............................ 13 3.2. საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელები .................................... 15 4. სახელმწიფო ვალი ........................................................................................................................ 17 4.1. საგარეო წყაროებიდან მიღებული კრედიტები ................................................................ 18 4.2. საშინაო ვალი .......................................................................................................................... 21 4.3. სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები ........................................ 21 დანართი 1. ბიუჯეტის დაგეგმვა და დაზუსტება - მაგალითები ............................................ 23 დანართი 2. ბიუჯეტის შესრულება - მაგალითები .................................................................... 24 2 ზოგადი შეფასება და შეფასების საფუძვლები მოხსენების სამართლებრივი საფუძვლები მოხსენება მომზადებულია „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31-ე მუხლის მე-2 პუნქტის, საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 136-ე მუხლის მე-5 პუნქტისა და საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 39-ე მუხლის შესაბამისად. მოხსენების დოკუმენტური საფუძვლები მოხსენების მოსამზადებლად გამოყენებულია: ა) საქართველოს მთავრობის მოხსენება „2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ“; ბ) სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის თაობაზე სახელმწიფო ხაზინის მიერ მომზადებული ყოველთვიური, კვარტალური და წლიური ანგარიშები; გ) მხარჯავი დაწესებულებების (სამინისტროები, საჯარო სამართლის იურიდიული პირები და სხვ.) მიერ მომზადებული ფინანსური აღრიცხვისა და ანგარიშგების დოკუმენტები; დ) სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებული აუდიტების მასალები და დასკვნები; ე) საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მიერ გამოქვეყნებული სტატისტიკური ინფორმაცია. სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ ანგარიშის მომზადებაზე პასუხისმგებლობა სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულებასა და შესრულების მიმდინარების შესახებ ანგარიშის მომზადებაზე პასუხისმგებელია საქართველოს მთავრობა. ანგარიშის საფუძვლად გამოყენებული სტატისტიკური ინფორმაციის მომზადებაზე პასუხისმგებელია საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსულობების, გადასახდელებისა და ნაშთის ცვლილების აღრიცხვასა და კონტროლზე პასუხისმგებელნი არიან საქართველოს მთავრობა და მხარჯავი დაწესებულებები. სახელმწიფო ბიუჯეტით გათვალისწინებული სახსრების ხარჯვაზე, აღრიცხვასა და კონტროლზე პასუხისმგებელია შესაბამისი მხარჯავი დაწესებულება. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის პასუხისმგებლობა მოხსენების სამართლებრივი საფუძვლებით განსაზღვრულ ფარგლებში, სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ამოწმებს საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსულობებისა და გადასახდელების შესრულების მიმდინარეობის შესახებ ინფორმაციის საქართველოს მთავრობის ანგარიშში ასახვის სიზუსტესა და სისრულეს, ასევე ხარჯების კანონიერებას. ზოგადი შეფასება სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, მოხსენებაში მოცემული მნიშვნელოვანი საკითხების გარდა, „საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ“ მთავრობის ანგარიში მომზადებულია მოქმედი კანონმდებლობის დაცვით. 3 შემაჯამებელი მიმოხილვა 2020 წლის ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით შემოსულობები 14.6 მლრდ ლარით, ხოლო გადასახდელები 14.4 მლრდ ლარით განისაზღვრა. ივნისში კანონში განხორციელებული ცვლილების შედეგად, შემოსულობების საპროგნოზო მაჩვენებელი 18.4 მლრდ ლარამდე (26.6%-ით), გადასახდელების კი 15.9 მლრდ ლარამდე (10.3%-ით) გაიზარდა. ასევე, ბიუჯეტის კანონს დაემატა კორონავირუსის (COVID 19) პანდემიის საპასუხო ღონისძიებები, ჯამური დაფინანსებით 2,038 მლნ ლარი. აღნიშნული თანხიდან უდიდესი ნაწილი გათვალისწინებულია მოსახლეობის სოციალური დაცვის პროგრამებზე (39.5%), ბიზნესის მხარდაჭერის ღონისძიებებსა (23.8%) და ჯანდაცვის სექტორის მხარდაჭერაზე (17.1%). 8 თვის მდგომარეობით, სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების მობილიზების ტენდენცია თანაბარზომიერებით ხასიათდება და 6.8 მლრდ ლარს შეადგენს, რაც 9 თვის გეგმის 94.7%, ხოლო წლიური გეგმის 66.4%-ია. 9 თვის გეგმის შესაბამისად სრულდება საგადასახადო შემოსავლების ყველა კომპონენტი და წლის ბოლომდე მოსალოდნელია მათი პროგნოზირებული მაჩვენებლის შესაბამისად მობილიზება. აღსანიშნავია, რომ სახელმწიფო საწარმოებიდან ბიუჯეტში დივიდენდების მობილიზების საკითხი ისევ პრობლემატურია. კერძოდ, 8 თვის მდგომარეობით, საწარმოებიდან მიღებული დივიდენდების მოცულობამ 50.5 ათასი ლარი და წლიური გეგმის 5.1% შეადგინა. მიმდინარე წელს შეიკრიბა დივიდენდების გამანაწილებელი სამთავრობო კომისია, თუმცა სხდომაზე მსჯელობა გაიმართა მხოლოდ ერთი საწარმოს დივიდენდების განაწილების საკითხზე და კომისიას სხვა მიმართულებით გადაწყვეტილებები არ მიუღია. რაც შეეხება ბიუჯეტის გადასახდელებს, 8 თვის მდგომარეობით ათვისების მაჩვენებელი ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული გეგმის 60.1%-ს (9.6 მლრდ ლარს), ხოლო 9 თვის გეგმის 80.6%-ს შეადგენს. აღსანიშნავია, რომ გადასახდელების ათვისება შესაბამის კვარტალურ გეგმებთან ჩამორჩენით ხასიათდებოდა პირველი ორი კვარტლის განმავლობაში. აღნიშნული ტენდენცია ნარჩუნდება მესამე კვარტალშიც. იმის გათვალისწინებით, რომ მიმდინარე წლის ხარჯვის ტენდენციები წინა წლების შესაბამისი პერიოდის მსგავსია, მოსალოდნელია გადასახდელების მნიშვნელოვანი ნაწილის ათვისების კონცენტრაცია 2020 წლის ბოლოს. პანდემიამ გამოიწვია პროგრამებს/ქვეპროგრამებს შორის თანხების გადანაწილების საჭიროება და გარკვეულწილად შეაფერხა ბიუჯეტით განსაზღვრული პროგრამების განხორციელება, რაც მათზე გამოყოფილი ასიგნებების ათვისების დაბალ მაჩვენებლებში გამოიხატა. თუმცა, საბიუჯეტო ორგანიზაციების ჭრილში ვლინდება ბიუჯეტის დაგეგმვასა და შესრულებასთან დაკავშირებული ისეთი შემთხვევებიც, რომლებიც საბიუჯეტო რესურსების მართვის არაეფექტიანობითაა გამოწვეული. კერძოდ:  გარკვეულ შემთხვევებში, ადგილი აქვს საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ თანხების მიმართვას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომლებიც ბიუჯეტის კანონით არ იყო გათვალისწინებული ან გამოყოფილი ასიგნება საკმარისი არ აღმოჩნდა, თუმცა ორგანიზაციის მხრიდან შესაძლებელი იყო საჭირო ოდენობის რესურსის ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე გათვალისწინება;  ზოგიერთი პროგრამა/ქვეპროგრამა ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდება როგორც ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ, ასევე კვარტალური განწერით განსაზღვრულ 9 თვის გეგმასთან მიმართებით. 4 საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელების მოცულობა ბიუჯეტის კანონის ცვლილებით 2.8 მლრდ ლარიდან 3.0 მლრდ ლარამდე გაიზარდა. აღნიშნული ზრდა ნაწილობრივ (51.2%) ღონისძიებების განაპირობა StopCov ფონდმა, რომელიც პანდემიის დასაფინანსებლად შეიქმნა. ფონდის მოცულობა 133.5 მლნ საპასუხო ლარით განისაზღვრა, საიდანაც 8 თვის მდგომარეობით გამოყოფილმა თანხამ 120 მლნ ლარი შეადგინა. 2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით, სახელმწიფო ვალის მოცულობა 26.3 მლრდ ლარს შეადგენს, რაც 5.7 მლრდ ლარით აღემატება 2019 წლის ბოლოს არსებულ მაჩვენებელს. აღნიშნული უმეტესწილად დაკავშირებულია ახალი სესხების აღებასთან.  საინვეტიციო პროექტების ნაწილი, 8 თვის მდგომარეობით, ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდება. კერძოდ, საკრედიტო სახსრების ათვისება 60%-ზე ნაკლებია 14 პროექტის შემთხვევაში. აღნიშნულ პროექტებზე, 9 თვის გეგმის გათვალისწინებული იყო 125.4 მლნ ლარის ოდენობით რესურსის მიმართვა, საიდანაც ათვისებული იქნა მხოლოდ 25 მლნ ლარი (20%);  საკრედიტო რესურსის სახით მობილიზებული სახსრების დროული ათვისება განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ისეთი ტიპის სესხებისათვის, რომლებიც ითვალისწინებს ვალდებულების გადასახადის (Commitment Fee) გადახდას კრედიტის აუთვისებელ ნაწილზე. 8 თვის მდგომარეობით, ჯამურად გადახდილი ვალდებულების გადასახადი 5.4 მლნ ლარს შეადგენს. მათ შორის, 60%-ზე დაბალი შესრულების მქონე 9 პროექტის შემთხვევაში, გადახდილია 2.1 მლნ ლარი. 5 1. სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ტენდენციები 2020 წელს ახალი კორონავირუსის (COVID 19) პანდემიამ სრულიად შეცვალა როგორც მსოფლიოს, ასევე საქართველოს ეკონომიკური განვითარების ტენდენცია. ეპიდემიის შესაკავებლად, მარტში1 ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე გამოცხადდა საგანგებო მდგომარეობა და დაწესდა სხვადასხვა შეზღუდვები და რეგულაციები, რამაც ნეგატიური გავლენა იქონია ეკონომიკურ აქტივობაზე. აღნიშნულის შედეგად, სსიპ - სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის წინასწარი შეფასებით, პირველ კვარტალში ეკონომიკა მხოლოდ 2.2%-ით გაიზარდა, ხოლო მეორე კვარტალში 12.3%-ით შემცირდა. კორონავირუსის პანდემიით გამოწვეული ეკონომიკური შოკის გათვალისწინებით, 2020 წლის ივნისში ცვლილებები შევიდა სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონში და მასში აისახა ნეგატიური შოკების საპასუხო ღონისძიებები. ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით, შემოსულობების მოცულობა 14.6 მლრდ ლარით, ხოლო გადასახდელები - 14.4 მლრდ ლარით იყო განსაზღვრული. განხორციელებული ცვლილებით, შემოსულობების საპროგნოზო მაჩვენებელი 18.4 მლრდ ლარამდე (26.6%-ით), გადასახდელების კი 15.9 მლრდ ლარამდე (10.3%-ით) გაიზარდა. შესაბამისად, დაიგეგმა 2.5 მლრდ ლარის ოდენობის ბიუჯეტის ნაშთის დაგროვება 2020 წლის ბოლოს. ამასთანავე, კანონის ცვლილების შედეგად დაკორექტირებული კვარტალური განწერით, დაიგეგმა პირველ სამ კვარტალში შემოსულობების მაჩვენებლის ჯამურად, 636 მლნ ლარით გადაჭარბება შესაბამისი პერიოდის გადასახდელებზე. ცხრილი 1. კვარტალური გეგმით განსაზღვრული შემოსულობების, გადასახდელებისა და ნაშთის ცვლილების მაჩვენებლები - 2020 წ. (მლნ ლარი) I კვ. II კვ. III კვ. IV კვ. წლიური გეგმა შემოსულობები 3,682 3,979 4,842 5,916 18,420 გადასახდელები 3,508 3,835 4,525 4,056 15,924 ნაშთის ცვლილება 175 144 317 1,860 2,496 8 თვის მდგომარეობით, ფაქტობრივად მობილიზებულმა შემოსულობებმა 11.4 მლრდ ლარი (წლიური გეგმის 62.0%), ხოლო გაწეულმა გადასახდელებმა 9.6 მლრდ ლარი (წლიური გეგმის 60.1%) შეადგინა. პირველი ორი კვარტლის განმავლობაში შემოსულობები გადაჭარბებით შესრულდა, გადასახდელები კი გეგმიდან ჩამორჩენით ხასიათდებოდა (იხ. დიაგრამა 1). კერძოდ, პირველ კვარტალში შემოსულობებმა გეგმას 1.5%-ით (54 მლნ ლარით), მეორე კვარტალში კი 7.4%-ით (294.7 მლნ ლარით) გადააჭარბა. ანალოგიურ პერიოდში გადასახდელები კვარტალურ გეგმებს, შესაბამისად, 1.3%-ითა (44.8 მლნ ლარით) და 10.4%-ით (400.2 მლნ ლარით) ჩამორჩა. შემოსულობებისა და გადასახდელების მსგავსი ტენდენციები ნარჩუნდება მესამე კვარტლის განმავლობაშიც. 1 21 მარტიდან 22 მაისამდე. 6 დიაგრამა 1. 2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით შემოსულობებისა და გადასახდელების შესრულება საბოლოო კვარტალური განწერით განსაზღვრულ გეგმებთან. 120% 101.5% 100% 107.4% 98.7% შემოსულობები გადასახდელები 89.6% 70.4% 80% 59.1% 60% 40% 20% 0% კვ. 1 კვ. 2 კვ. 3 შემოსულობებისა და გადასახდელების შესრულების აღნიშნული ტენდენციების შედეგად, პირველი ექვსი თვის განმავლობაში სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთი დაგეგმილი 319.3 მლნ ლარის ნაცვლად 1,113 მლნ ლარით გაიზარდა. 8 თვის მდგომარეობით კი ბიუჯეტის ნაშთის ზრდამ 1,850 მლნ ლარი შეადგენა და 190.6%-ით (1,213 მლნ ლარით) გადააჭარბა სამი კვარტლის გეგმურ მაჩვენებელს. დიაგრამა 2. შემოსულობების, გადასახდელებისა და ბიუჯეტის ნაშთის ცვლილების ყოველთვიური დინამიკა - 2020 წ. (მლნ ლარი) დიაგრამა 3. აუქციონის გზით კომერციულ ბანკებში განთავსებული ნაშთის მოცულობა ყოველი თვის ბოლოს - 2020 წ. (მლნ ლარი) 2,500 2,500 2,000 შემოსულობები გადასახდელები 1,750 2,000 ნაშთის ცვლილება 1,500 1,500 1,000 1,000 500 500 0 0 ბიუჯეტის ნაშთის ზრდის 1,000 1,050 პარალელურად, 1,250 950 800 900 500 აქტიურად მიმდინარეობს ნაშთში აკუმულირებული ფულადი სახსრების განთავსება კომერციული ბანკების დეპოზიტებზე. 2020 წლის 31 აგვისტოს მდგომარეობით, ბიუჯეტის ნაშთიდან კომერციულ ბანკებში მოკლევადიან (ძირითადად ერთ თვიანი2) დეპოზიტებზე განთავსებული თანხის ჯამურმა მოცულობამ 1,750 მლნ ლარი შეადგენა. გარდა მოკლევადიანი დეპოზიტებისა, მთავრობის განკარგულების საფუძველზე3, ეკონომიკის გრძელვადიანი საკრედიტო რესურსით უზრუნველყოფის მიზნით, 2020 წლის 31 აგვისტოს მდგომარეობით, ბიუჯეტის ნაშთიდან ერთ თვეზე მეტი ვადიანობის მქონე დეპოზიტებზე განთავსებულია 50 მლნ ლარი. 3 მთავრობის 2020 წლის 22 მაისის N845 განკარგულება. 2 7 ივნისსა და ივლისში კომერციული ბანკების სადეპოზიტო სერთიფიკატებში განთავსდა 594.3 მლნ ლარი, რომლის ვადაც 2028 წლის იანვარში იწურება. 2. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები 2020 წლის ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით, შემოსავლების საპროგნოზო მოცულობა 11.2 მლრდ ლარის დონეზე განისაზღვრა და 551.9 მლნ ლარით (5.2%-ით) გაიზარდა 2019 წლის ფაქტობრივ მაჩვენებელთან შედარებით. პანდემიამ და ეკონომიკურმა რეცესიამ გავლენა იქონია ბიუჯეტის საშემოსავლო ნაწილზე, შედეგად კანონში განხორციელებული ცვლილებით, შემოსავლების წლიური გეგმა 1 მლრდ ლარით (9%-ით) შემცირდა, რაც ძირითადად საგადასახადო შემოსავლების გეგმური მაჩვენებლის 1.5 მლრდ ლარით (14.2%ით) კლებამ განაპირობა. ცხრილი 2. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების შესრულების მაჩვენებლები (მლნ ლარი)4. 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი (1) 2020 წლის ბიუჯეტის კანონის ცვლილება (2) 2020 წლის 9 თვის გეგმა (3) 8 თვის ფაქტიური შესრულება (4) % (4)/(1) % (4)/(2) % (4)/(3) 10,465 8,979 6,577 6,175 59.0% 68.8% 93.9% გრანტები 242 558 74 95 39.4% 17.1% 129.0% სხვა შემოსავლები 520 675 506 508 97.8% 75.3% 100.5% 11,227 10,213 7,157 6,778 60.4% 66.4% 94.7% საგადასახადო შემოსავლები შემოსავლები 8 თვის მდგომარეობით, სახელმწიფო ბიუჯეტის ჯამური შემოსავლების მობილიზების ტენდენცია თანაბარზომიერებით ხასიათდება და 6.8 მლრდ ლარს შეადგენს, რაც 9 თვის გეგმის 94.7%, ხოლო წლიური გეგმის 66.4%-ია. საგადასახადო შემოსავლების ყველა კომპონენტი 9 თვის გეგმის შესაბამისად სრულდება. სხვა გადასახადების მუხლის მოცულობა 8 თვის მდგომარეობით 80 მლნ ლარი შეადგინა. ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით ამ მუხლში მისაღები შემოსავლები 201.7 მლნ ლარით განისაზღვრა, ხოლო კანონში განხორციელებული ცვლილებით გეგმა ნულამდე შემცირდა. საყურადღებოა, რომ სახელმწიფო საწარმოებიდან მიღებული დივიდენდების მოცულობამ მხოლოდ 50.5 ათასი ლარი და წლიური გეგმის 5.1% შეადგინა. მიმდინარე წლის აგვისტოში შეიკრიბა დივიდენდების გამანაწილებელი კომისია5, თუმცა სხდომაზე მსჯელობა გაიმართა მხოლოდ ერთი საწარმოს დივიდენდების განაწილების საკითხზე და კომისიას სხვა მიმართულებით გადაწყვეტილებები არ მიუღია. სხვაობა (ასეთის არსებობის შემთხვევაში) ჯამურ მაჩვენებელსა და მისი შემადგენელი კომპონენტების ჯამს შორის გამოწვეულია მათემატიკური დამრგვალებით. 5 სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით მოქმედი საწარმოების წმინდა მოგების განაწილებისა და გამოყენების შესახებ წინადადებების განხილვისა და გადაწყვეტილების მიღების მიზნით შექმნილი კომისია. 4 8 ცხრილი 3. