საქართველოს პარლამენტის იურიდიულ საკითხთა კომიტეტის უარყოფითი დასკვნა საქართველოს მოქალაქე ზურაბ ვანიშვილის მიერ წარმოდგენილ „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონის ძალადაკარგულად გამოცხადების შესახებ (№1-12405/20; 03.09.2020) საკანონმდებლო წინადადებასთან დაკავშირებით

იურიდიულ საკითხთა კომიტეტი 2-2968/21 09-03-2021 საქართველოს პარლამენტის ბიუროს, ზურაბ ვანიშვილს (ტელეფონი: 577529937 ელფოსტა: zvani777@gmail.com) იურიდიულ საკითხთა კომიტეტის დასკვნა ზურაბ ვანიშვილის მიერ წარმოდგენილ საკანონმდებლო წინადადებაზე „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონის ძალადაკარგულად გამოცხადებასთან დაკავშირებით (N1-12405/20; 03.09.2020) საქართველოს პარლამენტის იურიდიულ საკითხთა კომიტეტმა 2021 წლის 1 მარტის კომიტეტის სხდომაზე განიხილა ზურაბ ვანიშვილის მიერ წარმოდგენილი საკანონმდებლო წინადადება „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონის ძალადაკარგულად გამოცხადებასთან დაკავშირებით (N1-12405/20; 03.09.2020). I. საკანონმდებლო წინადადების ძირითადი არსი საკანონმდებლო წინადადებით შემოთავაზებულია, რომ ძალადაკარგულად გამოცხადდეს საქართველოს კანონი „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“. საკანონმდებლო წინადადების ავტორის აზრით, საჯარო სამართლის იურიდიული პირების არსებობა, მათი ფუნქციებიდან, დანიშნულებიდან, მათი მართვისა (მათ შორის, ადამიანური რესურსების მართვისა) და ფინანსური უზრუნველყოფის პრინციპებიდან გამომდინარე, გაუმართლებელი და მიზანშეუწონელია. საკანონმდებლო წინადადების ავტორის განცხადებით, საჯარო სამართლის იურიდიული პირების საქმიანობით „დარღვეულია სამოქალაქო კოდექსით დადგენილი კონსტიტუციური პრინციპი, რომ სახელმწიფოს (მუნიციპალიტეტს) გააჩნია პასუხისმგებლობა სახელმწიფო და საჯარო მოსამსახურეთა მიერ მიყენებული ზიანისათვის (მუხლი 1005).“ II. კომიტეტის შეფასება „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონის თანახმად, „საჯარო სამართლის იურიდიული პირი არის შესაბამისი კანონით, საქართველოს მთავრობის თბილისი 0118, რუსთაველის გამზირი # 8, საქართველოს პარლამენტის სასახლე ტელეფონი: (995 32) 2281679. ელ. ფოსტა: contact@parliament.ge დადგენილებით ან კანონის საფუძველზე სახელმწიფო მმართველობის ორგანოს ადმინისტრაციული აქტით შექმნილი, საკანონმდებლო და სახელმწიფო მმართველობის ორგანოებისაგან განცალკევებული ორგანიზაცია, რომელიც სახელმწიფოს კონტროლით დამოუკიდებლად ახორციელებს პოლიტიკურ, სახელმწიფოებრივ, სოციალურ, საგანმანათლებლო, კულტურულ და სხვა საჯარო საქმიანობას, აგრეთვე ავტონომიური რესპუბლიკის უმაღლესი აღმასრულებელი ორგანოს ნორმატიული აქტით შექმნილი, სახელმწიფო მმართველობის ორგანოებისაგან განცალკევებული ორგანიზაცია, რომელიც სახელმწიფოს კონტროლით დამოუკიდებლად ახორციელებს სოციალურ, საგანმანათლებლო, კულტურულ და სხვა საჯარო საქმიანობას.