სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ წარმოდგენილი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება „2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“ მთავრობის ანგარიშზე

*002855/07* № 002855/07 20/05/2021 საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარეს ბატონ კახაბერ კუჭავას ბატონო კახაბერ, „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31-ე მუხლის პირველი პუნქტით, საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 142-ე მუხლის მე-2 პუნქტითა და საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის მე-19 და 57-ე მუხლების შესაბამისად, წარმოგიდგენთ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებას „2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“ მთავრობის ანგარიშზე. დანართი: დანართი N1. გენერალური აუდიტორის ბრძანება საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშზე სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენების დამტკიცების შესახებ – 1 ფურცელი; დანართი N2. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება – 85 ფურცელი. პატივისცემით, ერეკლე მექვაბიშვილი გენერალური აუდიტორი

მოხსენება საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ შინაარსი ზოგადი შეფასება და შეფასების საფუძვლები .............................................................................................. 4 შემაჯამებელი მიმოხილვა................................................................................................................................. 5 1. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ტენდენციები..................................................... 10 2. მაკროეკონომიკური პროგნოზებისა და ფისკალური რისკების რეალიზების ანალიზი............. 13 3. 4. 2.1 მაკროეკონომიკური გარემოს მიმოხილვა .................................................................................... 13 2.2 ფისკალური რისკების რეალიზების ანალიზი ............................................................................ 19 2.3 ფისკალური წესების შესრულების მდგომარეობა....................................................................... 24 სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები.................................................................................................. 33 3.1 საგადასახადო შემოსავლები ........................................................................................................... 33 3.2 სხვა შემოსავლები ............................................................................................................................. 35 ბიუჯეტის გადასახდელების შესრულების ანალიზი ........................................................................ 37 4.1 5. 6. საბიუჯეტო ორგანიზაციების ბიუჯეტის დაგეგმვა და შესრულება ....................................... 40 4.1.1 ბიუჯეტის დაზუსტება ............................................................................................................. 41 4.1.2 ბიუჯეტის ათვისება პროგრამების დონეზე ........................................................................ 42 4.2 საინვესტიციო პროექტების მართვა............................................................................................... 44 4.3 პანდემიის საპასუხოდ გატარებული ღონისძიებები ................................................................. 51 4.4 საჯარო სამართლისა და არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირები ............ 54 ფინანსური აქტივების მართვა................................................................................................................ 