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლების შესრულების მაჩვენებლები (მლნ ლარი)6. 2020 წლის ბიუჯეტის კანონის ცვლილება (2) 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი (1) 2020 წლის 9 თვის გეგმა (3) 8 თვის ფაქტიური შესრულება (4) % (4)/(1) % (4)/(2) % (4)/(3) საშემოსავლო გადასახადი 3,415 2,990 2,246 2,000 58.6% 66.9% 89.0% მოგების გადასახადი 970 840 692 684 70.5% 81.4% 98.8% დამატებული ღირებულების გადასახადი 4,398 3,754 2,636 2,445 55.6% 65.1% 92.7% აქციზი 1,400 1,325 922 916 65.5% 69.2% 99.4% იმპორტის გადასახადი 80 70 52 50 62.6% 71.6% 96.3% სხვა გადასახადები 202 0 29 80 39.6% - 274.2% საგადასახადო შემოსავლები 10,465 8,979 6,577 6,175 59.0% 68.8% 93.9% 3. სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები 2020 წლის ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით, გადასახდელების წლიური გეგმა 14.4 მლრდ ლარით განისაზღვრა. პანდემიის ფონზე, ბიუჯეტის კანონში ივნისში განხორციელებული ცვლილებით, გადასახდელების გეგმა 1.5 მლრდ ლარით გაიზარდა და 15.9 მლრდ ლარს გაუტოლდა. 8 თვის მდგომარეობით, გადასახდელების შესრულება წლიური გეგმის 60.1%-ს (9.6 მლრდ ლარს) შეადგენს და 1.6 პროცენტული პუნქტით ჩამორჩება წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს7. ცხრილი 4. 2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გაწეული გადასახდელების შესრულების მაჩვენებლები (მლნ ლარი). 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი (1) 2020 წლის ბიუჯეტის კანონის ცვლილება (2) 2020 წლის 9 თვის გეგმა (3) 8 თვის ფაქტიური შესრულება (4) ხარჯები 10,847 12,556 9,290 არაფინასური აქტივების ზრდა 2,221 2,008 342 327 ფინანსური აქტივების ზრდა % (4)/(2) % (4)/(3) 7,584 60.4% 81.6% 1,534 1,193 59.4% 77.8% 258 183 55.9% 70.8% სხვაობა (ასეთის არსებობის შემთხვევაში) ჯამურ მაჩვენებელსა და მისი შემადგენელი კომპონენტების ჯამს შორის გამოწვეულია მათემატიკური დამრგვალებით. 7 2019 წლის 8 თვის მდგომარეობით, გადასახდელების ათვისების მაჩვენებელი წლიურ გეგმასთან მიმართებით 61.7%-ს შეადგენდა. 6 9 ვალდებულებების კლება 1,023 1,033 785 610 59.1% 77.6% გადასახდელები 14,433 15,924 11,867 9,570 60.1% 80.6% პირველი განსაზღვრულ ორი კვარტლის გეგმებთან განმავლობაში, ბიუჯეტის მიმართებაში გადასახდელები კვარტალური ჩამორჩენით განწერით ხასიათდებოდა. აღნიშნულ პერიოდში აუთვისებელი ჯამური თანხა 445 მლნ ლარს შეადგენს. კერძოდ, პირველ კვარტალში ჩამორჩენამ 1.3% (44.8 მლნ ლარი), ხოლო მეორე კვარტალში 10.4% (400.2 მლნ ლარი) შეადგინა. მსგავსი ტენდენცია ნარჩუნდება მესამე კვარტალშიც.  პირველ კვარტალში გადასახდელების გეგმიდან ჩამორჩენა ძირითადად განპირობებულია „არაფინანსური აქტივების ზრდისა“ და „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლების გეგმებიდან ჩამორჩენით, შესაბამისად, 3.0%-ითა (12.9 მლნ ლარით) და 24.5%-ით (15.3 მლნ ლარით);  მეორე კვარტალში ადგილი ჰქონდა გეგმიდან მნიშვნელოვან ჩამორჩენას გადასახდელების ყველა კომპონენტში. კერძოდ, „ხარჯების“ მუხლისთვის აღნიშნული მაჩვენებელი 9.0%-ს (267.8 მლნ ლარი), „არაფინანსური აქტივების ზრდისა“ და „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლებისთვის კი შესაბამისად, 19.7%-სა (99.3 მლნ ლარი) და 17.7%-ს (18.6 მლნ ლარი) შეადგენს;  მესამე კვარტლის გადასახდელებიდან ორი თვის მდგომარეობით ათვისებულია 59.1% (2.7 მლრდ ლარი), რაც წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელზე 2.8 პროცენტული პუნქტით ნაკლებია8. გეგმური მაჩვენებლის შესასრულებლად კვარტლის ბოლო თვეში (სექტემბერში) ასათვისებელი თანხა 1.9 მლრდ ლარს შეადგენს. დიაგრამა 4. გადასახდელების შესრულების მაჩვენებლები კვარტალურ გეგმებთან მიმართებაში - 2020 წლის 8 თვე9. 100% 99.9% 98.7% 97.0% 91.0% 89.6% 80.3% კვ. 1 კვ. 2 კვ. 3 გადასახდელები კვ. 1 კვ. 2 ხარჯები კვ. 3 82.3% 62.0% 59.6% 59.1% 75.5% 54.1% კვ. 1 კვ. 2 კვ. 3 არაფინანსური აქტივების ზრდა კვ. 1 კვ. 2 კვ. 3 ფინანსური აქტივების ზრდა 2019 წლის 8 თვის მდგომარეობით, მესამე კვარტალში ათვისებული თანხები კვარტალური გეგმის 61.9%-ს შეადგენდა. 9 მესამე კვარტლის გეგმის შესრულების მდგომარეობა მოცემულია ორი თვის (ივლისი-აგვისტო) მდგომარეობით. 8 10 პირველ სამ კვარტალში აუთვისებელი თანხები აკუმულირდება მეოთხე კვარტალში, რაც თავის მხრივ, ხელს უწყობს ფისკალური წლის ბოლოს ბიუჯეტიდან გაწეული გადასახდელების მნიშვნელოვან ზრდას. კერძოდ, 8 თვის მდგომარეობით, გადასახდელების საშუალოთვიური მაჩვენებელი 1.2 მლრდ ლარს შეადგენს. იმ შემთხვევაში თუ მიმდინარე წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელების წლიური გეგმა (15.9 მლრდ ლარი) შესრულდება, წლის ბოლო ოთხი თვის გადასახდელების საშუალოთვიური მაჩვენებელი 1.6 მლრდ ლარს გაუტოლდება, რაც ფისკალური წლის პირველი რვა თვის ფაქტობრივი გადასახდელების საშუალო მაჩვენებელს 32.8%-ით აღემატება10. დიაგრამა 5. გადასახდელებისა და მისი კომპონენტების ყოველთვიური დინამიკა (მლნ ლარი) - 20182020 წწ. გადასახდელები ხარჯები 2,400 1,400 2,000 1,200 1,588 მლნ 1,600 1,196 მლნ 1,243 მლნ 948 მლნ 1,000 800 1,200 600 800 400 400 200 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 არაფინანსური აქტივების ზრდა 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 ფინანსური აქტივების ზრდა 900 150 750 125 600 100 75 450 300 204 მლნ 149 მლნ 150 50 25 0 36 მლნ 23 მლნ 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 2018 წელი 2019 წელი 2020 წელი 2020 წლის 8 თვის საშუალო 2020 წლის დარჩენილი პერიოდის საშუალო 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 2018 წელი 2019 წელი 2020 წელი 2020 წლის 8 თვის საშუალო 2020 წლის დარჩენილი პერიოდის საშუალო თუ გავითვალისწინებთ იმ გარემოებას, რომ გასულ წლებში გადასახდელების ათვისება წლის ბოლო 4 თვის განმავლობაში თანაბარზომიერად არ მიმდინარეობდა და ძირითადად კონცენტრირებული იყო დეკემბერზე, ასევე იმ ფაქტს, რომ მიმდინარე წლის 8 თვეში ათვისების ტენდენციები წინა წლების შესაბამისი პერიოდის მსგავსია (იხ. დიაგრამა 6)11, 2020 წლის 2018 წელს აღნიშნული მაჩვენებელი 45.6%-ს, ხოლო 2019 წელს - 24.2%-ს შეადგენდა. დეკემბერში გაწეულმა გადასახდელებმა წინა 11 თვის საშუალო მაჩვენებელს 2018 წელს 162%-ით გადააჭარბა, ხოლო 2019 წელს - 78.4%-ით. 10 11 11 ბოლოსაც მოსალოდნელია ბიუჯეტიდან გაწეული გადასახდელების მნიშვნელოვანი ზრდა. აღნიშნული კი ქმნის საბიუჯეტო რესურსების არაეფექტიანად გახარჯვის რისკს. დიაგრამა 6. ყოველთვიურად გაწეული გადასახდელების წილი გადასახდელების მაჩვენებელთან (2020 წლის შემთხვევაში წლიურ გეგმასთან) მიმართებით - 2017-2020 წწ. წლიურ 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 0 1 2 3 4 2017 წ. 5 6 2018 წ. 7 2019 წ. 8 9 10 11 12 2020 წ. ფისკალური წლის განმავლობაში საბიუჯეტო სახსრების არათანაბარზომიერი ათვისების ტენდენციები თვალსაჩინოდ ვლინდება ცალკეული პროგრამების ჭრილში. კერძოდ, იმ შემთხვევაში თუ ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული 132 პროგრამიდან თითოეულის ფარგლებში ბიუჯეტის კანონით გამოყოფილი ასიგნებები ფისკალური წლის დასრულებამდე სრულად იქნება ათვისებული, დარჩენილი ოთხი თვის ათვისების საშუალოთვიური მაჩვენებელი 51 პროგრამისთვის (პროგრამების 39%) 8 თვის საშუალოთვიურ მაჩვენებელს 1.5ჯერ, ხოლო 31 პროგრამის შემთხვევაში (პროგრამების 23%) - 2-ჯერ გადააჭარბებს. პროგრამების რაოდენობა დიაგრამა 7. პროგრამების განაწილება 2020 წლის ბოლო 4 თვის მოსალოდნელი საშუალო ათვისების 8 თვის ფაქტობრივ საშუალო მაჩვენებელთან თანაფარდობის მიხედვით. 35 31 30 31 26 25 20 20 15 14 10 10 5 0 50%-ზე ნაკლები 50%-80% 80%-120% 120%-150% 150%-200% 200%-ზე მეტი პროცენტული თანაფარდობა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, მიზანშეწონილია, როგორც მხარჯავი დაწესებულებების ისე მაკოორდინირებელი უწყების მხრიდან ყურადღება გამახვილდეს ასიგნების დროულ და თანაბარზომიერ ათვისებაზე, რათა თავიდან იქნეს აცილებული საბიუჯეტო წლის ბოლოს ასიგნების ათვისების (მათ შორის ავანსის სახით) კონცენტრირება. 12 3.1. საბიუჯეტო ორგანიზაციების ბიუჯეტის დაგეგმვა და შესრულება 2020 წელს კორონავირუსის პირობებში სახელმწიფოს წინაშე წარმოიშვა პანდემიასთან და მისგან გამოწვეულ ნეგატიურ ეკონომიკურ ეფექტებთან საპასუხო ღონისძიებების დაფინანსების აუცილებლობა. ბიუჯეტის კანონის ცვლილებამდე, აღნიშნული ღონისძიებების დაფინანსება ძირითადად ხდებოდა მხარჯავი დაწესებულებების ასიგნებებში განხორციელებული ხარჯთაღრიცხვის ცვლილებებით. გარდა ამისა, ადგილი ჰქონდა ბიუჯეტის კანონით დაგეგმილი ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის შეფერხებას, რაც გარკვეულწილად მათზე გამოყოფილი ასიგნებების ათვისების დაბალ მაჩვენებლებში გამოიხატა. აღნიშნულიდან გამომდინარე, ბიუჯეტის შესრულების პროცესში სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გამოვლენილი ნაკლოვანებები, რიგ შემთხვევებში გამოწვეულია ობიექტური გარემოებებით. თუმცა, ჩატარებული ანალიზით გამოიკვეთა ბიუჯეტის დაგეგმვასა და შესრულებასთან დაკავშირებული ისეთი შემთხვევებიც, რომლებიც საბიუჯეტო რესურსების მართვის არაეფექტიანობითაა გამოწვეული.  ბიუჯეტის დაგეგმვა და დაზუსტება ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული გეგმების დაზუსტების მიზნით, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ხშირად ხორციელდება ასიგნებების გადანაწილებები საანგარიშგებო პერიოდის განმავლობაში, განსაკუთრებით ქვეპროგრამებისა და საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლების დონეზე. აღნიშნული ქმნის ცალკეული პროგრამის/ქვეპროგრამის ფარგლებში დაგეგმილი ღონისძიებების დაფინანსებისათვის და დასახული მიზნების მიღწევისათვის საჭირო სახსრების დეფიციტის რისკს. მხარჯავი დაწესებულებების ბიუჯეტების შესრულების ანალიზის პროცესში, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ იდენტიფიცირებულ იქნა საბიუჯეტო სახსრების მართვასთან დაკავშირებული შემდეგი ნაკლოვანებები: 1. წლის განმავლობაში, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ადგილი აქვს თანხების მიმართვას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომლებიც ბიუჯეტის კანონით არ იყო გათვალისწინებული ან გამოყოფილი ასიგნება საკმარისი არ აღმოჩნდა. სათანადო დაგეგმვის შემთხვევაში, შესაბამისი ორგანიზაციის მხრიდან შესაძლებელი იყო საჭირო ოდენობის რესურსის ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე გათვალისწინება (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 1-ში); 2. რიგ შემთხვევებში, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ხორციელდება ასიგნებების გადანაწილების უკუპროცესი. კერძოდ, ადგილი აქვს იმ პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე თანხების უკან მობრუნებას, რომლებიდანაც წლის განმავლობაში ხდებოდა ასიგნებების გადატანა (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 1-ში).  ბიუჯეტის შესრულება სახელმწიფო გამოყოფილი ბიუჯეტის საბიუჯეტო კანონით გათვალისწინებული რესურსის ათვისების საშუალო პროგრამების ფარგლებში მაჩვენებელმა 8 თვის 13 მდგომარეობით 9 თვის დამტკიცებული გეგმის 75.2%, ხოლო დაზუსტებული გეგმის 74.0% შეადგინა12. დიაგრამა 8. პროგრამების/ქვეპროგრამების განაწილება 8 თვის ათვისების მაჩვენებლის მიხედვით 9 თვის დამტკიცებულ13 და დაზუსტებულ გეგმებთან მიმართებით - 2020 წ. პროგრამები 50 ქვეპროგრამები 56 55 326 45 223 183 26 154 154 172 20 109 11 31 3 0-60% 60-80% დამტკიცებულ გეგმასთან 80-100% >=100% დაზუსტებულ გეგმასთან 0-60% 60-80% დამტკიცებულ გეგმასთან 80-100% >=100% დაზუსტებულ გეგმასთან ანალიზის პროცესში გამოვლინდა ისეთი პროგრამები/ქვეპროგრამები, რომლებიც ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდებიან როგორც ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ, ასევე კვარტალური განწერით განსაზღვრულ 9 თვის გეგმასთან მიმართებით14. ამასთანავე, ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის ფარგლებში 8 თვის განმავლობაში ასიგნებები არ ათვისებულა, რის გამოც წლის ბოლომდე ამ პროგრამებისათვის გამოყოფილი დაფინანსების სრულად ათვისება ნაკლებ სავარაუდოა (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 2-ში).  კორონავირუსის (Covid 19) პანდემიასთან დაკავშირებული ხარჯები 2020 წლის ივნისში სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებებით, ბიუჯეტში აისახა პანდემიით გამოწვეული ნეგატიური შოკების საპასუხო ღონისძიებები. ამ მხრივ გამოყოფილმა თანხამ 2,038 მლნ ლარი შეადგინა. აღნიშნული ხარჯები რამდენიმე მიმართულებით გადანაწილდა. კერძოდ, დაფინანსების 39.5% (806 მლნ ლარი) მიიმართა მოსახლეობის სოციალურ დაცვაზე, 23.8% (485 მლნ ლარი) ეკონომიკის სტიმულირებაზე, ხოლო 17.1% (348 მლნ ლარი) ჯანდაცვის სექტორის მხარდაჭერაზე. მაჩვენებელი არ მოიცავს საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელებს და საქართველოს საპატრიარქოს მიერ განხორციელებულ პროგრამებს. გარდა ამისა გადასახდელები არ მოიცავს მიზნობრივ გრანტებს, რადგან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახებიან მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 13 სხვაობა პროგრამების/ქვეპროგრამების ჯამურ რაოდენობაში დაზუსტებულთან შედარებით გამოწვეულია იმ ფაქტით, რომ ზოგიერთი პროგრამისთვის/ქვეპროგრამისთვის ბიუჯეტის კანონით წლიური გეგმა არ არის განსაზღვრული. 14 პროგრამების/ქვეპროგრამების ფარგლებში ათვისებული რესურსის განსაზღვრულ გეგმასთან შესადარისობის უზრუნველსაყოფად, წარმოდგენილი პროგრამების/ქვეპროგრამების ათვისების მდგომარეობის ანალიზისას გამოყენებული სტატისტიკური მაჩვენებლები არ მოიცავს მიზნობრივი გრანტების სახით გადახდილ სახსრებს (თუ სხვა რამ არ არის მითითებული), რადგან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახებიან მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 12 14 დიაგრამა 9. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის ცვლილების ფარგლებში პანდემიის შედეგად გამოწვეული დამატებითი ხარჯების განაწილება სექტორების მიხედვით (მლნ ლარი). 900 806 800 700 600 485 500 348 400 261 300 200 119 100 20 0 სოციალური დაცვა ბიზნესის მხარდაჭერა ჯანდაცვის სექტორს საერთო მხარდაჭერა სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელები სოფლის მეურნეობის მხარდაჭერა სასურსათო უსაფრთხოება საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელებზე გამოყოფილი თანხიდან15 133.5 მლნ ლარი წარმოადგენს StopCov ფონდში აკუმულირებულ თანხას, საიდანაც 8 თვის მდგომარეობით, 120 მლნ ლარი მიიმართა ჯანდაცვის სამინისტროს ქვეპროგრამის - „ახალი კორონავირუსით (SARS-COV-2) გამოწვეული ინფექციის (COVID-19) შედეგად მიყენებული ზიანის შემსუბუქება (18 წლამდე ბავშვთა ერთჯერადი სოციალური დახმარება)“ დაფინანსებისთვის . პანდემიის შედეგად გამოწვეული დამატებითი ხარჯების დასაფინანსებლად გარდა 16 ბიუჯეტის კანონის ცვლილებისა, 21.3 მლნ ლარი აკუმულირებული იქნა პროგრამებს/ქვეპროგრამებს შორის თანხების გადანაწილების შედეგად, საიდანაც 16 მლნ ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს მიერ მიიმართა ეკონომიკის სტიმულირების, ხოლო შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ 5 მლნ ლარი - სამოქალაქო უსაფრთხოების უზრუნველყოფისათვის. 3.2. საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელები 2020 წლის ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელები 2.8 მლრდ ლარის მოცულობით დაიგეგმა. ივნისში ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით, მაჩვენებელი 3.1 მლრდ ლარამდე გაიზარდა (260.5 მლნ ლარით). აღნიშნული ზრდა ნაწილობრივ (51.2%) განაპირობა StopCov ფონდმა, რომელიც პანდემიის საპასუხო ღონისძიებების დასაფინანსებლად შეიქმნა. საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელების ყველაზე მსხვილ კომპონენტებს წარმოადგენს საგარეო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადასაცემი ტრანსფერები – 85 მლნ ლარი; საგარეო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა – 42 მლნ ლარი. 16 აღნიშნული ქვეპროგრამა (პროგრამული კოდით 27 02 06 04) ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული არ ყოფილა და მისი დაფინანსება სრულად განხორციელდა StopCov ფონდიდან. 15 15 დაფარვა (1.4 მლრდ ლარი), საშინაო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა (448 მლნ ლარი) და რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი (400 მლნ ლარი).  2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით, ათვისების შედარებით დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდება მაღალმთიანი დასახლებების განვითარების ფონდი. ფონდის ათვისების მაჩვენებელი (5.8 მლნ ლარი) წლიურ გეგმასთან მიმართებით 29.1%-ს, ხოლო კვარტალური განწერით განსაზღვრულ 9 თვის გეგმასთან - 68.4%-ს შეადგენს;  2020 წლის ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი 350 მლნ ლარით განისაზღვრა, კანონში განხორციელებული ცვლილებით კი 50 მლნ ლარით გაიზარდა და 400 მლნ ლარს გაუტოლდა. 8 თვის მდგომარეობით, ფონდიდან გადარიცხული (საკასო ხარჯი) იქნა 209.3 მლნ ლარი, რაც წლიური გეგმის 52.3%-სა და 9 თვის გეგმის 93%-ს შეადგენს;  მთავრობის სარეზერვო ფონდის მოცულობა 2020 წლის ბიუჯეტის კანონით 50 მლნ ლარის ოდენობით დაიგეგმა. 8 თვის მდგომარეობით, ფონდიდან გამოყოფილმა თანხამ 10.9 მლნ ლარი, ხოლო ფაქტობრივმა (საკასო) ხარჯმა 10 მლნ ლარი შეადგინა. ფონდიდან გამოყოფილი სახსრების უდიდესი წილი (71%) პანდემიით გამოწვეული ხარჯების დასაფინანსებლად გადაუნაწილდა ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს (3.6 მლნ ლარი); ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროსა (4 მლნ ლარი) და საგარეო საქმეთა სამინისტროს (0.1 მლნ ლარი). დიაგრამა 10. 2020 წელს მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი სახსრების მიზნობრიობა (8 თვის მდგომარეობით). 0.2 მლნ 1.8% 3.0 მლნ 27.5% მხარჯავი დაწესებულებების შეუფერხებელი ფუნქციონირება და მიმდინარე საჭიროებების დაფინანსება იურიდიული, ფინანსური და სხვა მომსახურების დაფინანსება 7.7 მლნ 70.7% კორონავირუსის (COVID-19) პანდემიის წინააღმდეგ გასატარებელი ღონისძიებების დაფინანსება 16 4. სახელმწიფო ვალი 2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით, სახელმწიფო ვალის მოცულობა17 26.3 მლრდ ლარს შეადგენს, რაც 2019 წლის ბოლოს არსებულ მაჩვენებელს 5.7 მლრდ ლარით აღემატება. აღნიშნული ზრდა უმეტესწილად დაკავშირებულია ახალი სესხების აღებასთან18. მთავრობის ვალის ნაშთი19 კი 5.6 მლრდ ლარით არის გაზრდილი და 25.5 მლრდ ლარს უტოლდება. აღნიშნული ზრდაც ასევე ძირითადად ახალი სესხების აღებითაა გამოწვეული. კერძოდ, მთავრობის ვალის ნაშთის ზრდაში ახალი სესხების აღების ეფექტი 67.1%-ს, ხოლო ლარის გაცვლითი კურსის ცვლილების ეფექტი 32.9%-ს შეადგენს. ცხრილი 5. მთავრობის ვალის სტრუქტურა 2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით (მლნ ლარი). 2019 წლის ნაშთი 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი 2020 წლის ბიუჯეტის კანონის ცვლილება 2020 წლის 8 თვის ნაშთი 8 თვის ნაშთის წილი მშპ-ში20 15,750 17,109 21,370 19,962 40% მრავალმხრივი კრედიტორები 11,262 12,173 15,359 14,132 ორმხრივი კრედიტორები 3,049 3,443 4,514 4,290 ევრო-ობლიგაციები 1,434 1,487 1,492 1,535 5 5 5 5 4,166 5,471 5,971 5,573 3,766 5,114 5,614 5,193 სხვა სახელმწიფო ფასიანი ქაღალდები 393 353 353 371 საბიუჯეტო ორგანიზაციების სესხის სახით არსებულ ვალი 7 4 4 9 19,916 22,579 27,341 25,535 მთავრობის საგარეო ვალი გარანტირებული კრედიტები მთავრობის საშინაო ვალი სახაზინო ფასიანი ქაღალდები მთავრობის ვალი 11.2% 51.1% მთავრობის საგარეო ვალის სტრუქტურაში, ვალუტების მიხედვით, დომინირებს ევროში აღებული სესხების მოცულობა (39.5%), რაც 2019 წლის ბოლოს არსებულ მაჩვენებელს 8 პროცენტული პუნქტით აღემატება. დიაგრამა 11. მთავრობის საგარეო ვალის დიაგრამა 12. 2017-2020 წწ 8 თვის მდგომარეობით მოცულობის ცვლილებაში ლარის გაცვლითი მთავრობის საგარეო ვალის სტრუქტურა ვალუტების მიხედვით. მაჩვენებელი არ ითვალისწინებს ე.წ „ისტორიული ვალის“ პირობით მოცულობას. ზრდაში ახალი სესხების აღების ეფექტი 66.2%-ს შეადგენს, ხოლო ვალუტის კურსის ეფექტი 33.8%-ს. ვალუტის კურსის ეფექტის დადგენისათვის 2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით არსებული ვალის ნაშთი (როგორც სახელმწიფო ისე მთავრობის ვალის შემთხვევაში) გამოსახულია 2019 წლის ბოლოს არსებული გაცვლითი კურსებით. 19 მთავრობის ვალი წარმოადგენს სახელმწიფო ვალის ნაშთს გამოკლებული ეროვნული ბანკის ვალი და დამატებული საბიუჯეტო ორგანიზაციების სესხის სახით არსებული ვალი. 20 მშპ-ს შემთხვევაში აღებულია 2020 წლის საპროგნოზო მაჩვენებელი, რომელიც წარმოდგენილია 2021 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართულ „ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების“ დოკუმენტში. 17 18 17 კურსისა და ახალი სესხების აღების ეფექტი 2019-2020 (8 თვე) წწ. (მლნ ლარი) 3,400 სესხის მოცულობის წმინდა ზრდა კურსის ეფექტი 2,911 2,900 2,400 100% 4.4% 4.3% 4.1% 3.4% 80% 33.8% 34.0% 33.7% 28.6% 39.7% 35.2% 30.7% 22.1% 26.5% 31.6% 2017 2018 2019 ჯამური ეფექტი 60% 1,900 1,400 40% 28.5% 852 900 400 20% 403 -1 49 -2 JPY KWD 0% -100 CNY EUR 39.5% SDR USD EUR SDR USD 2020 (8 თვე) სხვა 4.1. საგარეო წყაროებიდან მიღებული კრედიტები 2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით, კრედიტების სახით საგარეო წყაროებიდან სახელმწიფო ბიუჯეტში მობილიზდა 3.1 მლრდ ლარი, რაც წლიური გეგმის 49%-ს, ხოლო 9 თვის გეგმის 84%-ს შეადგენს. აღსანიშნავია, რომ მიღებული კრედიტების ძირითადი ნაწილი ბიუჯეტის მხარდამჭერ სესხებზე მოდის, რომელთა მიზნობრიობა, საინვესტიციო პროექტებისგან განსხვავებით, წინასწარ განსაზღვრული არ არის და ძირითადად მიიმართება ბიუჯეტის მიმდინარე საჭიროებების დასაფინანსებლად. 2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით, საინვესტიციო კრედიტების ფარგლებში მიღებულია 763 მლნ ლარი, რაც 9 თვის გეგმის 95%-სა და წლიური გეგმის 74%-ს შეადგენს. რაც შეეხება ბიუჯეტის მხარდამჭერ სესხებს, 8 თვის მდგომარეობით აღნიშნული წყაროდან ბიუჯეტში მობილიზდა 2.3 მლრდ ლარი, რაც 9 თვის გეგმის 81%-სა და წლიური გეგმის 44%-ს შეადგენს. ცხრილი 6. საგარეო კრედიტების სახით მიღებული შემოსულობები (მლნ ლარი). 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი 2020 წლის 9 თვის გეგმა 2020 წლის 8 თვის ფაქტი შესრულება 9 თვის გეგმასთან მიმართებით (%) შესრულება წლიურ გეგმასთან მიმართებით (%) 6,188 3,632 3,053 84.1% 49.3% საინვესტიციო 1,033 802 763 95.2% 73.9% ბიუჯეტის მხარდამჭერი 5,155 2,830 2,291 80.9% 44.4% საგარეო კრედიტები ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული 1.03 მლრდ ლარის მოცულობის შეღავათიანი საინვესტიციო კრედიტით დაიგეგმა 52 საინვესტიციო პროექტის დაფინანსება. ასევე, წლის 18 განმავლობაში დამატებით 4 საინვესტიციო პროექტის ფარგლებში21, რომლებიც ბიუჯეტის კანონით არ იყო განსაზღვრული, განხორციელდა თანხების ათვისება, ჯამურად 5.9 მლნ ლარის ოდენობით. ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული საინვეტიციო პროექტების ნაწილი, 8 თვის მდგომარეობით, ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდება, რაც საინვესტიციო პროექტების შეფერხებებით განხორციელებაზე მიუთითებს. კერძოდ, საკრედიტო სახსრების ათვისება 60%ზე ნაკლებია (9 თვის გეგმასთან მიმართებით) 14 პროექტის შემთხვევაში. აღნიშნულ პროექტებზე საბოლოო კვარტალური განწერით განსაზღვრული 9 თვის გეგმით გათვალისწინებული იყო ჯამურად 125.4 მლნ ლარის მიმართვა, საიდანაც 8 თვეში ათვისებული იქნა მხოლოდ 25 მლნ ლარი (20%). დიაგრამა 13. საინვესტიციო პროექტების განაწილება 2020 წლის 9 თვის გეგმასთან მიმართებით 8 თვის მდგომარეობით ათვისებული თანხების მიხედვით22. 15 9 5 6 5 0% 2 2 0%-20% 20%-40% 40%-60% 60%-80% 80%-100% >100% საინვესტიციო პროექტების ათვისების განაწილება 9 თვის გეგმასთან მიმასთებით პროექტების განმახორციელებლების ინფორმაციით, ძირითადად პროექტების შემაფერხებელი მიზეზებია: დონორებთან მოლაპარაკებების გაჭიანურება , პროექტის 23 დაგეგმვასთან დაკავშირებული ხარვეზები24, ცვლილებები ხელშეკრულებაში25, სატენდერო პროცედურების გაჭიანურება26, პროექტის დაგეგმვის პროცესის გაჭიანურება27, პანდემიით გამოწვეული შეფერხება28. 25 02 03 19 - ქ. ქობულეთის ახალი შემოვლითი გზა (ADB); 25 04 08 - წყლის ინფრასტრუქტურის განახლების პროექტი II (EIB, EU); 32 15 - გამოყენებითი კვლევების საგრანტო პროგრამა (IBRD); 56 13 09 - აჭარის სოფლების წყალმომარაგებისა და წყალარინების პროგრამა, საქართველო (EU, KfW). 22 არ მოიცავს იმ საინვესტიციო პროექტებს, რომელთა ფარგლებში 9 თვის განმავლობაში არ იყო დაგეგმილი თანხების ათვისება (8 პროექტი). 23 27 04 04 24 25 02 02 15; 31 05 12 03 25 25 04 01 26 56 13 06; 56 13 08; 24 14 03 03 27 32 13/ 25 07 05 28 56 13 04; 26 09; 24 12; 32 13/ 25 07 05 21 19 ცხრილი 7. 2020 წლის 9 თვის გეგმასთან მიმართებით 60%-ზე დაბალი ათვისების მქონე ზოგიერთი საინვესტიციო პროექტი (ათასი ლარი). პროგ. კოდი 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი პროექტის დასახელება 9 თვის გეგმა 8 თვის ფაქტი ათვისება 9 თვის გეგმასთან ათვისება წლიურ გეგმასთან 29 10 საქართველოს თავდაცვის ძალების შესაძლებლობის გაძლიერება (SG) 5,000 5,000 - 0.0% 0.0% 56 13 04 ბათუმის ავტობუსების პროექტი (E5P, EBRD) 2,500 2,500 - 0.0% 0.0% 56 13 06 თბილისის მყარი ნარჩენების მართვის პროექტი (EBRD) 27,000 23,472 - 0.0% 0.0% 56 13 08 თბილისის მეტროს პროექტი (EBRD) 15,000 15,000 - 0.0% 0.0% 27 04 04 COVID-19-თან დაკავშირებული ჯანდაცვის სფეროს ღონისძიებების დაფინანსება (EIB) 29,000 14,000 - 0.0% 0.0% 26 09 ირიგაციისა და მიწის ბაზრის განვითარების პროექტი (WB) 13,500 11,652 837 7.2% 6.2% 5,000 4,540 344 7.6% 6.9% 3,600 2,875 487 16.9% 13.5% 32 13 25 07 05 31 05 12 03 ინოვაციის, ინკლუზიურობის და ხარისხის პროექტი - საქართველო I2Q (IBRD) მერძევეობის დარგის მოდერნიზაციის და ბაზარზე წვდომის პროგრამა (DiMMA) (IFAD) 25 04 01 ქობულეთის წყალარინების პროექტი (EBRD, ORET) 800 800 305 38.1% 38.1% 24 12 საქართველოს ეროვნული ინოვაციების ეკოსისტემის პროექტი ა (IBRD) 26,342 15,810 7,844 49.6% 29.8% 24 14 03 03 500 კვ ეგხ ჯვარი-წყალტუბო (WB) 18,000 3,500 1,818 51.9% 10.1% 25 02 02 15 შიდასახელმწიფოებრივი გზების აქტივების მართვის პროექტი (WB) 19,000 4,841 2,548 52.6% 13.4% დროული ათვისება საკრედიტო რესურსის სახით მობილიზებული სახსრების განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ისეთი ტიპის სესხებისათვის, რომლებიც ითვალისწინებს ვალდებულების გადასახადის (Commitment Fee) გადახდას კრედიტის აუთვისებელ ნაწილზე29, რადგან პროექტის დაგეგმილზე დაგვიანებით განხორციელება იწვევს კრედიტის მომსახურების ხარჯების ზრდას. ვალდებულების გადასახადის გადახდა იწყება სესხის ეფექტურად გახდომის შემდეგ და ერიცხება კრედიტის აუთვისებელ ნაწილზე, მიუხედავად იმისა მიმდინარეობს თუ არა სესხის ათვისება. 2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით, 29 საინვესტიციო პროექტის ფარგლებში გადახდილი ვალდებულების გადასახადი 5.4 მლნ ლარს შეადგენს. მათ შორის, 9 თვის გეგმასთან მიმართებით 60%-ზე დაბალი შესრულების მქონე 9 პროექტის შემთხვევაში, გადახდილი გადასახადი 2.1 მლნ ლარს უტოლდება. 29 საკრედიტო ხელშეკრულებით განსაზღვრული ჯამური თანხის აუთვისებელ ნაწილზე. 20 4.2. საშინაო ვალი ფინანსთა სამინისტროს ინფორმაციით, 2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით, სახელმწიფო ფასიანი ქაღალდების აუქციონის მეშვეობით განხორციელდა 2.6 მლრდ ლარის ნომინალური ღირებულების სახაზინო ვალდებულებების/ობლიგაციების ემისია, რის შედეგადაც სახელმწიფო ბიუჯეტმა მიიღო 2.6 მლრდ ლარის შემოსულობა, მათ შორის 24.5 მლნ ლარი პრემიუმის სახით. აღნიშნული მოიცავს ეკონომიკის გრძელვადიანი რესურსით უზრუნველყოფის მიზნით ემისიას, ჯამურად 594 მლნ ლარის ოდენობით, რაც გულისხმობს 2018 წლის 17 იანვარს გამოშვებული 10-წლიანი ვადიანობის მქონე ფასიანი ქაღალდების დამატებით ემისიას 2028 წლის 18 იანვარს დაფარვის პირობით30. აღნიშნული ემისია განხორციელდა მიმდინარე წლის ივნისი-ივლისის პერიოდში და მიღებული რესურსი სრულად განთავსდა 13 კომერციული ბანკის სადეპოზიტო სერთიფიკატებში, რომელთა საპროცენტო განაკვეთი განისაზღვრა როგორც კუპონის განაკვეთს დამატებული 0.5 პპ. ცხრილი 8. სახაზინო ვალდებულებების/ობლიგაციების ემისია - 2020 წლის 8 თვე (მლნ ლარი). ნომინალური ღირებულება (ემისიის მოცულობა) დისკონტი ფაქტობრივი შემოსულობა სახელმწიფო ბიუჯეტში (ძირი თანხა) პრემიუმი 6-თვიანი სახაზინო ვალდებულებები 270 -11 259 12-თვიანი სახაზინო ვალდებულებები 460 -37 423 2-წლიანი სახაზინო ობლიგაციები 560 -1 8 567 5-წლიანი სახაზინო ობლიგაციები 640 -0.7 13 652 10-წლიანი სახაზინო ობლიგაციები 704 -0.1 4 708 2,634 -50 25 2,609 ჯამი: 4.3. სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები 2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით, სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვისათვის დაიხარჯა 2.3 მლრდ ლარი, რაც წლიური გეგმის 66.4%-ს შეადგენს. ცხრილი 9. სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები - 2020 წლის 8 თვე (მლნ ლარი). 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი გეგმა 8 თვის ფაქტი 8 თვის ათვისება წლიურ გეგმასთან 1,360 803 59% ძირი 985 586 59.5% პროცენტი 375 217 57.9% საგარეო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა 30 ფასიანი ქაღალდების დამატებითი ემისიის საშუალო შეწონილი განაკვეთია 9.375. 21 საშინაო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა ძირი 2,096 1,490 71.1% 1,720 1,204 70% 376 286 76.1% 3,456 2,293 66.4% პროცენტი სულ სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა 2020 წელს სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვისათვის გაწეული ხარჯების უდიდესი ნაწილი (65%) საშინაო ვალზე მოდის. კერძოდ, 8 თვის მდგომარეობით, საშინაო ვალზე დარიცხულ პროცენტზე გაწეულმა ხარჯმა 286.3 მლნ ლარი, ხოლო ძირი თანხის დაფარვის მაჩვენებელმა 1.2 მლრდ ლარი შეადგინა. დიაგრამა 14. საშინაო ვალის მომსახურება და დაფარვა - 2020 წლის 8 თვე (მლნ ლარი). 600 500 400 300 200 100 0 2019 2020 (8 თვე) 6-თვიანი 2019 2020 (8 თვე) 2019 12-თვიანი 2020 (8 თვე) 2-წლიანი ძირი 2019 2020 (8 თვე) 5-წლიანი 2019 2020 (8 თვე) 10-წლიანი პროცენტი 22 დანართი 1. ბიუჯეტის დაგეგმვა და დაზუსტება - მაგალითები 1. წლის განმავლობაში, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ადგილი აქვს თანხების მიმართვას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომლებიც ბიუჯეტის კანონით არ იყო გათვალისწინებული ან რომელთათვისაც გამოყოფილი ასიგნება საკმარისი არ აღმოჩნდა. სათანადო დაგეგმვის შემთხვევაში, შესაბამისი ორგანიზაციის მხრიდან შესაძლებელი იყო საჭირო ოდენობის რესურსის ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე გათვალისწინება.  თავდაცვის სამინისტროს სსიპ - სახელმწიფო სამხედრო სამეცნიერო-ტექნიკური ცენტრ დელტას (29 07 01) „საქონელი და მომსახურების“ მუხლში „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლიდან სეტყვასაწინააღმდეგო რაკეტების შეძენის მიზნით იანვრის თვეში გადაუნაწილდა 1.4 მლნ ლარი. იმავე მიზნით, ივნისში ქვეპროგრამის მე-4 კვარტლიდან პირველ კვარტალში გადატანილი იქნა 1.1 მლნ ლარი. სამინისტროს ქვეპროგრამის - „თავდაცვის ძალების ლოჯისტიკური უზრუნველყოფა“ (29 09 01 01) „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლში, საბიუჯეტო განაცხადით მანქანა-დანადგარებისა და ინვენტარის შესაძენად, მოთხოვნილი იყო 1.9 მლნ ლარი, რაც საკმარისი არ აღმოჩნდა აღნიშნული აქტივობების განსახორციელებლად და წლის განმავლობაში იმავე ქვეპროგრამის „საქონელი და მომსახურების“ მუხლიდან საჭირო გახდა 1.2 მლნ ლარის გადანაწილება.  