“1 იმავე კანონის მიხედვით, „საჯარო სამართლის იურიდიული პირი შეიძლება შეიქმნას მხოლოდ ისეთი საჯარო მიზნებისა და ფუნქციების შესასრულებლად, რომელთა განხორციელება უშუალოდ არ შედის სახელმწიფო მმართველობის ორგანოების კომპეტენციაში. თუ საჯარო სამართლის იურიდიული პირი არსებითად გადავიდა სამეწარმეო საქმიანობაზე, შესაბამისი სახელმწიფო მმართველობის ორგანო ვალდებულია დააყენოს ამ პირის რეორგანიზაციის ან ლიკვიდაციის საკითხი.“2 ამრიგად, აღნიშნული ნორმებიდან ნათლად ჩანს საჯარო სამართლის იურიდიული პირის ინსტიტუტის ფუნქცია, დანიშნულება და საჭიროება. გარდა ამისა, ის სამართლებრივი აქტები (კანონები, საქართველოს მთავრობის დადგენილებები და სხვა), რომლებითაც კონკრეტული საჯარო სამართლის იურიდიული პირები იქმნება, როგორც წესი, ინდივიდუალურადაც უთითებს ამ საჯარო სამართლის იურიდიული პირების ფუნქციებზე, დანიშნულებაზე, საქმიანობის ასპექტებსა და საჭიროებაზე. ასეთი სამართლებრივი აქტი კი მრავალია. ამდენად, იურიდიულ საკითხთა კომიტეტი ვერ გაიზიარებს საკანონმდებლო წინადადების ავტორის მოსაზრებას (მით უფრო, როდესაც ეს მოსაზრება დაუსაბუთებელია) საჯარო სამართლის იურიდიული პირის ინსტიტუტის დანიშნულებისა და საჭიროების დაკნინების თაობაზე. საჯარო სამართლის იურიდიული პირების დაფუძნებასთან, ორგანიზაციულ მოწყობასთან, მართვასა და ქონებრივ და ფინანსურ უზრუნველყოფასთან მიმართებით კი უნდა აღინიშნოს, რომ ეს საკითხებიც არის მოწესრიგებული „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონით (იხ. ამ კანონის II-IV თავები), აგრეთვე სხვა საკანონმდებლო აქტებით, საჯარო სამართლის იურიდიული პირების დაფუძნების აქტებით, მათი საქმიანობის მომწესრიგებელი სხვა სამართლებრივი აქტებით (მათ შორის, წესდებებით, დებულებებით), ხოლო აღნიშნული საკითხების მოწესრიგება გამჭვირვალობის პრინციპის გათვალისწინებით და კანონის შესაბამისად ხორციელდება. ამასთანავე, აღსანიშნავია, რომ „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ კანონი საჯარო სამართლის იურიდიულ პირებს არ ტოვებს სახელმწიფო კონტროლის მიღმა და აცხადებს: „საჯარო სამართლის იურიდიული პირი ექვემდებარება სახელმწიფო კონტროლს, რაც გულისხმობს მის მიერ განხორციელებული საქმიანობის კანონიერების, მიზანშეწონილობის, ეფექტიანობისა და საფინანსო-ეკონომიკური საქმიანობის ზედამხედველობას.“3 ეს კანონი ადგენს ასევე საჯარო სამართლის იურიდიული იხ. „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის პირველი პუნქტი; 2 იხ. „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-9 მუხლი; 3 იხ. „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-11 მუხლის პირველი პუნქტი; 1 პირების სახელმწიფო კონტროლის განხორციელების გარკვეულ მექანიზმებს. სახელმწიფო კონტროლის საკითხი გათვალისწინებულია ცალკეული საჯარო სამართლის იურიდიული პირების დაფუძნების აქტებშიც. ყოველივე ეს კი საჯარო სამართლის იურიდიული პირების მიერ თვითნებური და სახელმწიფოს საზიანოდ მოქმედების რისკს მნიშვნელოვნად ამცირებს. საკანონმდებლო წინადადების ავტორი საკანონმდებლო წინადადებაში უთითებს აგრეთვე სამოქალაქო კოდექსის 1005-ე მუხლზე და აცხადებს: „დარღვეულია სამოქალაქო კოდექსით დადგენილი კონსტიტუციური პრინციპი, რომ სახელმწიფოს (მუნიციპალიტეტს) გააჩნია პასუხისმგებლობა სახელმწიფო და საჯარო მოსამსახურეთა მიერ მიყენებული ზიანისათვის (მუხლი 1005).“ თუმცა ბუნდოვანი და დაუსაბუთებელია საჯარო სამართლის იურიდიული პირის ინსტიტუტის არსებობის შემაფერხებელი ეფექტი საქართველოს სამოქალაქო კოდექსის 1005-ე მუხლის სრულფასოვან რეალიზებაზე; კერძოდ, ეს მუხლი ადგენს: „თუ სახელმწიფო მოსამსახურე ან საჯარო მოსამსახურე განზრახ ან უხეში გაუფრთხილებლობით არღვევს თავის სამსახურებრივ მოვალეობას სხვა პირის მიმართ, სახელმწიფო (მუნიციპალიტეტი) ან ის ორგანო, რომელშიც აღნიშნული მოსამსახურე მუშაობს, ვალდებულია აანაზღაუროს მიყენებული ზიანი. განზრახვის ან უხეში გაუფრთხილებლობის დროს სახელმწიფო მოსამსახურე ან საჯარო მოსამსახურე სახელმწიფოსთან (მუნიციპალიტეტთან) ერთად, სოლიდარულად აგებს პასუხს.“4 ამდენად, ის, თუ რა კუთხით გააუმჯობესებდა საჯარო სამართლის იურიდიული პირის ინსტიტუტის გაუქმება საქართველოს სამოქალაქო კოდექსის 1005-ე მუხლის მოქმედების შედეგს, ამ მუხლის შინაარსიდან გამომდინარე, ბუნდოვანია და არც საკანონმდებლო წინადადებიდან იკვეთება ნათლად. ამგვარად, ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით იურიდიულ საკითხთა კომიტეტს მიაჩნია, რომ საკანონმდებლო წინადადება დაუსაბუთებელია, ხოლო „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონის ძალადაკარგულად გამოცხადება მიზანშეუწონელია. შესაბამისად, კომიტეტი საკანონმდებლო წინადადების მისაღებად ცნობას არ მიიჩნევს მიზანშეწონილად. ამასთანავე, გასათვალისწინებელია, რომ მხოლოდ „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონის ძალადაკარგულად გამოცხადებით თავისთავად მაინც ვერ მიიღწევა საკანონმდებლო წინადადების მიზანი  ვერ დადგება საჯარო სამართლის იურიდიული პირის ინსტიტუტის სრული გაუქმების შედეგი, რადგან დღესდღეობით მთელი რიგი საჯარო სამართლის იურიდიული პირები ცალკეული სპეციალური კანონების საფუძველზე არის შექმნილი; აქედან გამომდინარე, საკანონმდებლო წინადადების მიზნის მისაღწევად ამ კანონების ასევე ძალადაკარგულად გამოცხადება ან მათში შესაბამისი ცვლილებების შეტანა არის სამართლებრივად აუცილებელი. III. დასკვნითი ნაწილი იურიდიულ საკითხთა კომიტეტმა ზურაბ ვანიშვილის მიერ წარმოდგენილი საკანონმდებლო წინადადება „საჯარო სამართლის იურიდიული პირის შესახებ“ საქართველოს კანონის 4 იხ. საქართველოს სამოქალაქო კოდექსის 1005-ე მუხლის პირველი ნაწილი. ძალადაკარგულად გამოცხადებასთან დაკავშირებით (N1-12405/20; 03.09.2020) საკომიტეტო განხილვის შედეგად ცნო უარყოფილად. პატივისცემით, კომიტეტის თავმჯდომარე ანრი ოხანაშვილი