59 5.1 ვალუტა და დეპოზიტები ................................................................................................................ 59 5.2 სესხები ................................................................................................................................................ 60 სახელმწიფო ვალის მართვა .................................................................................................................... 64 6.1 სახელმწიფო საგარეო ვალი............................................................................................................. 65 6.2 სახელმწიფო საშინაო ვალი ............................................................................................................. 67 6.3 სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები ................................................... 68 7. პროგრამული ბიუჯეტირება ................................................................................................................... 69 8. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა ..................................................................................................................................................... 72 დანართები: ........................................................................................................................................................ 73 დანართი 1. ბიუჯეტის დაზუსტება - მაგალითები ................................................................................ 73 2 დანართი 2. ბიუჯეტის ათვისება პროგრამების დონეზე - მაგალითები ............................................ 74 დანართი 3. საინვესტიციო პროექტების მართვა - მაგალითები .......................................................... 77 დანართი 4. პროგრამული ბიუჯეტირება - მაგალითები ...................................................................... 80 დანართი 5. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის 2017-2018 წლების სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშების შესახებ მოხსენებებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა ......................................................................................................................... 82 3 ზოგადი შეფასება და შეფასების საფუძვლები მოხსენების სამართლებრივი საფუძვლები მოხსენება მომზადებულია „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 31-ე მუხლის პირველი პუნქტით, საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 142-ე მუხლის მე-2 პუნქტითა და საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის მე-19 და 57-ე მუხლებით, საქართველოს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურისათვის მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებში. მოხსენების დოკუმენტური საფუძვლები მოხსენების მოსამზადებლად გამოყენებულია: სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულებასა და წლიური ანგარიშის მომზადებაზე პასუხისმგებლობა სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულებასა და წლიური ანგარიშის მომზადებაზე პასუხისმგებელია საქართველოს მთავრობა; ანგარიშის საფუძვლად გამოყენებული სტატისტიკური ინფორმაციის მომზადებაზე პასუხისმგებელია საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო; სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსულობების, გადასახდელებისა და ნაშთის ცვლილების აღრიცხვასა და კონტროლზე პასუხისმგებელნი არიან საქართველოს მთავრობა და მხარჯავი დაწესებულებები; სახელმწიფო ბიუჯეტით გათვალისწინებული სახსრების ხარჯვაზე, აღრიცხვასა და კონტროლზე პასუხისმგებელია შესაბამისი მხარჯავი დაწესებულება. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის პასუხისმგებლობა მოხსენების სამართლებრივი საფუძვლებით განსაზღვრულ ფარგლებში, სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ამოწმებს საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტში შემოსულობებისა და გადასახდელების მოცულობების საქართველოს მთავრობის ანგარიშში ასახვის სიზუსტესა და სისრულეს, აგრეთვე ხარჯების კანონიერებას. ზოგადი შეფასება სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, „საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის წლიური შესრულების შესახებ მთავრობის ანგარიში“ მომზადებულია მოქმედი კანონმდებლობის დაცვით. მოხსენებაში წარმოდგენილ მიგნებებში აღწერილი საკითხების გარდა, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიში ყველა არსებითი ასპექტის გათვალისწინებით, უტყუარად ასახავს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების შესახებ წარმოდგენილ ინფორმაციას. ა) საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს მიერ მომზადებული „საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში“; ბ) სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის თაობაზე სახელმწიფო ხაზინის მიერ მომზადებული ყოველთვიური, კვარტალური და წლიური ანგარიშები; გ) მხარჯავი დაწესებულებების (სამინისტროები, საჯარო სამართლის იურიდიული პირები და სხვ.) მიერ მომზადებული ფინანსური აღრიცხვისა და ანგარიშგების დოკუმენტები; დ) სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებული აუდიტების მასალები და შედეგები; ე) საქართველოს ეროვნული ბანკის ანგარიშები და სტატისტიკური ინფორმაცია; ვ) საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მიერ გამოქვეყნებული სტატისტიკური ინფორმაცია. 4 შემაჯამებელი მიმოხილვა  2020 წელს ეკონომიკურმა კლებამ -6.2% შეადგინა, რაც 2.2 პროცენტული პუნქტით ნაკლებია სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ საპროგნოზო მაჩვენებელზე (-4.0%). ნომინალური მშპ-ს მოცულობა 49.4 მლრდ ლარს გაუტოლდა და 0.3 პროცენტული პუნქტით ჩამორჩა პროგნოზს;  საშუალო წლიურმა ინფლაციამ 5.2% შეადგინა;  მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტმა მშპ-ს 12.3% შეადგინა (-1.9 მლრდ აშშ დოლარი), რაც 3.5 პროცენტული პუნქტით აღემატება საპროგნოზო მაჩვენებელს (8.8%). მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის ზრდა ძირითადად პანდემიის პირობებში ტურიზმიდან მიღებული შემოსავლების მნიშვნელოვანმა შემცირებამ გამოიწვია (83.4%-ით);  2020 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტში მობილიზებული შემოსულობების მოცულობამ 18 მლრდ ლარი (გეგმის 97.9%) შეადგინა და 2.1%-ით ჩამორჩა გეგმურ მაჩვენებელს. ბიუჯეტიდან გაწეული გადასახდელები 16.2 მლრდ ლარს გაუტოლდა (გეგმის 101.6%) და 1.6%-ით გადააჭარბა გეგმას;  ბიუჯეტის კანონში სხვადასხვა დაშვებების საფუძველზე შემუშავებულ საბაზო, ოპტიმისტურ და პესიმისტურ სცენარებში მოცემული მაკროეკონომიკური აგრეგატების ფაქტობრივ მაჩვენებლებთან შესაბამისობის ანალიზი მიუთითებს, რომ 2020 წელს ეკონომიკური მოვლენები ძირითადად პესიმისტური სცენარის მიმართულებით განვითარდა. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებაში წარმოდგენილია შემდეგი მნიშვნელოვანი სისტემური ხასიათის საკითხები. კერძოდ:  პანდემიით გამოწვეული ნეგატიური შოკიდან გამომდინარე შეიქმნა ახალი ეკონომიკური რეალობა, მიუხედავად ამისა, სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებისას არ განახლებულა „ფისკალური რისკების ანალიზის დოკუმენტი“. ამასთანავე, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიში არ შეიცავს ინფორმაციას ფისკალური რისკების მატერიალიზაციისა და მათ საპასუხოდ განხორციელებული პოლიტიკის პასუხების შესახებ;  2020 წელს საგანგებო მდგომარეობის გამოცხადებისა და რეცესიის ფონზე, ამოქმედდა „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით განსაზღვრული გამონაკლისი შემთხვევა, რის გამოც ბიუჯეტის დეფიციტის მაჩვენებელი დადგენილი ზღვრის (3.0%) მიღმა დაიგეგმა. საყურადღებოა, რომ წლის ბოლოს კანონმდებლობით დაწესებულ ლიმიტს გადააჭარბა როგორც ბიუჯეტის დეფიციტის, ასევე ვალის წესის მაჩვენებელმა. კერძოდ:  ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტმა 9.0% (4.5 მლრდ ლარი) შეადგინა და პროგნოზირებულ მაჩვენებელს 0.7 პროცენტული პუნქტით, ხოლო ორგანული კანონით დადგენილ ლიმიტს 6.0 პროცენტული პუნქტით გადააჭარბა. ამასთან, აღსანიშნავია, რომ ბოლო წლების განმავლობაში პირველად 2020 წელს დაფიქსირდა უარყოფითი საოპერაციო სალდო, -328 მლნ ლარის ოდენობით;  ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში წარმოდგენილი ინფორმაციით, ვალის წესის მაჩვენებელმა 60.8% შეადგინა (30 მლრდ ლარი) და 0.8 პროცენტული პუნქტით გადააჭარბა 5 ორგანული კანონით დადგენილ 60%-იან ნიშნულს. საყურადღებოა, რომ აღნიშნული მაჩვენებელი არ მოიცავს ყველა PPP პროექტიდან მომდინარე და სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოების ვალდებულებებს. ამ კომპონენტების გათვალისწინებით, ვალის წესის მაჩვენებელი 62%-მდე იზრდება;  ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარმოდგენა მნიშვნელოვანია მისი მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, მითუმეტეს თუ გავითვალისწინებთ, რომ 2020 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, მთავრობის ვალის ნაშთის 79.1%-ს საგარეო ვალი წარმოადგენს. პანდემიისა და არსებული გეოპოლიტიკური გამოწვევების ფონზე, ვალის მოცულობა განსაკუთრებით მოწყვლადია ვალუტის გაცვლითი კურსის ცვლილების მიმართ. აღნიშნული ზრდის ვალის წესის მაჩვენებლის 60%-იან ზღვარზე არსებულთან შედარებით უფრო მეტად გადაჭარბების რისკს. საყურადღებოა, რომ მთავრობის ვალის მოცულობა 2020 წელს წინა წელთან შედარებით 48.9%-ით (9.7 მლრდ ლარით) გაიზარდა. ვალის ზრდის დინამიკა გამოწვეულია, როგორც დამატებითი სესხების აღებით, ასევე ლარის გაცვლითი კურსის ცვლილებით. კერძოდ, ვალის ზრდაში ეროვნული ვალუტის გაუფასურების ეფექტი 41%-ს (4 მლრდ ლარი), ახალი სესხების აღების ეფექტი კი - 59%-ს (5.7 მლრდ ლარი) შეადგენს;  მთავრობის ვალის პორტფელისათვის მზარდია ასევე საპროცენტო რისკი, რაც საკრედიტო პორტფელში ცვალებადი საპროცენტო განაკვეთის მქონე სესხების წილის ზრდაში გამოიხატება;  ვალთან დაკავშირებით, ასევე აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის კანონზე თანდართულ „მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზის დოკუმენტში“ ასახული სცენარების ანალიზი ეფუძნება ვალდებულებების არასრულ მოცულობას. კერძოდ, დოკუმენტი არ ითვალისწინებს „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის“ (PPP) პროექტებიდან მომდინარე ვალდებულებებს, სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული სახელმწიფო საწარმოების ვალდებულებებს, საჯარო კორპორაციებად დაკლასიფიცირებული საწარმოებიდან მომდინარე პირობით ვალდებულებებსა და პრივატიზაციის კომპონენტს. ვალის მოცულობის ზრდის ფონზე განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია მისი მდგრადობის სრულფასოვანი ანალიზი, რისი საშუალებითაც შეფასდება მთავრობის შესაძლებლობა მოემსახუროს ვალდებულებებს საშუალო და გრძელვადიან პერიოდში;  საყურადღებოა, რომ ვალის წესის ორგანული კანონით განსაზღვრულ 60%-იან ზღვარზე გადაჭარბების მიუხედავად, ამ დრომდე არ განახლებულა მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგია, რომელიც ვალის მდგრადობის უზრუნველყოფისა და კანონმდებლობით დადგენილი ნიშნულის ფარგლებში ვალის წესის მაჩვენებლის დაბრუნების ძირითადი ხედვის დოკუმენტს წარმოადგენს;  სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, არსებული ეკონომიკური ტენდენციების გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშს თან ახლდეს დეტალური ანალიზი