შინაგან საქმეთა სამინისტროს ქვეპროგრამის - „სამოქალაქო უსაფრთხოების დონის ამაღლება“ (30 06 01) „საქონელი და მომსახურების“ მუხლში ბიუჯეტის დაგეგმვის დროს ჭერს ზევით მოთხოვნილი ჰქონდა 5.2 მლნ ლარი, რისი გათვალისწინებაც ბიუჯეტში არ მომხდარა. 8 თვის მდგომარეობით, ბიუჯეტით დამტკიცებული სახსრები საკმარისი არ აღმოჩნდა და საჭირო გახდა „სამინისტროს ცენტრალური აპარატის” (30 01 01) ქვეპროგრამიდან 4 მლნ ლარზე მეტი ასიგნების გადანაწილება ზემოხსენებულ ქვეპროგრამაზე.  იუსტიციის სამინისტროს პროგრამის - „ეროვნული საარქივო ფონდის დაცულობის, მომსახურების თანამედროვე ტექნოლოგიების დანერგვის და დოკუმენტების ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფა“ (26 03) „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლში ბიუჯეტის კანონით თანხა გათვალისწინებული არ ყოფილა. 2020 წლის აგვისტოში, რეგიონული არქივის შენობის მშენებლობასთან დაკავშირებული სამუშაოების განსახორციელებლად, იმავე პროგრამული კოდის „საქონელი და მომსახურების“ მუხლიდან განხორციელდა 240 ათასი ლარის გადანაწილება. 2. რიგ შემთხვევებში, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ხორციელდება ასიგნებების გადანაწილების უკუპროცესი. კერძოდ, ადგილი აქვს იმ პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე თანხების უკან მობრუნებას, რომლებიდანაც წლის განმავლობაში ხდებოდა ასიგნებების გადატანა. 23  ეკონომიკის სამინისტროს პროგრამიდან - „ტრანსპორტის სფეროში საერთაშორისო ხელშეკრულებებით ნაკისრი ვალდებულებების დაფარვა და ტრანსპორტირების ხარჯების სუბსიდირება“ (24 10) აპრილის თვეში 493 ათასი ლარი გადატანილი იქნა ქვეპროგრამაზე „სახელმწიფო ქონების ადმინისტრირება“ (24 06 01), ხოლო მაისის თვეში 1.2 მლნ ლარი ქვეპროგრამაზე - „მარკეტინგული და იურიდიული კონსულტაციების ხარჯი“ (24 01 04). ივლისში 24 10 პროგრამულ კოდზე საჭირო გახდა 2 მლნ ლარის უკან გადატანა.  იუსტიციის სამინისტროს ქვეპროგრამის - „სსიპ - საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს მომსახურებათა განვითარება და ხელმისაწვდომობა“ (26 08) „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლიდან 2020 წლის მარტსა და აპრილში 500 ათასი ლარი გადანაწილდა სხვა პროგრამულ კოდებზე/საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლებზე. ივნისში, აღნიშნული პროგრამის „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლში სხვა პროგრამებიდან უკან იქნა გადმოტანილი 3 მლნ ლარი.  თავდაცვის სამინისტროს პროგრამის - „თავდაცვის შესაძლებლობების შენარჩუნება/განვითარება“ (29 08) „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლში დაფინანსება 2020 წლის ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით 51.6 მლნ ლარით განისაზღვრა, რომელიც კანონის განხორციელებული ცვლილების ფარგლებში 10 მლნ ლარით შემცირდა. გარდა კანონის ცვლილების დროს ასიგნების შემცირებისა, 18 ივნისს აღნიშნული მუხლიდან 5 მლნ ლარი გადანაწილდა ქვეპროგრამის „თავდაცვის ძალების ლოჯისტიკური უზრუნველყოფა“ (29 09 01 01) „საქონელი და მომსახურების“ მუხლში. საბოლოოდ, ამ მუხლში დარჩენილი ასიგნება არ აღმოჩნდა საკმარისი და საჭირო გახდა 2 მლნ ლარის მოძიება. დანართი 2. ბიუჯეტის შესრულება - მაგალითები ნულოვანი ათვისების მქონე ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის მაჩვენებლები31 - 2020 წ. (ათასი ლარი). მონაცემები დალაგებულია პროგრამული კოდების მიხედვით. წლიური დამტკიცებ ული გეგმა (1) 9 თვის დამტკიცებ ული გეგმა (2) 9 თვის დაზუსტებ ული გეგმა (3) 8 თვის ფაქტი (4) (4)/(2) (4)/(3) გუდაურის სათხილამურო ტრასების მშენებლობისთვის (სამოქმედო გეგმის ფარგლებში) კერძო საკუთრებაში არსებული მიწების გამოსყიდვა კომპენსაცია (24 06 06) 5,000 4,000 1,000 0 0.0% 0.0% ორმხრივი ხელშეკრულებების ფარგლებში აღიარებული ვალდებულებების დაფარვასთან დაკავშირებული ღონისძიებები (24 18) 3,725 1,490 582 0 0.0% 0.0% ქუთაისის საერთაშორისო აეროპორტთან (კოპიტნარი) სატრანსპორტო კვანძის მოწყობა (25 02 02 12) 1,700 1,700 0 0 0.0% 0.0% ზოგადსაგანმანათლებლო ინფრასტრუქტურის მშენებლობარეაბილიტაცია მუნიციპალიტეტებში (25 07 03) 40,000 30,000 10,000 0 0.0% 0.0% პროგრამის დასახელება ცხრილში მოცემული ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის აუთვისებლობის მიზეზი შესაძლოა იყოს პანდემიიდან გამომდინარე გარემოება. 31 24 დანაშაულის პრევენციის პროგრამები (26 06 01 ) 1,285 1,028 0 0 0.0% 0.0% სრულყოფილი პრობაციის სისტემა (26 06 02) 4,900 4,058 0 0 0.0% 0.0% სამუშაოს მაძიებელთა პროფესიული მომზადება-გადამზადება და კვალიფიკაციის ამაღლება (27 05 03) 2,090 1,471 1,471 0 0.0% 0.0% საქართველოს თავდაცვის ძალების შესაძლებლობის გაძლიერება (SG) (29 10) 5,000 5,000 5,000 0 0.0% 0.0% 450 450 50 0 0.0% 0.0% დაცული ტერიტორიების დაცვა და რესურსების მართვა (31 08 02) ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ წლიურ გეგმასა და 9 თვის დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში დაბალი ათვისების მქონე ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის მაჩვენებლები32 - 2020 წ. (ათასი ლარი). მონაცემები დალაგებულია პროგრამული კოდების მიხედვით. წლიური დამტკიცებ ული გეგმა (1) 9 თვის დამტკიცებ ული გეგმა (2) 9 თვის დაზუსტებ ული გეგმა (3) 8 თვის ფაქტი (4) (4)/(2) (4)/(3) 20,000 11,535 3,305 721 6.3% 21.8% 10,000 9,500 10,790 2,187 23.0% 20.3% 20,000 11,100 11,100 4,383 39.5% 39.5% 20,000 18,100 7,759 3,924 21.7% 50.6% ტურისტული ინფრასტრუქტურის მშენებლობა-რეაბილიტაცია (25 03 07) 6,000 4,250 2,948 1,658 39.0% 56.2% სივრცითი დაგეგმარება და ურბანული განვითარება (25 03 12) 3,830 1,500 1,479 240 16.0% 16.2% მსჯავრდებულთა პროფესიული მომზადება და გადამზადება (26 04 02) 700 662 445 208 31.4% 46.8% დასაქმების ხელშეწყობის მომსახურებათა მართვა (27 01 08) 703 627 627 230 36.7% 36.7% ჯანმრთელობის ხელშეწყობა (27 03 02 10) 1,240 1,190 670 281 23.6% 41.9% დიაბეტის მართვა (27 03 03 02) 15,000 14,164 14,164 7,976 56.3% 56.3% თავდაცვის ძალებში გასაწვევ მოქალაქეთა სამედიცინო შემოწმება (27 03 03 09) 1,000 685 485 192 28.1% 39.6% დიპლომისშემდგომი სამედიცინო განათლება (27 03 04) 500 310 310 46 14.9% 14.9% პროგრამის დასახელება შიდა ტურიზმი და მარკეტინგული ღონისძიებები საერთაშორისო ბაზარზე (24 05 02 01) სტიქიური მოვლენების სალიკვიდაციოდ და პრევენციის მიზნით ჩასატარებელი სამუშაოები (25 02 02 05) ბაღდათი-აბასთუმნის საავტომობილო გზის რეკონსტრუქცია-რეაბილიტაცია (25 02 02 08) სნო-ჯუთა-როშკა-შატილი-ომალოხადორის ხეობა-ბაწარა-ახმეტის მიმართულებით საავტომობილო გზის რეკონსტრუქცია-მშენებლობა (25 02 02 09) ცხრილში მოცემული ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის აუთვისებლობის მიზეზი შესაძლოა იყოს პანდემიიდან გამომდინარე გარემოება. 32 25 დასაქმების ხელშეწყობის მომსახურებათა განვითარება (27 05 0 ) 700 483 483 220 45.6% 45.6% შრომის პირობების ინსპექტირება (27 05 02) 3,210 2,119 1,956 942 44.5% 48.2% სარეინტეგრაციო დახმარება საქართველოში დაბრუნებული მიგრანტებისათვის (27 06 01) 650 455 455 6 1.4% 1.4% ეკომიგრანტთა მიგრაციის მართვა (27 06 02) 5,000 4,150 4,150 824 19.9% 19.9% იძულებით გადაადგილებულ პირთა განსახლებისა სოციალური და საცხოვრებელი პირობების შექმნა (27 06 03 01) 81,000 75,200 74,620 25,831 34.3% 34.6% საარსებო წყაროებით უზრუნველყოფის პროგრამა (27 06 05) 800 225 355 81 36.2% 22.9% „საქართველოს პირველი დემოკრატიული რესპუბლიკის მთავრობის მიერ საფრანგეთში შეძენილი ლევილის მამულის (Leuvillesur-Orge) რეაბილიტაციარეკონსტრუქციასთან დაკავშირებული ხარჯები" (28 01 04 02) 1,500 1,500 1,500 35 2.3% 2.3% კიბერუსაფრთხოების უზრუნველყოფა (29 04 01) 1,800 1,448 1,448 666 46.0% 46.0% სურსათის უვნებლობის სახელმწიფო კონტროლი (31 02 02) 1,150 700 700 181 25.9% 25.9% აზიური ფაროსანას წინააღმდეგ გასატარებელი ღონისძიებები (31 02 06) 17,000 15,065 11,097 5,331 35.4% 48.0% რთველის ხელშეწყობის ღონისძიებები (31 03 05) 69,400 69,255 69,770 16,241 23.5% 23.3% აგროდაზღვევა (31 05 03) 9,000 6,750 5,750 2,553 37.8% 44.4% ქართული ჩაი (31 05 05) 500 488 488 23 4.7% 4.7% სოფლის მეურნეობის პროდუქციის გადამამუშავებელი საწარმოების თანადაფინანსება (31 05 06) 12,000 9,613 9,313 4,326 45.0% 46.4% მოსავლის ამღები ტექნიკის თანადაფინანსების პროექტი (31 05 08) 5,000 4,000 1,700 450 11.3% 26.5% პროექტების ტექნიკური მხარდაჭერის პროგრამა (31 05 09) 1,500 1,126 326 37 3.3% 11.3% 4,500 4,238 10,666 1,652 39.0% 15.5% 10,000 10,000 10,000 1,260 12.6% 12.6% დაცული ტერიტორიების განვითარება (CNF) (31 08 04) 2,820 2,375 2,375 918 38.6% 38.6% ტყითსარგებლობის ღონისძიებები (31 09 03) 5,100 4,155 3,805 1,460 35.1% 38.4% ტყის აღრიცხვა-ინვენტარიზაციის ღონისძიებები (31 09 04) 400 300 300 92 30.6% 30.6% საზღვარგარეთ განათლების მიღების ხელშეწყობა (32 04 04) 4,830 5,861 2,790 1,178 20.1% 42.2% სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების ინფრასტრუქტურული განვითარება (31 05 11) აგროწარმოების ხელშეწყობის სახელმწიფო პროგრამა (31 05 18 03) 26 კულტურაში ინვესტიციებისა და ინფრასტრუქტურული პროექტების მხარდაჭერა (32 07 06) 10,000 7,772 5,071 1,307 16.8% 25.8% საქართველოს ოლიმპიური რეზერვების მზადების ეროვნული ცენტრი (32 08 02) 2,300 1,733 1,575 866 50.0% 55.0% კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის ხელშეწყობა (32 10 03 02) 8,715 5,827 5,907 3,490 59.9% 59.1% 1. გარკვეული პროგრამები/ქვეპროგრამები ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდებიან როგორც ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ, ასევე კვარტალური განწერით განსაზღვრულ 9 თვის გეგმასთან მიმართებით33. ამასთანავე, ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის ფარგლებში 8 თვის განმავლობაში ასიგნებები არ ათვისებულა, რის გამოც წლის ბოლომდე ამ პროგრამებისათვის გამოყოფილი დაფინანსების სრულად ათვისება ნაკლებ სავარაუდოა.  რეგიონალური განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს ქვეპროგრამას - „ქუთაისის საერთაშორისო აეროპორტთან (კოპიტნარი) სატრანსპორტო კვანძის მოწყობა“ (25 02 02 12) ბიუჯეტის კანონით დაფინანსება განესაზღვრა 1.7 მლნ ლარის ოდენობით. 8 თვის მდგომარეობით თანხა არ ათვისებულა.  გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს ქვეპროგრამას - „პროექტების ტექნიკური მხარდაჭერის პროგრამა“ (31 05 09) ბიუჯეტის კანონით დაფინანსება განესაზღვრა 1.5 მლნ ლარის ოდენობით. 8 თვის მდგომარეობით ათვისებულია 37 ათასი ლარი (გეგმის 2.5%). დაბალი ათვისება ნაწილობრივ გამოწვეულია პანდემიით.  ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს პროგრამას - „ორმხრივი ხელშეკრულებების ფარგლებში აღიარებული ვალდებულებების დაფარვასთან დაკავშირებული ღონისძიებები“ (24 18) ბიუჯეტის კანონით დაფინანსება განესაზღვრა 3.7 მლნ ლარის ოდენობით. აღნიშნული თანხა განკუთვნილი იყო სხვადასხვა დავალიანებების დასაფარად. 8 თვის მდგომარეობით თანხის ათვისება არ მომხდარა. აღსანიშნავია, რომ იმავე ოდენობის თანხა იგივე მიზნობრიობით მოცემულ პროგრამაში გათვალისწინებულია 2021 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტითაც. პროგრამების/ქვეპროგრამების ფარგლებში ათვისებული რესურსის განსაზღვრულ გეგმასთან შესადარისობის უზრუნველსაყოფად, წარმოდგენილი პროგრამების/ქვეპროგრამების ათვისების მდგომარეობის ანალიზისას გამოყენებული სტატისტიკური მაჩვენებლები არ მოიცავს მიზნობრივი გრანტების სახით გადახდილ სახსრებს (თუ სხვა რამ არ არის მითითებული), რადგან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახებიან მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 33 27

დასკვნა ,,საქართველოს 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ’’ საქართველოს კანონის პროექტზე შინაარსი დასკვნა .................................................................................................................................................................. 5 1. სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტის ზოგადი მიმოხილვა ........................................................ 9 2. მაკროეკონომიკური დაშვებები და ფისკალური დისციპლინა ............................................................ 11 2.1. მაკროეკონომიკური პროგნოზები და კავშირი ფისკალურ პარამეტრებთან .............................. 11 2.2. ფისკალური წესები ................................................................................................................................ 14 2.3. მაკროეკონომიკური და ფისკალური რისკების ანალიზი .............................................................. 18 3. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები...................................................................................................... 20 4. სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები ................................................................................................ 22 5. სახელმწიფო ვალი ........................................................................................................................................ 24 5.1. სახელმწიფო ვალის ნაშთი ................................................................................................................... 24 5.2. ვალის სახით მისაღები და დასაფარი ვალდებულებები ................................................................ 25 6. სახელმწიფო ბიუჯეტის პროგრამული ფორმატი ................................................................................... 27 2 დასკვნა „საქართველოს 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტზე საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 39-ე მუხლისა და „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 31-ე მუხლის მე-2 პუნქტის შესაბამისად, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა მოამზადა დასკვნა „2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტით გათვალისწინებული შემოსულობებისა და გადასახდელების საფუძვლიანობისა და კანონიერების შესახებ. საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 38-ე მუხლით განსაზღვრულია ის ინფორმაცია, რომელსაც სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონის პროექტი უნდა მოიცავდეს. ამავე მუხლის შესაბამისად, სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტს თან ერთვის ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტი, ასევე თანდართული მასალები მოიცავს:  სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის განმარტებით ბარათს, რომელიც შეიცავს შემდეგ ინფორმაციას: ძირითადი მაკროეკონომიკური ინდიკატორებისა (ნომინალური და რეალური მთლიანი შიდა პროდუქტი, ეკონომიკური ზრდა, ინფლაცია, ინვესტიციები და ა. შ.) და ფისკალური მაჩვენებლების პროგნოზებსა და მათ აღწერას; ინფორმაციას სახელმწიფო ბიუჯეტით დაფინანსებული ძირითადი ღონისძიებებისა და პროგრამების შესახებ;  მიმდინარე წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მოკლე მიმოხილვას;  წლიური საბიუჯეტო კანონის ამოქმედებისათვის საჭირო საკანონმდებლო ცვლილებების პაკეტს;  დამატებით ინფორმაციას ბიუჯეტით განსაზღვრული პროგრამების/ქვეპროგრამების, მათი მოსალოდნელი შედეგებისა და შესრულების შეფასების ინდიკატორების შესახებ. მთავრობის პასუხისმგებლობა „2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტთან დაკავშირებით საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 38-ე მუხლის შესაბამისად, საქართველოს მთავრობა პასუხისმგებელია „2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტის, მისი თანდართული მასალებისა და ქვეყნის ძირითადი მიმართულებებისა და მონაცემების დოკუმენტის მომზადებასა და სამართლიან წარდგენაზე საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 38-ე მუხლით გათვალისწინებული მოთხოვნების შესაბამისად, მათ შორის იმ დაშვებების განსაზღვრასა და განმარტებაზე, რომლებსაც „სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტით წარმოდგენილი ფინანსური ინფორმაცია ეყრდნობა. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის პასუხისმგებლობა სახელმწიფო აუდიტის სამსახური პასუხისმგებელია მოამზადოს დასკვნა „2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტით გათვალისწინებული შემოსულობებისა და გადასახდელების საფუძვლიანობისა და კანონიერების შესახებ. დასკვნის მომზადება ემყარება სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებულ შემოწმების 3 პროცედურებს, რომლებიც წარიმართება მარწმუნებელი გარიგებების საერთაშორისო სტანდარტის 3400 „პერსპექტიული ფინანსური ინფორმაციის შემოწმება“ (ISAE 3400) შესაბამისად. აღნიშნული სტანდარტი ითვალისწინებს შემოწმების დაგეგმვასა და წარმართვას იმგვარად, რომ მიღებულ იქნეს საკმარისი და შესაფერისი მტკიცებულებები იმის შესახებ:  უზრუნველყოფენ თუ არა ის მნიშვნელოვანი მაკროეკონომიკური და სხვა დაშვებები, რომლებსაც ბიუჯეტის კანონპროექტით წარმოდგენილი ფინანსური ინფორმაცია ეყრდნობა, აღნიშნული ინფორმაციის სათანადო საფუძველს;  არის თუ არა ბიუჯეტის კანონპროექტით წარმოდგენილი ფინანსური ინფორმაცია სათანადოდ მომზადებული არსებული დაშვებების საფუძველზე და კანონიერი მოქმედი კანონმდებლობის გათვალისწინებით;  არის თუ არა ბიუჯეტის კანონპროექტით წარმოდგენილი ინფორმაცია ფინანსური ანგარიშგების არსებული პრინციპების შესაბამისად წარდგენილი, ხოლო ყველა არსებითი დაშვება ადეკვატურად განმარტებული თანდართულ მასალებში. ჩატარებული შემოწმების პროცედურები შეირჩევა აუდიტორის პროფესიულ განსჯაზე დაყრდნობით. საყურადღებოა, რომ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნა არ ითვალისწინებს სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტით გათვალისწინებული გადასახდელების განაწილების შესახებ მთავრობის დისკრეციული გადაწყვეტილებების შეფასებას. 4 დასკვნა 2020 წელს მომხდარმა კორონავირუსის (COVID 19) პანდემიამ სრულიად შეცვალა როგორც მსოფლიოს, ასევე საქართველოს ეკონომიკური განვითარების ტენდენცია. აღნიშნულის შედეგად, სსიპ - სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის წინასწარი შეფასებით, პირველ კვარტალში ქვეყნის ეკონომიკა მხოლოდ 2.2%-ით გაიზარდა, ხოლო მეორე კვარტალში 12.3%-ით შემცირდა. ეკონომიკური შოკების გავლენა გათვალისწინებულ პარამეტრებზე. ასევე დიდია 2021 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით პანდემიით გამოწვეული ეკონომიკური რეცესიისა და არსებული გეოპოლიტიკური რისკების ფონზე, კიდევ უფრო დიდი მნიშვნელობა ენიჭება ფისკალური დისციპლინის მდგრადობასა და ფისკალური პოლიტის პასუხების სწორად განსაზღვრას. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის კანონპროექტის შემდგომი განხილვის პროცესში, გათვალისწინებულ იქნეს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შემდეგი რეკომენდაციები:  ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართული „ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების“ დოკუმენტში 2020 და 2021 წლებისთვის წარმოდგენილი ეკონომიკური ზრდისა და მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის პროგნოზები საერთაშორისო საფინანსო ინსტიტუტებისა და სარეიტინგო სააგენტოების პროგნოზებთან შედარებით ოპტიმისტურად გამოიყურება. რამდენადაც მაკროეკონომიკური ინდიკატორების საპროგნოზო მაჩვენებლებს მნიშვნელოვანი გავლენა აქვს ფისკალურ პარამეტრებზე, მიზანშეწონილია, ბიუჯეტის პროექტის გადამუშავების პროცესში მაქსიმალურად იქნეს გათვალისწინებული მიმდინარე წლის ტენდენციები და ალტერნატიული წყაროების პროგნოზები;  „მაკროეკონომიკური სცენარების ანალიზის“ დოკუმენტში წარმოდგენილი ეკონომიკური შოკების ანალიზი არ იძლევა დეტალურ ინფორმაციას იმის შესახებ თუ მათი სხვადასხვა ხარისხით მატერიალიზაცია რა მასშტაბით მოახდენს გავლენას ეკონომიკურ პარამეტრებზე. მნიშვნელოვანია, რომ დოკუმენტში წარმოდგენილი რისკ-ფაქტორები და მათგან გამოწვეული ეფექტები ეფუძნებოდეს შესაბამის რაოდენობრივ ინდიკატორებს, რაც შესაძლებელს გახდის მოცემული შოკების რეალიზაციის შეფასებას და ანალიზს;  საყურადღებია, რომ გასული წლებისგან განსხვავებით, ბიუჯეტის პროექტს არ ახლავს ინფორმაცია პესიმისტური და ოპტიმისტური ეკონომიკური სცენარების რეალიზების შემთხვევაში ფისკალური პოლიტიკის შესაბამისი პასუხების შესახებ. პანდემიისა და არსებული ეკონომიკური გამოწვევების ფონზე დიდი მნიშვნელობა ენიჭება ფისკალური პოლიტიკის მოქნილ და დროულ პასუხებს, რასაც სწორედ წინასწარ განსაზღვრული/დაგეგმილი ქმედებების არსებობა აადვილებს;  რაც შეეხება ფისკალურ რისკებს, კანონპროექტში წარმოდგენილია მსხვილი სახელმწიფო საწარმოების სენსიტიურობის ანალიზი. ანალიზის შედეგების საფუძველზე შეიძლება ითქვას, რომ პანდემიით გამოწვეული გაურკვევლობის პირობებში განსაკუთრებით იზრდება სახელმწიფო საწარმოების მხრიდან ვალდებულებების გადახდისუნარიანობისა და მათ საპასუხოდ, სახელმწიფოსთვის გაუთვალისწინებელი ვალდებულებების წარმოქმნის რისკები; 5  წარმოდგენილი კანონპროექტით, 2021 წლის ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით განსაზღვრული 3.0%-იანი ნიშნულის მიღმაა დაგეგმილი და 5.2%-ს შეადგენს. საშუალოვადიანი პროგნოზით, ბიუჯეტის დეფიციტი დადგენილი ზღვარის ფარგლებში 2024 წელს ექცევა (პროგნოზირებულია -2.4%-ის დონეზე). პანდემიით გამოწვეული მერყევი ეკონომიკური გარემოდან გამომდინარე, მიზანშეწონილია, რაოდენობრივ მაჩვენებლებთან ერთად, კანონპროექტში წარმოდგენილი იყოს დეტალური ანალიზი და ხედვა, თუ რა ღონისძიებების/მიდგომების საშუალებით მოხდება საშუალოვადიან პერიოდში ბიუჯეტის დეფიციტის კანონით დადგენილი ლიმიტის ფარგლებში დაბრუნება;  კანონპროექტით განსაზღვრული მთავრობის ვალის ნაშთის მშპ-სთან ფარდობა 55.9%-ს შეადგენს, ხოლო ვალის წესის მიზნებისათვის გაანგარიშებული მაჩვენებელი, რომელიც მთავრობის ვალთან ერთად „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტების“ (PPP პროექტები) ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულებასაც მოიცავს 56.8%-ს უტოლდება და ორგანული კანონით განსაზღვრული 60%-იანი ნიშნულის ფარგლებშია. თუმცა, გასათვალისწინებელია, რომ აღნიშნული მაჩვენებელი არ მოიცავს ყველა PPP პროექტიდან მომდინარე ვალდებულებებს, სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული 183 საწარმოს ვალდებულებებსა და ისტორიულ ვალს1. ამ კომპონენტების გათვალისწინებით (ისტორიული ვალის გამოკლებით) ვალის წესის საპროგნოზო მაჩვენებელი 57.7%-მდე იზრდება;  ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარმოდგენა მნიშვნელოვანია მისი მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, მითუმეტეს თუ გავითვალისწინებთ, რომ 2021 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით, მთავრობის ვალის ნაშთის 77%-ს საგარეო ვალი წარმოადგენს. პანდემიისა და არსებული გეოპოლიტიკური რისკების ფონზე, ვალის მოცულობა განსაკუთრებით მოწყვლადია ვალუტის გაცვლითი კურსის ცვლილების მიმართ, რაც ზრდის ვალის წესის მაჩვენებლის 60%-იან ზღვარზე გადაჭარბების რისკს;  აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის კანონპროექტით 2021 წელს გათვალისწინებულია 500 მლნ აშშ დოლარის ნომინალური ღირებულების ევროობლიგაციების დაფარვა ბიუჯეტის ნაშთში აკუმულირებული თანხიდან. შედეგად, ბიუჯეტის თავისუფალი ნაშთის მოცულობა მნიშვნელოვნად მცირდება (34 მლნ ლარამდე), რაც მოსალოდნელზე უარესი ეკონომიკური სცენარის განვითარებისა და წლის განმავლობაში გაუთვალისწინებელი გადასახდელების წარმოქმნის შემთხვევაში, ზრდის დამდგარი საჭიროებების დასაფინანსებლად დამატებითი ვალდებულებების აღების რისკს;  ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია, არსებული გამოწვევების საპასუხოდ ფინანსთა სამინისტრომ დროულად განაახლოს „მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგია“ საშუალოვადიანი პერიოდისათვის, რომელშიც ასახული იქნება მთავრობის ხედვა თუ როგორ დაუბრუნდება მთავრობის ვალის პორტფელი კრიზისის პერიოდამდე არსებულ ნიშნულს; 1 ისტორიული ვალის მოცულობა პირობითად განსაზღვრულია 672 მლნ ლარის ოდენობით. 6  რაც შეეხება სახელმწიფო ვალის საპროგნოზო მაჩვენებელს, წარმოდგენილი კანონპროექტით მისი მოცულობა 3.6 მლრდ ლარით (12.7%) იზრდება და 32 მლრდ ლარს უტოლდება. აღნიშნულ ზრდაში საგარეო ვალის ეფექტი 73.4%-ს შეადგენს და სავალუტო კურსის ცვლილება კვლავ რჩება სახელმწიფო ვალის პორტფელის მთავარ რისკ-ფაქტორად. საგარეო წყაროებიდან მისაღები ფინანსური რესურსის უმეტესი ნაწილი (63.2%) საინვესტიციო ხასიათისაა, თუმცა აღსანიშნავია, რომ გასული წლებისგან განსხვავებით საკმაოდ მაღალია ბიუჯეტის მხარდამჭერი კრედიტების მოცულობა (800 მლნ ლარი);  კანონპროექტზე თანდართული „მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზით“, ლარის ნომინალური გაცვლითი კურსის შოკის2 მატერიალიზაციის შემთხვევაში, მთავრობის ვალის მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელი სცდება 60%-იან ლიმიტს და 72.1%-ს აღწევს. გასათვალისწინებელია, რომ დოკუმენტში წარმოდგენილი სცენარები ეყრდნობა მხოლოდ მთავრობის ვალის მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელს და არ ითვალისწინებს PPP პროექტებიდან მომდინარე ვალდებულებებს. წარმოდგენილი ცვლადებისა და შოკების რეალისტურობის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია კანონპროექტის გადამუშავებულ ვარიანტში გათვალისწინებული იქნეს აღნიშნული კომპონენტიც;  ბიუჯეტის გადასახდელების კუთხით საყურადღებოა, რომ კანონპროექტის წარმოდგენილი ვერსიით გადასახდელების მნიშვნელოვანი ნაწილის დაფინანსება იგეგმება 2020 წლის ბოლოს სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთში აკუმულირებული თანხიდან (2,940 მლნ ლარი). კერძოდ, გათვალისწინებულია ნაშთიდან 2,312 მლნ ლარის გამოყენება 2021 წელს განსახორციელებელი ღონისძიებებისათვის. აღსანიშნავია, რომ არსებულ ნაშთში 594 მლნ ლარი წარმოადგენს ეკონომიკის გრძელვადიანი რესურსით სტიმულირებისათვის კომერციული ბანკების სადეპოზიტო სერთიფიკატებში განთავსებულ თანხას, რომელთა ვადა იწურება 2028 წლის იანვარში. შედეგად, 2021 წლის ბოლოს გამოსაყენებლად ხელმისაწვდომი ნაშთის მოცულობა 34 მლნ ლარამდე მცირდება. სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის ასეთი მასშტაბით შემცირება მნიშვნელოვნად შეზღუდავს სახელმწიფოს შესაძლებლობას დააფინანსოს ბიუჯეტის მოკლევადიანი საკასო სხვაობა და წლის განმავლობაში წარმოქმნილი სხვა გაუთვალისწინებელი გადასახდელები;  აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის კანონის პროექტის გადამუშავებულ ვერსიაში ბიუჯეტის ნაშთის მოცულობა განისაზღვროს იმ დონეზე, რომელიც მოკლევადიან პერიოდში არ შექმნის ლიკვიდურობასთან, ხოლო საშუალოვადიან პერიოდში, შესაბამისად, ფისკალურ მდგრადობასთან დაკავშირებულ რისკებს;  ასევე აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის კანონპროექტის წარმოდგენილ ვერსიაში არ არის ასახული პანდემიისა და მის მიერ გამოწვეული ნეგატიური ეკონომიკური ეფექტების საპასუხოდ 2021 წელს გასატარებელი ღონისძიებების დასაფინანსებლად საჭირო ხარჯები. განმარტებითი ბარათის მიხედვით, აღნიშნული ღონისძიებები გაიწერება ბიუჯეტის კანონპროექტის საბოლოო ვარიანტში. თუმცა პროექტში არ არის დაკონკრეტებული რომელი წყაროდან მოხდება ამ ღონისძიებების დაფინანსება; 2 ლარის აშშ დოლართან ნომინალური გაცვლითი კურსის ერთჯერადი გაუფასურება 30%-ით. 7  რაც შეეხება ბიუჯეტის შემოსავლების ნაწილს, რამდენადაც წარმოდგენილი პროექტი არ მოიცავს პანდემიის საპასუხო ღონისძიებებს (მათ შორის, შესაძლოა იყოს საგადასახადო შეღავათები, ისევე როგორც მიმდინარე წელს), ასევე, ეკონომიკაში არსებული რისკების მატერიალიზაციის მაღალი ალბათობის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია საგადასახადო შემოსავლების საპროგნოზო მაჩვენებელი ბიუჯეტის შემდგომი გადამუშავების პროცესში კიდევ გადაიხედოს;  წინ გადადგმული ნაბიჯების მიუხედავად, პროგრამული ბიუჯეტი ჯერ კიდევ არ წარმოადგენს ბიუჯეტის კანონის ნაწილს და სისტემური ხარვეზებით ხასიათდება. მიზანშეწონილია, გაგრძელდეს მუშაობა პროგრამების მოსალოდნელი შედეგებისა და შეფასების ინდიკატორების შემდგომ სრულყოფასა და გაუმჯობესებაზე. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, გარდა დასკვნაში მოცემული შენიშვნებისა, „2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტი სათანადოდ არის მომზადებული არსებული დაშვებების საფუძველზე, შესაძლებელია შეფასდეს საფუძვლიანად და კანონიერად მოქმედი ნორმატიული ბაზის გათვალისწინებით. 8 1. სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტის ზოგადი მიმოხილვა „2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ’’ საქართველოს კანონის პროექტი მშპ-ს რეალური ზრდის 5.0%-იან და ნომინალურ გამოსახულებაში 54.5 მლრდ ლარის პროგნოზზე არის დაგეგმილი. შემოსულობები 14.8 მლრდ ლარი კლება - 3.7 მლრდ ლარი (-19.9%) შემოსავლები - 11.3 მლრდ ლარი ზრდა - 1.1 მლრდ ლარი (10.5%) ვალდებულებები ვალდებულებების ზრდა - 3.2 მლრდ ლარი კლება - 4.9 მლრდ ლარი (-60.5%) ვალდებულებების კლება - 2.6 მლრდ ლარი ზრდა - 1.6 მლრდ ლარი (156.3%) არაფინანსური აქტივები არაფინ. აქტივების ზრდა - 2.5 მლრდ ლარი ზრდა - 508 მლნ ლარი (25.3%) არაფინ. აქტივების კლება - 150 მლნ ლარი ზრდა - 60 მლნ ლარი (66.7%) ბიუჯეტის დეფიციტი ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი - 5.5% გადასახდელები 17.1 მლრდ ლარი ზრდა - 1.1 მლრდ ლარი (7.2%) ხარჯები - 11.6 მლრდ ლარი კლება - 994 მლნ ლარი (-7.9%) ფინანსური აქტივები ფინ. აქტივების ზრდა - 346 მლნ ლარი ზრდა - 19.6 მლნ ლარი (6.0%) ფინ. აქტივების კლება - 150 მლნ ლარი ზრდა - 70 მლნ ლარი (87.5%) ნაშთის ცვლილება ნაშთი 2021 წლის ბოლოს - 628 მლნ ლარი კლება - 2.3 მლრდ ლარი (-78.6%) ვალის წესი ვალის წესი - 57.7% ზრდა - 0.9 პპ კლება - 3.1 პპ. * დიაგრამაზე მოცემული კლების/ზრდის მაჩვენებლები წარმოადგენს 2021 წლის პარამეტრების შედარებას 2020 წლის ანალოგიურ მაჩვენებლებთან. წარმოდგენილი პროექტით, მიმდინარე წლის გეგმურ მაჩვენებელთან შედარებით 3.7 მლრდ ლარით მცირდება 2021 წლის შემოსულობების საპროგნოზო მაჩვენებელი, ხოლო 1.1 მლრდ ლარით იზრდება გადასახდელები. შემოსულობების კლება ძირითადად განპირობებულია „ვალდებულებების ზრდის“ მუხლის გეგმური მაჩვენებლის 4.9 მლრდ ლარით კლებით, ხოლო გადასახდელების ზრდა - „ვალდებულებების კლების“ მუხლის 1.6 მლრდ ლარით ზრდით. აღსანიშნავია, რომ კანონპროექტის მოცემული ვერსია არ მოიცავს კორონავირუსის პანდემიის საპასუხოდ 2021 წელს გასატარებელი ღონისძიებებისთვის საჭირო ხარჯებს. 9 2021 წლის გადასახდელების გეგმური მაჩვენებელი აჭარბებს შემოსულობებს 2.3 მლრდ ლარით. აღნიშნული სხვაობის დაფინანსების წყაროს წარმოადგენს სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთი. 2020 წლის ბიუჯეტის კანონით, მიმდინარე წლის ბოლოს დაგეგმილია ბიუჯეტის ნაშთის ზრდა 2,940 მლნ ლარამდე. აღნიშნული თანხიდან 594 მლნ ლარი ეკონომიკის გრძელვადიანი რესურსით სტიმულირებისათვის განთავსებულია კომერციული ბანკების სადეპოზიტო სერთიფიკატებში. ნაშთის დარჩენილი თანხიდან (2,346 მლნ ლარი) კი მოხდება 2021 წლის გადასახდელების დაფინანსება, რის შედეგადაც ბიუჯეტის თავისუფალი ნაშთის მოცულობა წლის ბოლოს 34 მლნ ლარამდე მცირდება. წარმოდგენილი კანონპროექტით, 2021 წლის ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი 5.2%-ის ნიშნულზეა დაგეგმილი და 2.2 პროცენტული პუნქტით აჭარბებს „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით განსაზღვრულ 3.0%-იან ლიმიტს. კანონპროექტზე თანდართული „ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების“ დოკუმენტის საბაზო სცენარის მიხედვით, დეფიციტის მაჩვენებელი ზემოხსენებული ზღვრის ფარგლებში 2024 წლიდან ბრუნდება. რაც შეეხება ბიუჯეტის კომპოზიციას მიმდინარე და კაპიტალური ხარჯების ჭრილში, ნომინალურ მშპ-სთან მიმართებით 2021 წელს 3.4 პროცენტული პუნქტით მცირდება ნაერთი ბიუჯეტის „ხარჯების“ მუხლი, რაც ძირითადად 2020 წელს ბიუჯეტის კანონის ცვლილების ფარგლებში ამ მუხლის მასშტაბური ზრდის საბაზო ეფექტითაა გამოწვეული. მომდევნო წლებში აღნიშნული მაჩვენებელი 23-24 პროცენტის ფარგლებშია მოქცეული. 2020 წლის გეგმურ მაჩვენებელთან შედარებით 0.6 პროცენტული პუნქტით იზრდება ნაერთი ბიუჯეტის კაპიტალური ხარჯების3 მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელი და 7.6%-ს უტოლდება. აღნიშნული მაჩვენებელი საშუალოვადიან პერიოდში მცირდება და 5-6 პროცენტის ფარგლებში მერყეობს. დიაგრამა 1. საშუალოვადიან პერიოდში ნაერთი ბიუჯეტის „ხარჯების“ მუხლის, „არაფინანსური აქტივების ზრდისა“ და „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლების %-ული წილი მშპ-სთან. 30% 25% 25.9% 21.3% 22.5% 21.0% 23.6% 23.5% 23.1% 20% 15% 10% 7.4% 7.7% 6.9% 7.6% 6.2% 5.7% 5.5% 5% 0% 2018 2019 ხარჯები /მშპ 2020* 2021* 2022* 2023* 2024* არაფინანსური და ფინანსური აქტივების ზრდის ჯამი/მშპ * 2021-2024 წლებისათვის მოცემულია „ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების“ დოკუმენტის საბაზო სცენარში წარმოდგენილი პროგნოზები. ფინანსთა სამინისტროს მიხედვით, კაპიტალური ხარჯები დაანგარიშებულია „ფინანსური აქტივების ზრდისა“ და „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლების ჯამით, თუმცა, უნდა აღინიშნოს, რომ კაპიტალური ხარჯების გაწევა მცირედი ოდენობით ასევე ხდება „ხარჯების“ მუხლის სხვა ხარჯებისა და გრანტების კომპონენტებიდან. 3 10 2. მაკროეკონომიკური დაშვებები და ფისკალური დისციპლინა 2.1. მაკროეკონომიკური პროგნოზები და კავშირი ფისკალურ პარამეტრებთან ქვეყნის საშუალოვადიანი ფისკალური გეგმა და სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონის ძირითადი პარამეტრები ემყარება „ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტში“ (შემდგომში - BDD) წარმოდგენილ მაკროეკონომიკურ პროგნოზებს. შესაბამისად, საპროგნოზო მაჩვენებლების რეალისტურობა განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ფისკალური ჩარჩოს ფორმირებისა და წლიური ბიუჯეტის დაგეგმვის/შესრულების პროცესში. 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტზე თანდართულ BDD დოკუმენტში, დაკორექტირდა როგორც 2021-2024 წლების ეკონომიკური და ფისკალური ინდიკატორების საპროგნოზო მაჩვენებლები, ასევე 2020 წლის ეკონომიკური ინდიკატორების პროგნოზები. პროგნოზების ცვლილების გამომწვევ მიზეზად სახელდება კორონავირუსის (COVID 19) პანდემია, რომელმაც ქვეყნებს შორის საზღვრების ჩაკეტვა და აქედან გამომდინარე, მიწოდების ჯაჭვის რღვევა გამოიწვია. პანდემიის შედეგად შეიცვალა როგორც საქართველოს, ასევე მსოფლიო ეკონომიკის განვითარების ტენდენციები. ქვემოთ მოცემულ დიაგრამაზე წარმოდგენილია 2020 წლის თავდაპირველი ბიუჯეტის კანონზე, 2020 წლის ბიუჯეტის კანონის ცვლილებასა და 2021 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტზე თანდართულ BDD დოკუმენტებში წარმოდგენილი ეკონომიკური ინდიკატორების პროგნოზების შედარება 2020-2021 წლებისთვის. დიაგრამა 2. პროგნოზირების მოდელის დაშვებები და ვარაუდები - 2020-2023 და 2021-2024 წლების BDD-ების შედარება. 6.0% 4.7% 4.5% 5.1% 5.0% 5.0% 4.0% 3.0% 4.0% 3.0% 3.6% 3.2% 2.0% 0.0% -2.0% -4.0% -6.0% -3.3% -3.5% -4.0% -4.9% -5.2% -6.5% -8.0% -8.8% -9.2% -10.0% რეალური მშპ-ის ზრდა წლიური ინფლაცია მიმდინარე ანგარიში/მშპ რეალური მშპ-ის ზრდა 2020 2020 წლის თავდაპირველი კანონი წლიური ინფლაცია მიმდინარე ანგარიში/მშპ 2021 2020 წლის კანონის ცვლილება 2021 წლის კანონის პროექტი 11 წარმოდგენილი ბიუჯეტის კანონის პროექტით, 2021 წლისათვის რეალური ეკონომიკური ზრდის პროგნოზი 5.0%-ით განისაზღვრა, რაც ერთი პროცენტული პუნქტით აღემატება მიმდინარე წლის ბიუჯეტის კანონზე თანდართულ BDD-ში მოცემულ ანალოგიურ მაჩვენებელს. პანდემიამდე არსებული პროგნოზითაც 2021 წელს ეკონომიკის ზრდა 5.0%-ით იყო განსაზღვრული, თუმცა შესაბამისი ნომინალური მშპ-ის საპროგნოზო მოცულობა 57.4 მლრდ ლარს შეადგენდა, მაშინ როდესაც განახლებული პროგნოზით იგი 2.9 მლრდ ლარით მცირდება და 54.5 მლრდ ლარს უტოლდება. 2021 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართულ BDD დოკუმენტში 0.9 პროცენტული პუნქტით შემცირდა 2020 წლის ეკონომიკური ზრდის არსებული პროგნოზიც და -4.9%-ის დონეზე განისაზღვრა. სსიპ - სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის (საქსტატი) წინასწარი მონაცემებით, 2020 წლის 8 თვის საშუალო ეკონომიკურმა ზრდამ -5.6% შეადგინა. აღსანიშნავია, რომ საერთაშორისო საფინანსო ინსტიტუტებისა და სარეიტინგო სააგენტოების მიერ შეფასებული ეკონომიკური ზრდის საპროგნოზო მაჩვენებელი საქართველოსთვის განსხვავდება კანონპროექტით წარმოდგენილი საპროგნოზო მაჩვენებლისგან როგორც 2020, ასევე 2021 წლისთვის. კერძოდ, 2020 წლის ეკონომიკური ზრდის მაჩვენებელი შედარებით პესიმისტურია მსოფლიო ბანკის (WB), ევროპის რეკონსტრუქციის და განვითარების ბანკისა (EBRD) და Standard & Poor's-ის პროგნოზების მიხედვით და შესაბამისად, -6.0%-ს, -5.5%-სა და -6.0%-ს შეადგენს. ანალოგიურად, BDD-ში მოცემულ პროგნოზთან (5.0%) შედარებით პესიმისტურია 2021 წლის ეკონომიკური ზრდის მაჩვენებელიც4 და მსოფლიო ბანკის (WB) შემთხვევაში 4.0%-ის, ევროპის რეკონსტრუქციის და განვითარების ბანკის (EBRD) შემთხვევაში 3.5%-ის, ხოლო Standard & Poor's-ის პროგნოზით 3.0%-ის დონეზეა განსაზღვრული (იხ. დიაგრამა 2). დიაგრამა 3. საერთაშორისო საფინანსო ინსტიტუტებისა და სარეიტინგი სააგენტოების ეკონომიკური ზრდის პროგნოზი საქართველოსთვის 5. 5.0% 6.0% 4.0% 4.0% 4.5% 3.5% 4.5% 3.0% 2.0% 0.0% -2.0% -4.0% -6.0% -8.0% -4.9% -6.0% -5.0% -5.5% -6.0% -4.8% -5.0% 2020 2021-2024 BDD 2021 WB ADB EBRD S&P Fitch IMF IMF-ის გარდა, რომელსაც 2021 წლის ეკონომიკური ზრდის განახლებული პროგნოზი საქართველოსთვის არ გამოუქვეყნებია. 5 წყარო: IMF, Press Release - IMF Staff Concludes Virtual Visit to Georgia, სექტემბერი, 2020 WB, COVID-19 and Human Capital, ოქტომბერი, 2020 ADB, Asian Development Outlook, სექტემბერი, 2020 EBRD, Regional Economic Prospects in the EBRD Regions, სექტემბერი, 2020 S&P, Georgia 'BB/B' Ratings Affirmed; Outlook Stable, აგვისტო, 2020 Fitch, Fitch Affirms Georgia at 'BB'; Outlook Negative, აგვისტო, 2020 4 12 2021-2024 წლების BDD დოკუმენტით, საშუალო წლიური ინფლაციის პროგნოზი 2021 წლისათვის 3.2%-ის შეადგენს, რაც 0.4 პროცენტული პუნქტით ნაკლებია მიმდინარე წლის ბიუჯეტის კანონის ცვლილებით განსაზღვრულ ანალოგიურ მაჩვენებელზე. დაკორექტირდა ასევე 2020 წლის ინფლაციის პროგნოზიც, რომელიც 0.4 პროცენტული პუნქტით გაიზარდა და 5.1%-ს გაუტოლდა. რაც შეეხება ფაქტობრივ მონაცემებს, მიმდინარე წელს ინფლაცია შემცირების ტენდენციით ხასიათდება და 9 თვის მონაცემებით, საშუალო წლიურმა ინფლაციამ 5.9% შეადგინა, რაც ჯერჯერობით 0.8 პროცენტული პუნქტით აჭარბებს განახლებული პროგნოზით წარმოდგენილ მაჩვენებელს. 2021-2024 წლების BDD დოკუმენტით შეიცვალა მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის პროგნოზიც როგორც 2020, ასევე 2021 წლისთვის. კერძოდ, აღნიშნული მაჩვენებლის პროგნოზი 2021 წლისთვის 1.3 პროცენტული პუნქტით გაუმჯობესდა 2020 წლის ბიუჯეტის კანონის ცვლილების დროს წარმოდგენილ პროგნოზთან შედარებით და მშპ-ს 5.2%-ის (857 მლნ აშშ დოლარი) დონეზე განისაზღვრა. აღნიშნული, ძირითადად განპირობებულია საქონელი და მომსახურების იმპორტის პროგნოზირებული მაჩვენებლის 1.2 მლრდ ლარით შემცირებით. მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტთან დაკავშირებით განსხვავებული პროგნოზები აქვთ საერთაშორისო სარეიტინგო სააგენტოებს. კერძოდ, Fitch-ის მიხედვით, 2021 წლის მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის პროგნოზი 11.1%-ს, ხოლო Standard & Poor's-ის მიხედვით 7.7%-ს გაუტოლდება.6 რაც შეეხება 2020 წლის მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის პროგნოზს, იგი 0.4 პროცენტული პუნქტით გაუარესდა წინა პროგნოზთან შედარებით და 9.2%-ის დონეზე განისაზღვრა. 6 თვის წინასწარი მონაცემებით, მიმდინარე ანაგრიშის დეფიციტი 10.3%-ს შეადგენს. განახლებული პროგნოზით, 2020 წელს ექსპორტის შემცირების მოსალოდნელი მნიშვნელობა 5.3 პროცენტული პუნქტით გაუარესდა და -25.8%-ის დონეზე განისაზღვრა. იმპორტის შემცირება კი მოსალოდნელია 19.3%-ით, რაც 7 პროცენტული პუნქტით მეტია 2020 წლის ბიუჯეტის კანონის ცვლილების ფარგლებში წარმოდგენილ პროგნოზზე. 2020 2020 წლის თავდაპირველი კანონი მომსახურების იმპორტი საქონლის იმპორტი მომსახურების ექსპორტი საქონლის ექსპორტი მომსახურების იმპორტი საქონლის იმპორტი მომსახურების ექსპორტი 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% საქონლის ექსპორტი დიაგრამა 4. BDD დოკუმენტის სხვადასხვა ვერსიებში მოცემული ექსპორტ-იმპორტის პროცენტული ცვლილების პროგნოზები 2020-2021 წლებისათვის. 2021 2020 წლის კანონის ცვლილება 2021 წლის კანონის პროექტი S&P, Georgia 'BB/B' Ratings Affirmed; Outlook Stable, აგვისტო, 2020 Fitch, Fitch Affirms Georgia at 'BB'; Outlook Negative, აგვისტო, 2020 6 13 მაკროეკონომიკური ინდიკატორების საპროგნოზო მაჩვენებლებს კრიტიკული გავლენა აქვს ფისკალურ პარამეტრებზე. აღნიშნულს დიდი მნიშვნელობა ენიჭება არსებული პანდემიისა და ეკონომიკური რეცესიის პირობებში. შესაბამისად, მიმდინარე წლის ტენდენციებისა და ალტერნატიული წყაროების პროგნოზების გათვალისწინებით, ბიუჯეტის პროექტთან ერთად წარმოდგენილი 2020-2021 წლების მაკროეკონომიკური საპროგნოზო მაჩვენებლები დამატებით დასაბუთებას საჭიროებს. 2.2. ფისკალური წესები გრძელვადიან პერიოდში ფისკალური პოლიტიკის სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად შემუშავებულია ფისკალური წესები. საქართველოში მოქმედი ფისკალური წესები7 განსაზღვრულია ,,ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ’’ საქართველოს ორგანული კანონით (შემდგომში ორგანული კანონი). ფისკალური პოლიტიკის მიმართულებებსა და მიზნებს, ასევე, საშუალოვადიანი საბიუჯეტო პარამეტრების საპროგნოზო მაჩვენებლებს, განსაზღვრავს „ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტი” (BDD). აღსანიშნავია, რომ ორგანული კანონის მიხედვით, ფისკალური წესებით დადგენილი ზღვრული მაჩვენებლების მიღმა სახელმწიფო ბიუჯეტის დაგეგმვა შესაძლებელია საგანგებო ან საომარი მდგომარეობის ან/და ეკონომიკური რეცესიის დროს8.  ბიუჯეტის ბალანსის წესი (ბიუჯეტის დეფიციტი) 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში ივნისში განხორციელებული ცვლილებით, 2020 წლის ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი მნიშვნელოვნად გაიზარდა, -4.2 მლრდ ლარის დონეზე განისაზღვრა და მშპ-ის 8.3%-ს გაუტოლდა. შედეგად, დეფიციტის გეგმურმა მაჩვენებელმა 5.3 პროცენტული პუნქტით გადააჭარბა ორგანული კანონით დადგენილ 3.0%-იან ლიმიტს. აღსანიშნავია, რომ მიმდინარე წელს ამოქმედდა ორგანული კანონით განსაზღვრული გამონაკლისის ორივე შემთხვევა: პანდემიიდან გამომდინარე ქვეყანაში გამოცხადდა საგანგებო ბიუჯეტის ბალანსის წესი - ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი არ უნდა აღემატებოდეს მშპ 3.0%-ს. ვალის წესი - საქართველოს მთავრობის ვალის ფარდობა მშპ-სთან ნაკლები უნდა იყოს 60.0%-ზე. შემოსავლების წესი - ორგანული კანონი, აქციზის გარდა, ზღუდავს ნებისმიერი გადასახადის განაკვეთის გაზრდას 7 რეფერენდუმის გარეშე. 8 სახელმწიფოს ერთიანი ბიუჯეტის დადგენილი ზღვრული მოცულობების მიღმა დაგეგმვა ან/და დაგეგმილი პარამეტრების შესრულება შესაძლებელია (საქართველოს ორგანული კანონი „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“, მუხლი 2, პუნქტი 7): ა) საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილი წესით საგანგებო ან საომარი მდგომარეობის გამოცხადების და აღნიშნული მდგომარეობის შედეგად დამდგარი ზიანის სალიკვიდაციო ღონისძიებების დაფინანსების საჭიროების შემთხვევაში; ბ) ეკონომიკური ზრდის შენელების/რეცესიის შემთხვევაში − თუ, საჯარო სამართლის იურიდიული პირის − საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მიერ გამოქვეყნებული მონაცემებით, ზედიზედ ბოლო 2 კვარტალის რეალური ეკონომიკური ზრდის მაჩვენებელი წინა წლის შესაბამის კვარტალებთან შედარებით 2 პროცენტული პუნქტით დაბალია, ვიდრე გასული 10 წლის რეალური ეკონომიკური ზრდის საშუალო მაჩვენებელი. 14 მდგომარეობა და ასევე, წინასწარი მონაცემებით, 2020 წლის პირველ და მეორე კვარტალში დაფიქსირდა ეკონომიკური რეცესია - ეკონომიკური ზრდის მაჩვენებლებმა, შესაბამისად, 2.2% და 12.3% შეადგინა, რაც 2.7 და 17.2 პროცენტული პუნქტით ჩამორჩება გასული ათი წლის საშუალო ეკონომიკური ზრდის მაჩვენებელს. შედეგად, ბიუჯეტის დეფიციტი ზღვრული პარამეტრის მიღმა დაიგეგმა. დიაგრამა 5. 2021 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტით განსაზღვრული ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტის ფაქტობრივი/პროგნოზირებული მაჩვენებლები როგორც ნომინალურ გამოხატულებაში (მარცხენა ღერძი; მლნ ლარი), ასევე მშპ-სთან მიმართებით (მარჯვენა ღერძი). 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 0 0.0% -305 -220 -0.5% -1,000 -0.7% -1,297 -1,918 -2,433 -1,656 -2.0% -2,844 -2.6% -2,000 -4,153 -3.0% -2.4% -4.1% -3,000 -4.0% -6.0% -5.2% -4,000 -8.0% -8.3% -5,000 -10.0% ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი დეფიციტი/მშპ 2020 წლის მსგავსად, 2021 წლის ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტიც 3.0%-იანი ზღვრის მიღმაა დაგეგმილი. კერძოდ, კანონის პროექტით, დეფიციტი -2.8 მლრდ ლარის დონეზეა განსაზღვრული და მშპ-ს 5.2%-ს შეადგენს. 2021 წელს დეფიციტის პროგნოზირებული მაჩვენებლის ზრდა 2020 წელთან შედარებით ძირითადად განპირობებულია კაპიტალური დანახარჯების ზრდით (733 მლნ ლარით). დიაგრამა 6. ერთიანი ბიუჯეტის შემოსავლების, ხარჯების, არაფინანსური აქტივების წმინდა ზრდისა და ბიუჯეტის დეფიციტის ცვლილება წინა წლის მაჩვენებლებთან შედარებით 2020-2021 წლებისთვის (მლნ ლარი). 2,396 3,000 1,564 733 1,000 -1,000 -391 -850 -3,000 2020 1,309 -477 -2,856 2021 შემოსავლების ცვლილება ხარჯების ცვლილება არაფინანსური აქტივების წმინდა ზრდის ცვლილება დეფიციტის ცვლილება 15 კანონპროექტზე თანდართული საშუალოვადიანი პროგნოზით, ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი 2023 წელსაც ორგანული კანონით გათვალისწინებული 3.0%-იანი ნიშნულის ზევითაა და 3.02%-ს შეადგენს. დეფიციტი დადგენილი ზღვრის ფარგლებში 2024 წელს ექცევა (პროგნოზირებულია 2.4%-ის დონეზე). პანდემიით გამოწვეული მერყევი ეკონომიკური გარემოდან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, რაოდენობრივ მაჩვენებლებთან ერთად, კანონპროექტში წარმოდგენილი იყოს დეტალური ანალიზი და ხედვა, თუ რა ღონისძიებების/მიდგომების საშუალებით მოხდება საშუალოვადიან პერიოდში ბიუჯეტის დეფიციტის კანონმდებლობით დადგენილი ლიმიტის ფარგლებში დაბრუნება. ამასთან, IMF-თან არსებული პროგრამის ფარგლებში განსაზღვრული მოდიფიცირებული დეფიციტი, რომელიც GFSM 2014 კლასიფიკაციისგან განსხვავებით ფინანსური აქტივებით განხორციელებულ ოპერაციებსაც განიხილავს, 2020 წელს მშპ-ს 8.5%-ის, ხოლო 2021 წელს მშპ-ს 5.1%-ის დონეზეა პროგნოზირებული. გასათვალისწინებელია, რომ მოდიფიცირებული დეფიციტის მაჩვენებელიც 3.0%-იანი ნიშნულის ქვევით 2024 წელს ჩამოდის (იხ. დიაგრამა 7). დიაგრამა 7. IMF-თან არსებული პროგრამის ფარგლებში განსაზღვრული მოდიფიცირებული დეფიციტი საშუალოვადიან პერიოდში. 