და ხედვა, თუ რა ღონისძიებების/მიდგომების საშუალებით მოხდება საშუალოვადიან პერიოდში ბიუჯეტის დეფიციტისა და ვალის წესის მაჩვენებლების ორგანული კანონით განსაზღვრული ლიმიტების ფარგლებში დაბრუნება, სხვადასხვა სცენარის განვითარების შემთხვევაში; 6  გასული წლების მსგავსად, 2020 წლის ბოლოს ბიუჯეტიდან გაწეული გადასახდელების მოცულობა მნიშვნელოვნად გაიზარდა. კერძოდ, მხოლოდ დეკემბერში დახარჯული თანხის ოდენობამ 2.3 მლრდ ლარი და მთლიანი გადასახდელების 13.9% შეადგინა. შედეგად, დეკემბერში ათვისებულმა ასიგნებებმა 11 თვის გადასახდელების საშუალოთვიურ მაჩვენებელს 78.2%-ით გადააჭარბა;  პანდემიამ გამოიწვია წლის განმავლობაში პროგრამებს/ქვეპროგრამებს შორის თანხების გადანაწილების საჭიროება და გარკვეულწილად შეაფერხა ბიუჯეტით განსაზღვრული პროგრამების განხორციელება, რაც მათზე გამოყოფილი ასიგნებების ათვისების დაბალ მაჩვენებლებში გამოიხატა. თუმცა, საბიუჯეტო ორგანიზაციების ჭრილში გამოვლინდა ბიუჯეტის დაგეგმვასა და შესრულებასთან დაკავშირებული ისეთი შემთხვევებიც, რომლებიც საბიუჯეტო რესურსების მართვის არაეფექტიანობით არის გამოწვეული, რაც საბოლოოდ, ხარჯთაღრიცხვის   ცვლილების საჭიროებაში ან/და დაბალი პროგრამების/ქვეპროგრამების არსებობაში გამოიხატა; სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა შეისწავლა ბიუჯეტის საინვესტიციო პროექტების შესახებ წარმოდგენილი გამოვლინდა პროექტები, რომლებიც პროექტების მართვის გზამკვლევით“ თვისობრივად ათვისების შესრულების მქონე ანგარიშში ინფორმაცია. ანალიზის შედეგად შესაბამისობაშია განსაზღვრულ „საინვესტიციო საინვესტიციო პროექტის კრიტერიუმებთან, თუმცა „კაპიტალური პროექტების დანართში“ ასახული არ არის; ასევე, 2020 წელს, ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებისას, კაპიტალური პროექტების მნიშვნელოვან ნაწილს შეეცვალა დაფინანსება. თუმცა, აღნიშნულის შესაბამისად არ მომხდარა „კაპიტალური პროექტების დანართის“ განახლება, რაც გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების კუთხით არსებულ ნაკლოვანებას წარმოადგენს;  საყურადღებოა, განმახორციელებელი უწყებების მიერ საინვესტიციო პროექტების დაგეგმვის პროცესში არსებული ნაკლოვანებები, რაც ხშირ შემთხვევაში იწვევს პროექტის გეგმების არსებით ცვლილებებს. დაგეგმვის ეტაპზე არსებული ნაკლოვანებები კი თავის მხრივ, პროექტების განხორციელების პროცესზე ახდენს გავლენას, რაც პროექტების ფარგლებში აუთვისებელი რესურსის ან ფაქტობრივი ხარჯის გეგმაზე მნიშვნელოვანი გადაჭარბებით გამოიხატება;  აუთვისებელი თანხები განსაკუთრებით საყურადღებოა ისეთი საინვესტიციო პროექტებისთვის, რომლებიც ფინანსდება საგარეო საკრედიტო რესურსით და ითვალისწინებს ვალდებულების გადასახადის (Commitment fee) გადახდას სესხის აუთვისებელ ნაწილზე. 2020 წელს საგარეო წყაროებიდან მოზიდული საინვესტიციო კრედიტების ფარგლებში ჯამურად გადახდილმა ვალდებულების გადასახადმა 9.6 მლნ ლარი შეადგინა. აქედან, 70%-ზე დაბალი ათვისების 9 საინვესტიციო პროექტის შემთხვევაში, გადახდილია 3.3 მლნ ლარი;  2020 წელს პანდემიის პრევენციისა და მისი შედეგების სალიკვიდაციოდ, ბიუჯეტის კანონში შესული ცვლილებით დაიგეგმა დამატებით 5.6 მლრდ ლარის მობილიზება. ფაქტობრივად მიღებულმა თანხამ 5.1 მლრდ ლარი შეადგინა (ჩამორჩენა გამოწვეულია საგარეო კრედიტების გეგმურზე ნაკლები მობილიზებით). პანდემიის საპასუხოდ გასატარებელი კონკრეტული 7 ღონისძიებების პაკეტის მოცულობა 3.5 მლრდ ლარით განისაზღვრა, ფაქტობრივად დახარჯულმა თანხამ კი 3.2 მლრდ ლარი შეადგინა;  საყურადღებოა, სსიპ/ა(ა)იპ-ის საკუთარი შემოსავლებისა და ხარჯების გეგმურ და ფაქტობრივ მაჩვენებლებს შორის არსებული გადახრების სიხშირე და მასშტაბი, რაც რიგ შემთხვევებში სისტემატურ ხასიათს ატარებს. აღნიშნულის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია უწყებების მხრიდან დამატებითი ყურადღების გამახვილდება ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე, რეალისტური პროგნოზების განსაზღვრისათვის;  2020 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტში 34 სსიპ/ა(ა)იპ-ის მიერ ჯამურად მიიმართა 51.6 მლნ ლარი. საყურადღებოა, რომ 9 ორგანიზაციის მიერ არ მომხდარა კანონმდებლობით განსაზღვრული თანხის ბიუჯეტში მიმართვა, ჯამურად 14.6 მლნ ლარის ოდენობით. აქედან, 5 უწყების შემთხვევაში ადგილი ჰქონდა წლის ბოლოს ნაშთის დაგროვებას, ჯამში 8 მლნ ლარის ოდენობით;  სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ კომერციულ ბანკებში განთავსებული ვადიანი დეპოზიტების მოცულობა (2020 წლის ბოლოს 216 მლნ ლარი) მათ მფლობელობაში არსებულ ჭარბი ოდენობით ფულადი რესურსის არსებობაზე მიუთითებს. შესაბამისად, მიზანშეწონილია, გამოუყენებელი ფულადი სახსრები დროულად იქნეს მიმართული სახელმწიფო პროდუქტების/სერვისების შექმნის ან/და გაუმჯობესების მიმართულებით;  რაც შეეხება სახელმწიფო ვალს, 2020 წლის ბოლოს მისმა მოცულობამ 30.8 მლრდ ლარი შეადგინა და 2.4 მლრდ ლარით (8.6%-ით) გადააჭარბა ბიუჯეტის კანონით დადგენილ ზღვრულ მაჩვენებელს (28.4 მლრდ ლარი). აღნიშნული გამოიწვია როგორც საგარეო ვალის დაგეგმილთან შედარებით 2.3 მლრდ ლარით მეტად ზრდამ, ასევე საშინაო ვალის ზღვრულ მაჩვენებელზე 179 მლნ ლარით გადაჭარბებამ;  საყურადღებოა, რომ გასული წლებისგან განსხვავებით, 2020 წელს ბიუჯეტის მხარდამჭერი სესხების მოცულობა მნიშვნელოვნად, 2.4 მლრდ ლარით აჭარბებს საინვესტიციო კრედიტების ოდენობას და მთლიანი მოცულობის 73%-ს შეადგენს. საინვესტიციოსგან განსხვავებით, ბიუჯეტის მხარდამჭერ სესხებს წინასწარ განსაზღვრული მიზნობრიობა არ გააჩნიათ და ძირითადად გამოიყენება მიმდინარე საჭიროებების დასაფინანსებლად. 2020 წელს მობილიზებული ბიუჯეტის მხარდამჭერი კრედიტების მნიშვნელოვანი ნაწილი მოხმარდა პანდემიის საპასუხოდ გასატარებელი ღონისძიებების დაფინანსებას;  სახელმწიფო ბიუჯეტის შიდა რესურსებიდან გაცემული სესხების ანალიზით გამოვლინდა გაცემული სესხების მართვის ეფექტიანობასთან დაკავშირებული ხარვეზები. კერძოდ, 2020 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, ვადაგადაცილებაშია 90 სესხი, რომლებზეც რიცხული დავალიანების (ჯამში 405.4 მლნ ლარი) 53%-ს პირგასამტეხლო წარმოადგენს, ხოლო 40%-ს სესხის ძირი თანხა. აღნიშნული სესხების მდგომარეობა წლიდან წლამდე თითქმის უცვლელია. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია, განხორციელდეს სესხების მდგომარეობის შეფასება/ანალიზი და გატარებულ იქნეს მიმდინარე პორტფელის ქმედითი ღონისძიებები ვადაგადაცილებული სესხების რესტრუქტურიზაციის მიზნით;  პროგრამული ბიუჯეტის მომზადებისა და ანგარიშგების პროცესში შეინიშნება სისტემური ხასიათის ნაკლოვანებები, რაც ართულებს პროგრამების ეფექტიანობის შეფასებას. კერძოდ, 2020 8 წელს მიღწეული შედეგების შეფასების ინდიკატორების 23%-ში გამოვლინდა სისტემური ხასიათის ხარვეზები. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ გაგრძელდეს მუშაობა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მიმართულებით. 9 1. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ტენდენციები შემოსულობები 18.0 მლრდ ლარი გეგმასთან შესრულება - 97.9% შემოსავლები - 10.5 მლრდ ლარი გეგმასთან შესრულება - 102.7% ვალდებულებები ვალდებულებების ზრდა - 7.3 მლრდ ლარი გეგმასთან შესრულება - 90.7% ვალდებულებების კლება - 944 მლნ ლარი გეგმასთან შესრულება - 91.4% არაფინანსური აქტივები არაფინ. აქტივების ზრდა - 2.3 მლრდ ლარი გეგმასთან შესრულება - 115.5% არაფინ. აქტივების კლება - 98 მლნ ლარი გეგმასთან შესრულება - 109.1% გადასახდელები 16.2 მლრდ ლარი გეგმასთან შესრულება - 101.6% ხარჯები - 12.5 მლრდ ლარი გეგმასთან შესრულება - 99.8% ფინანსური აქტივები ფინ. აქტივების ზრდა - 378 მლნ ლარი გეგმასთან შესრულება - 115.6% ფინ. აქტივების კლება - 150 მლნ ლარი გეგმასთან შესრულება - 25.3% ნაშთის ცვლილება ნაშთი დაგროვება - 1.9 მლრდ ლარი გეგმასთან შესრულება - 74.8% ბიუჯეტის დეფიციტი ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი - 9.0% ვალის წესი ლიმიტზე გადაჭარბება - 6.0 პ.