2017 2018 2019 -2.3% -2.0% 2020 2021 2022 2023 2024 -1.0% -2.0% -3.0% -4.0% -2.7% -2.6% -3.3% -5.0% -4.4% -6.0% -5.1% -7.0% -8.0% -9.0%  -8.5% ვალის წესი ორგანული კანონით ვალის წესი განისაზღვრება, როგორც მთავრობის ვალისა9 და „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულების ჯამის ფარდობა მშპ-თან. აღნიშნული მაჩვენებელი არ უნდა აღემატებოდეს 60%-იან ნიშნულს. პანდემიის პირობებში განსაკუთრებით საყურადღებოა მთავრობის როგორც საგარეო, ისე საშინაო ვალის მოცულობის მნიშვნელოვანი ზრდა. აღნიშნული განაპირობა იმ გარემოებამ, რომ პანდემიისა და მისგან გამოწვეული ნეგატიური ეკონომიკური ეფექტების საპასუხო ღონისძიებების დიდი ნაწილი ახალი ვალდებულებების აღებით ფინანსდება. შედეგად, ვალის წესით ორგანული კანონის მიზნებისთვის, მთავრობის ვალი „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრული სახელმწიფო ვალისგან განსხვავებით არ მოიცავს ეროვნული ბანკის ვალს IMF-ის მიმართ და დამატებით მოიცავს საბიუჯეტო ორგანიზაციების, მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ-ების ვალდებულებებს. 9 16 განსაზღვრული მაჩვენებელი უახლოვდება კანონმდებლობით დადგენილ 60%-იან ლიმიტს (იხ. დიაგრამა 8). დიაგრამა 8. ვალის წესის მაჩვენებელი და მისი მიმართება „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით დადგენილ 60%-იან ზღვართან.10 60% 60%-იანი ზღვარი 50% 40% 30% 20% 38.9% 41.2% 2018 ფაქტი 2019 ფაქტი 56.0% 56.8% 57.7% 2020 პროგნოზი 2021 პროგნოზი 2021* პროგნოზი 10% 0% ვალის წესის მაჩვენებელი ორგანული კანონით დადგენილი ზღვარი * 2021 წლის მოცემული მაჩვენებელი დამატებით ითვალისწინებს სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული სახელმწიფო საწარმოებიდან და დარჩენილი PPP პროექტებიდან მომდინარე ვალდებულებებს (დეტალურად იხ. ქვემოთ). წარმოდგენილი კანონპროექტით, 2021 წლის ბოლოს მთავრობის ვალის ნაშთისა და „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულების ჯამის მშპ-სთან ფარდობის საპროგნოზო მაჩვენებელი 56.8%-ს შეადგენს, რაც ორგანული კანონით განსაზღვრული 60%-იანი ნიშნულის ფარგლებშია. თუმცა, აღნიშნულ მაჩვენებელთან დაკავშირებით გასათვალისწინებელია შემდეგი საკითხები11:  ვალის წესის მიზნებისათვის, მთავრობის ვალისა და „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტების“ (PPP პროექტები) ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულების მშპ-თან ფარდობის საპროგნოზო მაჩვენებელი არ ითვალისწინებს ყველა PPP პროექტიდან მომდინარე ვალდებულებებს;  მთავრობის ვალი არ მოიცავს იმ სახელმწიფო საწარმოების ვალს, რომლებიც ფინანსთა სამინისტროს მიერ დაკლასიფიცირდა როგორც სამთავრობო სექტორი. დადებითად უნდა შეფასდეს ის ფაქტი, რომ ბიუჯეტის კანონპროექტში წარმოდგენილი ფისკალური რისკების ანალიზის დოკუმენტის მიხედვით, დასრულდა სახელმწიფო საწარმოების სექტორიზაციის პროცესი და 52 საწარმო მიეკუთვნა სახელმწიფო კორპორაციების სექტორს, ხოლო 183 საწარმო - სამთავრობო სექტორს. აღნიშნულის მიუხედავად, კანონპროექტში წარმოდგენილი მთავრობის ვალის მაჩვენებელი არ ითვალისწინებს სამთავრობო სექტორად 2020 და 2021 წლების მშპ-ს შემთხვევაში აღებულია 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონპროექტში წარმოდგენილი საპროგნოზო მაჩვენებლები. 11 მთავრობის ვალის ნაშთში არ ხდება ისტორიული ვალის გათვალისწინება, რომლის მოცულობა პირობითად განსაზღვრულია 672 მლნ ლარის ოდენობით. 10 17 დაკლასიფიცირებული საწარმოების ვალდებულებებს, რომლის მოცულობაც 362 მლნ ლარსა და მშპ-ს 0.66%-ს შეადგენს. ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, ბიუჯეტის კანონპროექტში 2021 წლისთვის ვალის წესის მიზნებისათვის გაანგარიშებულ მაჩვენებელს (56.8%) თუ დავუმატებთ დარჩენილი PPP პროექტებიდან მომდინარე (+0.31%) და სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოების ვალდებულებებს (+0.66%), საპროგნოზო მაჩვენებელი 57.7%-მდე გაიზრდება. ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარმოდგენა მნიშვნელოვანია მისი მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, მითუმეტეს თუ გავითვალისწინებთ, რომ 2021 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით, მთავრობის ვალის ნაშთის 77%-ს საგარეო ვალი წარმოადგენს. კორონავირუსის პანდემიისა და არსებული გეოპოლიტიკური რისკების ფონზე, ვალის მოცულობა განსაკუთრებით მოწყვლადია ვალუტის გაცვლითი კურსის ცვლილების მიმართ, რაც ზრდის მთავრობის ვალის მშპთან ფარდობის მაჩვენებლის 60%-იან ზღვარზე გადაჭარბების რისკს. ასევე, აღსანიშნავია, რომ 2021 წელს ვადა ეწურება 500 მლნ აშშ დოლარის ნომინალური ღირებულების ევროობლიგაციებს. მათ დასაფარად საჭირო თანხა გათვალისწინებულია ბიუჯეტის კანონპროექტის „ვალდებულებების კლების“ მუხლში. აღნიშნული ვალდებულების დასაფარად დაგეგმილია 2020 წლის ბოლოსთვის ბიუჯეტის ნაშთში აკუმულირებული თანხის გამოყენება. გასათვალისწინებელია, რომ წარმოდგენილი კანონპროექტით, 2021 წლის ბოლოს იგეგმება სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის შემცირება 629 მლნ ლარამდე, საიდანაც 594 მლნ ლარი ეკონომიკის გრძელვადიანი რესურსით სტიმულირებისათვის განთავსებულია კომერციული ბანკების სადეპოზიტო სერთიფიკატებში, რომელთა ვადა იწურება 2028 წლის იანვარში. შედეგად, ბიუჯეტის თავისუფალი ნაშთის არარსებობის პირობებში, მოსალოდნელზე უარესი ეკონომიკური სცენარის განვითარებისა და წლის განმავლობაში გაუთვალისწინებელი გადასახდელების წარმოქმნის შემთხვევაში, იზრდება დამდგარი საჭიროებების დასაფინანსებლად დამატებითი ვალდებულებების აღების რისკი. ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია, არსებული გამოწვევების საპასუხოდ ფინანსთა სამინისტრომ დროულად განაახლოს „მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგია“ საშუალოვადიანი პერიოდისათვის, რომელშიც ასახული იქნება მთავრობის ხედვა თუ როგორ დაუბრუნდება მთავრობის ვალის პორტფელი კრიზისის პერიოდამდე არსებულ ნიშნულს. ვალის მართვის პროცესის სიღრმისეულად შესწავლის მიზნით, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა მიმდინარე წელს გამოაქვეყნა „სახელმწიფო ვალის მართვის შემდგომი რეაგირების“ ეფექტიანობის აუდიტი12, სადაც ზემოაღნიშნულ საკითხებთან დაკავშირებით გაიცა შესაბამისი რეკომენდაციები. 2.3. მაკროეკონომიკური და ფისკალური რისკების ანალიზი საჯარო ფინანსების ეფექტიანი მართვისა და მაკროეკონომიკური სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია მაკროეკონომიკური და ფისკალური რისკების ანალიზი, რაც 12 სახელმწიფო ვალის მართვის შემდგომი რეაგირების ეფექტიანობის აუდიტი. 18 მათი წარმატებული მართვის წინაპირობას წარმოადგენს. აღნიშნულ მიზანს ემსახურება 2021 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტზე თანდართული „მაკროეკონომიკური სცენარების ანალიზის“ დოკუმენტი, რომელშიც განხილულია 6 პოტენციური ნეგატიური მაკროეკონომიკური რისკი13 და ასევე, მაკროეკონომიკური განვითარების საბაზისო, ოპტიმისტური და პესიმისტური სცენარები. აღსანიშნავია, რომ დოკუმენტში წარმოდგენილი ეკონომიკური შოკების ანალიზი ძირითად შემთხვევაში არ იძლევა დეტალურ ინფორმაციას იმის შესახებ თუ მათი სხვადასხვა ხარისხით მატერიალიზაცია რა მასშტაბით მოახდენს გავლენას ეკონომიკურ პარამეტრებზე. კერძოდ, დოკუმენტში მოცემული გლობალური რისკების14 აღწერიდან ვერ ხერხდება იმის დადგენა რა არხების საშუალებით მოახდენენ ისინი გავლენას საქართველოს ეკონომიკაზე. ამასთანავე, IMF-ის მიხედვით, ეკონომიკურ რისკებს შორის შესაძლოა არსებობდეს სისტემური კავშირი, რაც სხვადასხვა წყაროებიდან მომდინარე რისკების კონკრეტულ ეკონომიკურ ინდიკატორზე ერთობლივ ზემოქმედებას გულისხმობს (მაგალითად, გლობალურ მომხმარებელთა ქცევა და გლობალური ვალის რისკი, ორივე მოქმედებს სამომხმარებლო ხარჯების შემცირებაზე). რისკებს შორის სისტემური კავშირების დადგენა საშუალებას იძლევა შეფასდეს კონკრეტულ ეკონომიკურ ინდიკატორზე მათი ზეგავლენის ერთობლივი ეფექტი15. ზემოხსენებული რისკების გათვალისწინებით, დოკუმენტში წარმოდგენილია ეკონომიკური ტენდენციების საბაზო, ოპტიმისტური და პესიმისტური სცენარები. დოკუმენტის მიხედვით, იდენტიფიცირებული რისკების მაღალი მასშტაბით მატერიალიზაციის შემთხვევაში, რეალიზდება პესიმისტური სცენარი, ხოლო რისკების ზომიერად მატერიალიზაციის შემთხვევაში - საბაზო სცენარი. ოპტიმისტური სცენარი კი ეფუძნება განსხვავებულ დაშვებებს. კერძოდ, იგი ერთ შემთხვევაში განმარტებულია მოვლენათა ისეთ განვითარებად, როდესაც რისკების მატერიალიზაცია საერთოდ არ ხდება, ხოლო მეორე შემთხვევაში კი გულისხმობს რისკების მცირე მასშტაბით მატერიალიზაციას. მნიშვნელოვანია, რომ დოკუმენტში წარმოდგენილი რისკ-ფაქტორები და მათგან გამოწვეული ეფექტები ეფუძნებოდეს შესაბამის რაოდენობრივ ინდიკატორებს, რაც შესაძლებელს გახდის მოცემული შოკების რეალიზაციის შეფასებას და ანალიზს. ასევე, მიზანშეწონილია, დოკუმენტი მოიცავდეს კონკრეტულ ინფორმაციას თითოეული სცენარის შემთხვევაში, რისკების მატერიალიზაციასთან დაკავშირებული დაშვებების შესახებ. საყურადღებია, რომ გასული წლებისგან განსხვავებით, ბიუჯეტის პროექტს არ ახლავს ინფორმაცია სხვადასხვა ეკონომიკური სცენარის რეალიზების შემთხვევაში ფისკალური პოლიტიკის შესაბამისი პასუხების შესახებ. აღნიშნული, თავის მხრივ, ფისკალური პოლიტიკის მოსალოდნელ ქმედებებს ნაკლებად პროგნოზირებადს ხდის, მაშინ როდესაც პანდემიისა და არსებული ეკონომიკური გამოწვევების ფონზე დიდი მნიშვნელობა ენიჭება ფისკალური პოლიტიკის მოქნილ და დროულ პასუხებს, რასაც სწორედ წინასწარ განსაზღვრული/დაგეგმილი ქმედებების არსებობა აადვილებს. IMF-ის მიხედვითაც, რისკების იდენტიფიცირების შემდეგ, მნიშვნელოვანია შემუშავდეს მათი 1. პანდემიის გამწვავება; 2. ტურიზმის გლობალური სენტიმენტების გაუარესება; 3. გლობალური სავაჭრო ბრუნვის შემცირება; 4. რეგიონული რისკები; 5. გაზრდილი გლობალური ვალი; 6. გლობალური მომხმარებელთა ქცევა. 14 ტურიზმის გლობალური სენტიმენტების გაუარესება, გაზრდილი გლობალური ვალი, გლობალური მომხმარებელთა ქცევა, პანდემიის გამწვავება. 15 IMF, Fisacl Transparancy Handbook, 2018 გვ. 98 13 19 მართვის სტრატეგია, სადაც განხილული იქნება ფისკალური პოლიტიკის სხვადასხვა ქმედებები რისკების ზეგავლენის შესამცირებლად16. მაკროეკონომიკური რისკების გარდა, ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართულია „ფისკალური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტი, რომელიც მიმოიხილავს ბიუჯეტის წინაშე არსებულ ფისკალურ რისკებს. კერძოდ, დოკუმენტში წარმოდგენილია 6 მსხვილი სახელმწიფო საწარმოს17 სენსიტიურობის ანალიზი, რომლის ძირითადი მიზანია აღნიშნული საწარმოების ფინანსურ მაჩვენებლებზე სხვადასხვა ეკონომიკური შოკების გავლენის შეფასება. დოკუმენტში მოცემული სცენარები მოიცავს ეკონომიკური ზრდის, გაცვლითი კურსისა და საპროცენტო განაკვეთის შოკებს. ანალიზის შედეგად იკვეთება, რომ საწარმოები განსაკუთრებით მოწყვლადები არიან ვალუტის გაუფასურების შოკის მიმართ, რადგან მათი ვალდებულებების უმეტესი ნაწილი დენომინირებულია უცხოურ ვალუტაში. ამასთანავე, საბაზო სცენარის პირობებშიც კი მომდევნო 5 წლის განმავლობაში, განხილული საწარმოების ჯამური ვალის ჯამურ აქტივებთან ფარდობის კოეფიციენტი საშუალოდ 78%-ს უტოლდება18. შედეგად, პანდემიით გამოწვეული გაურკვევლობის პირობებში განსაკუთრებით იზრდება სახელმწიფო საწარმოების მხრიდან ვალდებულებების გადახდისუნარიანობისა და მათ საპასუხოდ, სახელმწიფოსთვის გაუთვალისწინებელი ვალდებულებების წარმოქმნის რისკები. ფისკალური რისკების კუთხით, ასევე მიზანშეწონილია პანდემიიდან მომდინარე რისკების განხილვა ამ მიმართულებით გამოყოფილი საბიუჯეტო სახსრების არსებითი მოცულობიდან გამომდინარე. 3. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები 2021 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტით, სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების საპროგნოზო მოცულობა 11.3 მლრდ ლარითაა განსაზღვრული, რაც 2020 წლის ბიუჯეტის საბოლოო კანონის ანალოგიურ მაჩვენებელს 10.5%-ით (1.1 მლრდ ლარით), ხოლო კანონის თავდაპირველი ვერსიით დაგეგმილ მაჩვენებელს 0.5%-ით (58 მლნ ლარით) აღემატება. ცხრილი 1. შემოსავლები კომპონენტების მიხედვით (მლნ ლარი) საგადასახადო შემოსავლები გრანტები 2020 წლის 2020 წლის ბიუჯეტის ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონი კანონი ცვლილება (1) (2) 8 თვის ფაქტიური შესრულება % (3)/(2) (3) 2021 წლის ბიუჯეტის კანონი (4) 2020- 2020- 2021წწ. 2021წწ. ზრდა % ზრდა % (4)/(1) (4)/(2) 10,465 8,979 6,175 68.8% 10,450 -0.1% 16.4% 242 558 95 17.1% 285 17.8% -49.0% IMF, Fisacl Transparancy Handbook, 2018, გვ. 97 ენგურჰესი; საქართველოს რკინიგზა; ნავთობისა და გაზის კორპორაცია; საქართველოს სახელმწიფო ელექტროსისტემა; მარაბდა-კარწახის რკინიგზა; საქართველოს გაერთიანებული წყალმომარაგების კომპანია. 18 დოკუმენტში განხილული საწარმოების ჯამური ვალდებულება 7.2 მლრდ ლარს შეადგენს. 16 17 20 520 675 508 75.3% 550 5.8% -18.5% 11,227 10,213 6,778 66.4% 11,285 0.5% 10.5% სხვა შემოსავლები შემოსავლები მიმდინარე წელთან შედარებით 16.4%-ით (1.5 მლრდ ლარით) იზრდება სახელმწიფო ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლების გეგმური მაჩვენებელი და 10.5 მლრდ ლარს შეადგენს. იზრდება საგადასახადო შემოსავლების ყველა კომპონენტი გარდა სხვა გადასახადებისა, რომელიც -42 მლნ ლარის დონეზეა განსაზღვრული. პანდემიამ და მასთან დაკავშირებულმა ეკონომიკურმა რეცესიამ მნიშვნელოვანი გავლენა მოახდინა 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის საშემოსავლო ნაწილზე, რის შედეგადაც საგადასახადო შემოსავლების წლიური გეგმა 14.2%-ით შემცირდა. 2021 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით, გადასახადების თითოეული კომპონენტი აჭარბებს, ან მხოლოდ მცირედით ჩამორჩება პანდემიამდე განსაზღვრულ გეგმურ მაჩვენებლებს. რამდენადაც წარმოდგენილი ბიუჯეტის პროექტი არ მოიცავს მომავალ წელს პანდემიისა და მისგან გამოწვეული ნეგატიური ეკონომიკური ეფექტების საპასუხო ღონისძიებებს (მათ შორის, შესაძლოა იყოს საგადასახადო შეღავათები, ისევე როგორც მიმდინარე წელს), ასევე, ეკონომიკაში არსებული რისკების მატერიალიზაციის მაღალი ალბათობის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია საგადასახადო შემოსავლების საპროგნოზო მაჩვენებელი ბიუჯეტის შემდგომი წარდგენების პროცესში კიდევ გადაიხედოს. ცხრილი 2. საგადასახადო შემოსავლები კომპონენტების მიხედვით (მლნ ლარი) 2020 წლის 2020 წლის ბიუჯეტის ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონი კანონი ცვლილება (1) (2) 8 თვის 2021 წლის ფაქტიური ბიუჯეტის შესრულება % (3)/(2) (3) კანონი (4) 20202021წწ. ზრდა % (4)/(1) 20202021წწ. ზრდა % (4)/(2) საშემოსავლო გადასახადი 3,415 2,990 2,000 66.9% 3,600 5.4% 20.4% მოგების გადასახადი 970 840 684 81.4% 935 -3.6% 11.3% დამატებული ღირებულების გადასახადი 4,398 3,754 2,445 65.1% 4,347 -1.2% 15.8% აქციზი 1,400 1,325 916 69.2% 1,532 9.4% 15.6% იმპორტის გადასახადი 80 70 50 71.6% 78 -2.5% 11.4% სხვა გადასახადები 202 0 80 - -42 -120.8% -100% 10,465 8,979 6,175 68.8% 10,450 -0.1% 16.4% საგადასახადო შემოსავლები 2021 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტში მისამართი დივიდენდების საპროგნოზო მაჩვენებელი 101 მლნ ლარის დონეზეა განსაზღვრული. აქედან, სახელმწიფო საწარმოების მოგებიდან მისაღები 21 დივიდენდების გეგმური მაჩვენებელი 1 მლნ ლარს, ხოლო ეროვნული ბანკის მოგებიდან - 100 მლნ ლარს შეადგენს. ამასთან, გასათვალისწინებელია, რომ 2020 წლის 8 თვის განმავლობაში სახელმწიფო ბიუჯეტში მობილიზებული დივიდენდების მოცულობამ 100.1 მლნ ლარი შეადგინა, საიდანაც საწარმოების მიერ მომართულ იქნა მხოლოდ 50.5 ათასი ლარი (წლიური გეგმის 5.1%). 2020 წელს შეიკრიბა დივიდენდების გამანაწილებელი კომისია19, თუმცა სხდომაზე მსჯელობა გაიმართა მხოლოდ ერთი საწარმოს დივიდენდების განაწილების საკითხზე და კომისიას სხვა მიმართულებით გადაწყვეტილებები არ მიუღია. აღნიშნული ფაქტისა და გასული წლების განმავლობაში დივიდენდების მობილიზების ტენდენციის გათვალისწინებით, სახელმწიფო საწარმოებიდან მისაღები დივიდენდების გეგმის შესრულების საკითხი დამატებით დასაბუთებას საჭიროებს. 4. სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები 2021 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით, გადასახდელების გეგმა 17.1 მლრდ ლარს შეადგენს და 7.2%-ით იზრდება მიმდინარე წლის ანალოგიურ მაჩვენებელთან შედარებით. კანონპროექტით 7.9%-ით მცირდება „ხარჯების“ მუხლის დაფინანსება, ხოლო „არაფინანსური აქტივები ზრდის“, „ფინანსური აქტივების ზრდისა“ და „ვალდებულებების კლების“ მუხლები იზრდება, შესაბამისად, 25.3%-ით (507.9 მლნ ლარი), 6.0%-ითა (19.6 მლნ ლარი) და 156.3%-ით (1,613.8 მლნ ლარი)20. ცხრილი 3. სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელების კომპონენტები (მლნ ლარი). 2019 წლის ფაქტი 2020 წლის კანონი (თავდაპირვ ელი) 2020 წლის კანონი (ცვლილება) 2020 წლის 8 თვის ფაქტი 2021 წლის კანონის პროექტი 20192020 წწ. ზრდა 20202021 წწ. ზრდა ხარჯები 9,976 10,847 12,556 7,584 11,563 25.9% -7.9% არაფინანსური აქტივების ზრდა 2,256 2,221 2,008 1,193 2,516 -11.0% 25.3% ფინანსური აქტივების ზრდა 279 342 327 183 346 17.2% 6.0% ვალდებულებების კლება 959 1,023 1,033 610 2,647 7.7% 156.3% გადასახდელები 13,470 14,433 15,924 9,570 17,071 18.2% 7.2% 2021 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით, „ხარჯების“ მუხლში, წინა წლების მსგავსად, ყველაზე დიდი დაფინანსება „სოციალური უზრუნველყოფის“ მუხლზე მოდის (4,805 მლნ ლარი). სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით მოქმედი საწარმოების წმინდა მოგების განაწილებისა და გამოყენების შესახებ წინადადებების განხილვისა და გადაწყვეტილების მიღების მიზნით შექმნილი კომისია. 20 მსგავსი ზრდა განპირობებულია იმ გარემოებით, რომ 2021 წელს „ვალდებულებების კლების“ მუხლიდან დაგეგმილია 500 მლნ დოლარის ექვივალენტი ნომინალური ღირებულების ევროობლიგაციების დაფარვა. 19 22 აღსანიშნავია, რომ კანონპროექტით, ამ მუხლის დაფინანსება მიმდინარე წლის გეგმურ მაჩვენებელთან შედარებით 535 მლნ ლარით მცირდება. 2020 წელთან შედარებით ასევე მნიშვნელოვანი კლებით ხასიათდება „სუბსიდიების“ (457 მლნ ლარით) და „გრანტების“ მუხლების დაფინანსება (173 მლნ ლარით). მიმდინარე წელთან შედარებით შედარებით მნიშვნელოვნად იზრდება „სხვა ხარჯებისა“ და „პროცენტის“ მუხლების დაფინანსება (შესაბამისად 169 მლნ და 100 მლნ ლარით). 627 798 807 634 საქონელი და მომსახურება 419 490 981 524 შრომის ანაზღაურება 1,000 513 604 783 883 2,000 1,082 1,380 1,581 1,751 3,000 1,288 1,302 1,511 1,359 4,000 1,408 1,455 1,554 1,607 5,000 3,501 3,947 6,000 5,340 4,805 დიაგრამა 9. სახელმწიფო ბიუჯეტის „ხარჯების“ მუხლის კომპონენტების დინამიკა 2018-2021 წწ. (მლნ ლარი)21 პროცენტი სუბსიდიები გრანტები 0 სოციალური უზრუნველყოფა 2018 ფაქტი სხვა ხარჯები 2019 ფაქტი 2020 გეგმა 2021 პროექტი საყურადღებოა, რომ ბიუჯეტის კანონპროექტის წარმოდგენილი ვერსიით გადასახდელების მნიშვნელოვანი ნაწილის დაფინანსება იგეგმება სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთიდან. კერძოდ, მიმდინარე წლის ბოლოს დაგეგმილია ბიუჯეტის ნაშთის ზრდა 2,940 მლნ ლარამდე. აღნიშნული თანხიდან 594 მლნ ლარი ეკონომიკის გრძელვადიანი რესურსით სტიმულირებისათვის განთავსებულია კომერციული ბანკების სადეპოზიტო სერთიფიკატებში, რომელთა ვადა იწურება 2028 წლის იანვარში. ნაშთის დარჩენილი თანხიდან (2,346 მლნ ლარი), 2021 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით იგეგმება 2,312 მლნ ლარის გამოყენება სხვადასხვა გადასახდელების დასაფინანსებლად. აღნიშნულის შედეგად, 2021 წლის ბოლოს გამოსაყენებლად ხელმისაწვდომი ნაშთის მოცულობა 34 მლნ ლარამდე მცირდება. ცხრილი 4. სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის დაგროვება და გამოყენება 2020-2021 წლებში (მლნ ლარი) სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთი 01.01.2020-ის მდგომარეობით 444 სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის გეგმური მაჩვენებელი 31.12.2020-სთვის 2,940 2021 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთიდან დასაფინანსებელი გადასახდელების მოცულობა 2,312 სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთში სადეპოზიტო სერტიფიკატებში განთავსებული თანხის მოცულობა 594 სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის გეგმური მაჩვენებელი 31.12.2021-ისთვის 34 მომდევნო წლებთან შესადარისობის უზრუნველსაყოფად, 2018 წლის „გრანტების“ მუხლიდან გამოკლებულია მუნიციპალიტეტებისთვის გადაცემული გათანაბრებითი ტრანსფერები. 21 23 სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის ასეთი მასშტაბით შემცირება მნიშვნელოვნად შეზღუდავს სახელმწიფოს შესაძლებლობას დააფინანსოს ბიუჯეტის მოკლევადიანი საკასო სხვაობა და წლის განმავლობაში წარმოქმნილი სხვა გაუთვალისწინებელი გადასახდელები. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის კანონის პროექტის გადამუშავებულ ვერსიაში ბიუჯეტის ნაშთის მოცულობა განისაზღვროს იმ დონეზე, რომელიც მოკლევადიან პერიოდში არ შექმნის ლიკვიდურობასთან, ხოლო საშუალოვადიან პერიოდში, შესაბამისად, ფისკალურ მდგრადობასთან დაკავშირებულ რისკებს. ასევე, აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის კანონპროექტის წარმოდგენილ ვერსიაში არ არის ასახული პანდემიისა და მის მიერ გამოწვეული ნეგატიური ეკონომიკური ეფექტების საპასუხოდ 2021 წელს გასატარებელი ღონისძიებების დასაფინანსებლად საჭირო ხარჯები. განმარტებითი ბარათის მიხედვით, აღნიშნული ღონისძიებები გაიწერება ბიუჯეტის კანონპროექტის საბოლოო ვარიანტში. თუმცა პროექტში არ არის დაკონკრეტებული რომელი წყაროდან მოხდება ამ ღონისძიებების დაფინანსება. აქედან გამომდინარე, ბიუჯეტის კანონპროექტის გადასახდელების ნაწილში დამატებით დასაბუთებას საჭიროებს. წარმოდგენილი ვერსია 5. სახელმწიფო ვალი 5.1. სახელმწიფო ვალის ნაშთი 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტით, სახელმწიფო ვალის საპროგნოზო ზღვრული მოცულობა 32 მლრდ ლარის22 ოდენობით განისაზღვრა, რაც 2020 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს 3.6 მლრდ ლარით (12.7%-ით) აღემატება. სახელმწიფო ვალის პორტფელის ზრდა გამოწვეულია, როგორც საშინაო, ისე საგარეო ვალის მოცულობის ზრდით, თუმცა წინა წლის მსგავსად, საგარეო ვალის ზრდის ეფექტი სახელმწიფო ვალის ნაზრდში გაცილებით დიდია. კერძოდ, იგი გაზრდილი მოცულობის 73.4%-ს შეადგენს. 22 მაჩვენებელი არ ითვალისწინებს „ისტორიული ვალის“ პირობით მოცულობას. 24 დიაგრამა 10. სახელმწიფო საგარეო და საშინაო ვალის დინამიკა წლების მიხედვით (მლრდ ლარი). 35 32.0 28.4 30 25 20 15 17.8 4.2 21% 3.3 21% 2.9 21% 10 5 6.0 21% 20.6 16.3 6.9 22% 25.1 78% 22.4 79% 13.4 79% 14.5 79% 16.5 79% 2017 წლის ფაქტი 2018 წლის ფაქტი 2019 წლის ფაქტი 0 საგარეო ვალი 2020 წლის პროგნოზი საშინაო ვალი 2021 წლის პროგნოზი სულ კანონპროექტს თან ახლავს „მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზის“ დოკუმენტი (DSA) 20212030 წლებისათვის. დოკუმენტში განხილულია რეალური მშპ-ს ზრდის, რეალური საპროცენტო განაკვეთის, სახელმწიფო ბიუჯეტი პირველადი ბალანსის, ნომინალური გაცვლითი კურსის, კომბინირებული და პირობითი ვალდებულებების შოკები. აღსანიშნავია, რომ ვალის მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელი საშუალოვადიან პერიოდში ორგანული კანონით დადგენილი 60%-იანი ნიშნულის ქვემოთაა, თუმცა ლარის ნომინალური გაცვლითი კურსის შოკის23 შემთხვევაში, მთავრობის ვალის მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელი სცდება 60%-იან ლიმიტს და 72.1%-ს აღწევს. საყურადღებოა, რომ DSA-ის ალტერნატიული სცენარების ანალიზში წარმოდგენილი რეალური მშპ-ის ზრდის ეკონომიკური მაჩვენებელი, და ყველა ფინანსური საპროგნოზო ინდიკატორების“ წლისთვის, პესიმისტურ განსხვავდება სცენარში „ძირითადი წარმოდგენილი მაჩვენებლებისგან. გარდა ამისა, ზემოაღნიშნული სცენარები ეყრდნობა მხოლოდ მთავრობის ვალის მშპ-სთან თანამშრომლობის ფარდობის მაჩვენებელს პროექტების“ და ფარგლებში არ ითვალისწინებს აღებული „საჯარო ვალდებულებების და კერძო მიმდინარე ღირებულების მშპ-თან ფარდობის მაჩვენებელს (1.1%). 5.2. ვალის სახით მისაღები და დასაფარი ვალდებულებები 2021 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით, საგარეო წყაროებიდან მისაღები ფინანსური რესურსის უმეტესი ნაწილი (63.2%) მიმართული იქნება საინვესტიციო პროექტების დასაფინანსებლად. 23 ლარის აშშ დოლართან ნომინალური გაცვლითი კურსის ერთჯერადი გაუფასურება 30%-ით. 25 დიაგრამა 11. საგარეო წყაროებიდან მოზიდული კრედიტების მიზნობრიობა (მლნ ლარი). 7,000 6,000 5,000 4,000 5,155 3,000 2,000 458 385 958 997 1,301 1,033 1,374 ფაქტი ფაქტი ფაქტი პროგნოზი პროგნოზი 2017 2018 2019 2020 2021 294 1,000 0 საინვესტიციო 800 ბიუჯეტის მხარდამჭერი საგარეო წყაროებიდან მოზიდული კრედიტების ფარგლებში გათვალისწინებულია 9 ახალი საინვესტიციო პროექტის დაწყება და წინა წლებში დაწყებული 44 პროექტის გაგრძელება. საყურადღებოა ის ფაქტი, რომ 2021 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტით დაფინანსება ეზრდება ისეთ 7 საინვესტიციო პროექტს, რომელთა შესრულების მდგომარეობა 2020 წლის 8 თვეში 9 თვის გეგმასთან მიმართებით 60%-ზე დაბალია. ცხრილი 5. საინვესტიციო პროექტების შესრულება 2020 წლის 8 თვის მდგომარეობით და მათი 2021 წლის დაფინანსების გეგმა (ათასი ლარი). პროექტის დასახელება 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი (1) ათვისება 9 თვის გეგმასთან 2021 წლის ბიუჯეტის პროექტი (2) ცვლილება (2)-(1) საქართველოს თავდაცვის ძალების შესაძლებლობის გაძლიერება (SG) (29 10) 5,000 0% 50,000 45,000 ბათუმის ავტობუსების პროექტი (E5P, EBRD) (56 13 04) 2,500 0% 2,970 470 თბილისის მეტროს პროექტი (EBRD) (56 13 08) 15,000 0% 25,000 10,000 5,000 8% 27,400 22,400 3,600 17% 18,500 15,380 ირიგაციისა და მიწის ბაზრის განვითარების პროექტი (WB) (26 09; 31 06 03) 33,500 30% 35,400 1,900 შიდასახელმწიფოებრივი გზების აქტივების მართვის პროექტი (WB) (25 02 02 15) 19,000 53% 51,000 32,000 ინოვაციის, ინკლუზიურობის და ხარისხის პროექტი - საქართველო I2Q (IBRD) (32 13; 25 07 05) მერძევეობის დარგის მოდერნიზაციის და ბაზარზე წვდომის პროგრამა (DiMMA) (IFAD) (31 05 12 03) ვალის პორტფელის ზრდის პარალელურად 1.7 მლრდ ლარით (50%-ით) იზრდება სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები და 5.2 მლრდ ლარს შეადგენს. 26 ცხრილი 6. სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები (მლნ ლარი). 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი (1) 2021 წლის ბიუჯეტის პროექტი (2) 2,754 3,456 5,183 1,727 1,230 1,360 2,923 1,563 ძირი თანხა 890 985 2,600 1,615 პროცენტი 340 375 323 -52 1,524 2,096 2,260 164 ძირი თანხა 1,240 1,720 1,700 -20 პროცენტი 284 376 560 184 2019 წლის ფაქტი სახელმწიფო ვალის მომსახურება და დაფარვა საგარეო ვალის მომსახურება და დაფარვა საშინაო ვალის მომსახურება და დაფარვა (2)-(1) 6. სახელმწიფო ბიუჯეტის პროგრამული ფორმატი 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონპროექტს თან ერთვის „პროგრამული ბიუჯეტის დანართი“, რომელიც მოიცავს ინფორმაციას დაგეგმილი პროგრამების მოსალოდნელი შედეგებისა და შედეგების შეფასების ინდიკატორების შესახებ. პროგრამული ბიუჯეტის მომზადება 2012 წლიდან დაიწყო, თუმცა ჯერ კიდევ არ მტკიცდება კანონით და მხოლოდ დანართის ხასიათს ატარებს. მიუხედავად იმისა, რომ გაუმჯობესდა პროგრამების/ქვეპროგრამების, მათი მოსალოდნელი შედეგებისა და ინდიკატორების შესახებ დანართში წარმოდგენილი ინფორმაციის ხარისხი, იგი ჯერ კიდევ საჭიროებს შემდგომ სრულყოფასა და დამატებით გაუმჯობესებას. 2021 წლის პროგრამული ბიუჯეტის დანართის ანალიზისას გამოვლინდა პროგრამების/ქვეპროგრამების შემუშავების პროცესში არსებული შემდეგი ნაკლოვანებები:  სამინისტროების საშუალოვადიანი სამოქმედო გეგმების მომზადება: - სამინისტროებს ევალებათ24 ყოველი წლის 30 ივნისამდე საშუალოვადიანი სამოქმედო გეგმების დამტკიცება. რამოდენიმე სამინისტროს 10 ოქტომბრის მდგომარეობით, 20212024 წლების საშუალოვადიანი სამოქმედო გეგმები არ დაუმტკიცებიათ.  ხარვეზებით ხასიათდება პროგრამის/ქვეპროგრამის ფარგლებში მოსალოდნელი შედეგების ფორმირების პროცესი, კერძოდ: - დანართში წარმოდგენილი 123 პროგრამიდან 106 პროგრამა (86%) არ არის ჩაშლილი ქვეპროგრამებად. მათ შორის ინფორმაცია ქვეპროგრამების შესახებ წარმოდგენილი არ აქვს 10-დან 3 სამინისტროს; 24 საბიუჯეტო კოდექსი, მუხლი 34, პუნქტი 4. 27 - სამინისტროების იმ პროგრამების ასიგნებები, რომლებიც წარმოდგენილია პროგრამების დონეზე და არ არის გათვალისწინებული მათი შემდგომი დეტალიზაცია ქვეპროგრამებად, შეადგენს სამინისტროების ჯამური ასიგნებების 29%-ს (3.5 მლრდ ლარი), რაც ხელს უშლის აღნიშნული პროგრამებისთვის საბოლოო და შუალედური შედეგების ერთმანეთისგან გამიჯვნასა და მათ შორის ურთიერთკავშირის დადგენას.  ხარვეზები შეინიშნება საბოლოო და შუალედური შედეგების შეფასების ინდიკატორების შემუშავების კუთხითაც. კერძოდ: - პროგრამების/ქვეპროგრამების მოსალოდნელი საბოლოო/შუალედური შედეგების ნაწილს არ გააჩნია მიზნობრივი მაჩვენებლები. მიუხედავად იმისა, რომ „პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგიის“ თანახმად, საბაზისო და მიზნობრივი მაჩვენებლების მითითება ცალ-ცალკე ხდება, ზოგიერთ შემთხვევაში მაინც არ არის განსაზღვრული პროგრამის/ქვეპროგრამის ფარგლებში მისაღწევი კონკრეტული მიზანი, რაც ანგარიშგების ეტაპზე ეფექტიანობის შეფასებას; - გაართულებს აღნიშნული პროგრამის/ქვეპროგრამის პროგრამებისა და ქვეპროგრამების ნაწილი შეფასებისთვის საჭიროებს დამატებით ინდიკატორს, რათა სრულყოფილად იქნეს შეფასებული მიღწეული საბოლოო/შუალედური შედეგები; - რიგი პროგრამის/ქვეპროგრამის ინდიკატორების შემთხვევაში არ ხდება ცდომილების ალბათობისა და შესაძლო რისკების მაჩვენებლების განსაზღვრა. ინდიკატორში აღნიშნული მაჩვენებლის წარმოდგენის ზოგიერთ შემთხვევაში კი მოყვანილი მონაცემები არარეალისტურია ან არ შეესაბამება მიზნობრივ მაჩვენებელს; - პროგრამების/ქვეპროგრამების 8%-ის შემთხვევაში შეფასების ინდიკატორების რაოდენობა სცდება მეთოდოლოგიით განსაზღვრული ინდიკატორების ლიმიტს (5 ინდიკატორი)25. პანდემიამ საჯარო ფინანსების მართვის სისტემა ახალი გამოწვევების წინაშე დააყენა, მათ შორისაა, ფისკალური პოლიტიკის საჭიროებების გადაფასება და დამატებითი ფინანსური რესურსების იდენტიფიცირება, რესურსების დროული ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფა, საგანგებო სიტუაციებზე რეაგირებისთვის გამოყოფილი რესურსების აღრიცხვა, ანგარიშგება და კონტროლი. აღნიშნული გამოწვევების საპასუხოდ პროგრამული ბიუჯეტირების გამართულ ფუნქციონირებას განსაკუთრებული ყურადღება ენიჭება, ვინაიდან პროგრამული ბიუჯეტი ხელს უწყობს მიღწეული შედეგების შესახებ ინფორმაციის ინტეგრირებას საბიუჯეტო პროცესში, რაზეც ყურადღება იქნა გამახვილებული საერთაშორისო სავალუტო ფონდის (IMF) პუბლიკაციაში „საჯარო ფინანსების მართვის სისტემების მომზადება საგანგებო სიტუაციების გამოწვევებზე რეაგირებისთვის“.26 საქართველოს ფინანსთა მინისტრის ბრძანება №283 „პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგიის დამტკიცების თაობაზე“ საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2011 წლის 8 ივლისის №385 ბრძანებაში ცვლილების შეტანის შესახებ. დანართი №2. 26 Preparing Public Financial Management Systems for Emergency Response Challenges; გვ. 4 25 28