პ. ვალის წესი - 62% ლიმიტზე გადაჭარბება - 2 პ.პ. 2020 წელს კორონავირუსის (COVID 19) პანდემიამ შეცვალა როგორც მსოფლიოს, ასევე საქართველოს ეკონომიკური განვითარების ტენდენცია. ეპიდემიის შესაკავებლად, მარტში1 ქვეყნის მთელ ტერიტორიაზე გამოცხადდა საგანგებო მდგომარეობა და დაწესდა შეზღუდვები და რეგულაციები, რომლებიც სხვადასხვა ინტენსივობით წლის ბოლომდე შენარჩუნდა. ყოველივე აღნიშნულმა ნეგატიური გავლენა იქონია ეკონომიკურ აქტივობაზე და შედეგად, სსიპ სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის წინასწარი შეფასებით, 2020 წელს ეკონომიკა 6.2%-ით 1 21 მარტიდან 22 მაისამდე. 10 შემცირდა. პანდემიით გამოწვეული ეკონომიკური შოკის გათვალისწინებით, 2020 წლის ივნისში ცვლილებები შევიდა სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონში და მასში აისახა ნეგატიური შოკების საპასუხო ღონისძიებები. ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით, შემოსულობების მოცულობა 14.6 მლრდ ლარით, ხოლო გადასახდელები - 14.4 მლრდ ლარით იყო განსაზღვრული. განხორციელებული ცვლილებით, შემოსულობების საპროგნოზო მაჩვენებელი 18.4 მლრდ ლარამდე (26.6%-ით), გადასახდელების კი 15.9 მლრდ ლარამდე (10.3%-ით) გაიზარდა. შესაბამისად, დაიგეგმა 2.5 მლრდ ლარის ოდენობის ბიუჯეტის ნაშთის დაგროვება. რაც ძირითადად პანდემიით გამოწვეული გაუთვალისწინებელი ღონისძიებების დაფინანსების საჭიროების წარმოქმნის შემთხვევაში ბუფერის შექმნას ემსახურებოდა. წლის ბოლოს შემოსულობებისა და გადასახდელების ფაქტობრივმა მაჩვენებლებმა შესაბამისად, 18.0 მლრდ ლარი (გეგმის 97.9%) და 16.2 მლრდ ლარი (გეგმის 101.6%) შეადგინა. წლის პირველ სამ კვარტალში ბიუჯეტის შემოსულობებმა სამი კვარტლის ჯამურ გეგმას 290 მლნ ლარით გადააჭარბა (2.3%-ით), ხოლო მეოთხე კვარტალში მობილიზებული შემოსულობები შესაბამის კვარტალურ გეგმას 668 მლნ ლარით (11.3%-ით) ჩამორჩა (რაც თავის მხრივ საგარეო წყაროებიდან მოზიდული კრედიტების გეგმასთან შედარებით 923 მლნ ლარით ნაკლები ოდენობით მობილიზებითაა განპირობებული). დიაგრამა 1. 2020 წლის შემოსულობებისა და გადასახდელების შესრულება საბოლოო კვარტალური განწერით განსაზღვრულ გეგმებთან. 122.5% 101.5% 98.7% კვ. 1 107.4% 89.6% 98.8% 95.2% კვ. 2 კვ. 3 შემოსულობები გადასახდელები 88.7% კვ. 4 რაც შეეხება „გადასახდელების“ მუხლს, იგი შემოსულობებისგან განსხვავებული ტენდენციით შესრულდა. კერძოდ, გადასახდელები პირველ სამ კვარტალში ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ კვარტალურ გეგმებს, შესაბამისად 1.3%-ით (45 მლნ ლარი), 10.4%-ით (400 მლნ ლარი) და 4.8%-ით (216 მლნ ლარი) ჩამორჩა, რაც ჯამურად 661 მლნ ლარს შეადგენს. მეოთხე კვარტალში გადასახდელებმა გეგმას 22.5%-ით (912 მლნ ლარით) გადააჭარბა (რაც თავის მხრივ გამოწვეულია როგორც წინა კვარტლებში აკუმულირებული აუთვისებელი რესურსის, ასევე მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვების ფაქტობრივ მაჩვენებლებში ასახვით). შემოსულობებისა და გადასახდელების შესრულების აღნიშნული ტენდენციების შედეგად, სახელმწიფო ბიუჯეტის ნაშთის დაგროვებას ნოემბრის ბოლომდე აღმავალი ტენდენცია ჰქონდა. 11 თუმცა, დეკემბერში გადასახდელებმა მნიშვნელოვნად გადააჭარბა შემოსულობებს და წლის ბოლოს ნაშთის დაგროვების ფაქტობრივმა მაჩვენებელმა 1.9 მლრდ ლარი (გეგმის 74.8%) შეადგინა (აღნიშნულ საკითხზე დეტალური ინფორმაცია იხ. ფინანსური აქტივების მართვის ქვეთავში - „ვალუტა და დეპოზიტები“). დიაგრამა 2. შემოსულობების, გადასახდელებისა და ბიუჯეტის ნაშთის ცვლილების ყოველთვიური დინამიკა - 2020 წ. (მლნ ლარი). 3,000 შემოსულობები გადასახდელები ნაშთის ცვლილება 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 2020 წელს ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტისა და ვალის წესის მაჩვენებლებმა გადააჭარბა „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით დადგენილ ლიმიტებს2 და შესაბამისად, 9.0% და 62% შეადგინა. სახელმწიფო ვალმა 2.4 მლრდ ლარით გადააჭარბა ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ ზღვრულ მაჩვენებელს და 30.8 მლრდ ლარს გაუტოდა (აღნიშნულ საკითხებზე დეტალური ინფორმაცია იხ. ქვეთავში - „ფისკალური წესების შესრულების მდგომარეობა“). წლის განმავლობაში პანდემიის ეფექტების საპასუხოდ გატარებული იქნა სხვადასხვა სახის ღონისძიებები ეკონომიკის/ბიზნესის მხარდაჭერის, მოსახლეობის სოციალური და ჯანმრთელობის დაცვის და სხვა მიმართულებებით. აღნიშნულ ღონისძიებებზე მიმართულმა თანხამ 3.2 მლრდ ლარი შეადგინა (აღნიშნულ საკითხზე დეტალური ინფორმაცია იხ. ქვეთავში - „პანდემიის საპასუხოდ გატარებული ღონისძიებები“). ბიუჯეტის ბალანსის წესი - ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი არ უნდა აღემატებოდეს მშპ-ს 3.0%-ს; ვალის წესი - მთავრობის ვალის და „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულების ჯამის ფარდობა მშპ-სთან არ უნდა აღემატებოდეს 60.0%-ს. 2 12 2. მაკროეკონომიკური პროგნოზებისა და ფისკალური რისკების რეალიზების ანალიზი 2.1 მაკროეკონომიკური გარემოს მიმოხილვა ქვეყნის საშუალოვადიანი ფისკალური გეგმა და სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონის ძირითადი პარამეტრები ემყარება „ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტში“ (შემდგომში - BDD) წარმოდგენილ მაკროეკონომიკურ პროგნოზებს. შესაბამისად, საპროგნოზო მაჩვენებლების რეალისტურობა განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, როგორც წლიური ბიუჯეტის დაგეგმვისა და შესრულების, ასევე საშუალოვადიან პერიოდში ფისკალური მდგრადობის უზრუნველსაყოფად. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონი ეკონომიკის 4.5%-ით ზრდის პროგნოზით დაიგეგმა, თუმცა წლის განმავლობაში პანდემიით გამოწვეულმა რეცესიამ, მნიშვნელოვნად შეცვალა ეკონომიკური განვითარების ტენდენცია. აღნიშნულის გათვალისწინებით, 2020 წლის ივნისში სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით დაკორექტირდა მაკროეკონომიკური და ფისკალური ინდიკატორების პროგნოზები. პანდემიით გამოწვეულმა გაურკვევლობამ გავლენა იქონია პროგნოზების სიზუსტეზე და წლის ბოლოს მნიშვნელოვანი განსხვავებები დაფიქსირდა დაკორექტირებულ საპროგნოზო და ფაქტობრივ მაჩვენებლებს შორის. კერძოდ, ეკონომიკურმა კლებამ -6.2% შეადგინა, რაც 2.2 პროცენტული პუნქტით ნაკლებია სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის ცვლილებით განსაზღვრულ საპროგნოზო მაჩვენებელზე (-4.0%) და 1.2 პროცენტული პუნქტით 2021 წლის ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ პროგნოზზე (-5.0%). დიაგრამა 3. ძირითადი მაკროეკონომიკური ინდიკატორების საპროგნოზო და ფაქტობრივი მაჩვენებლების შედარებითი ანალიზი 2020 წლისათვის. 4.5% 3.0% -4.0% -5.0% 4.7% 5.2% 5.2% -3.5% -6.2% -8.8% რეალური მშპ-ს ზრდა სამომხმარებლო ფასების ინფლაცია -9.7% -12.3% მიმდინარე ანგარიში/მშპ 2020 წლის თავდაპირევლი კანონის პროგნოზი 2020 წლის კანონის ცვლილების პროგნოზი 2021 წლის კანონის პროგნოზი 2020 წლის ფაქტი წყარო: საპროგნოზო მაჩვენებლები - ფინანსთა სამინისტრო; ფაქტები - სტატისტიკის ეროვნული სამსახური და ეროვნული ბანკი. 13 წლის განმავლობაში, მშპ-ს რეალური ზრდის ყველაზე დაბალი ნიშნული (-13.2%) მეორე კვარტალში დაფიქსირდა, რაც ძირითადად გამოიწვია საბითუმო და საცალო ვაჭრობის (-2.4 პპ), სატრანსპორტო (-2.0 პპ) და სამშენებლო (-1.9 პპ) საქმიანობის შემცირებამ. წლიურ ჭრილში, 2020 წელს 20 ეკონომიკური დარგიდან3 12-ში დაფიქსირდა კლება, 7-ში ზრდა, ერთ სექტორში კი ნულოვანი ზრდა. წლიურად ყველაზე მკვეთრად შემცირდა ადმინისტრაციული და დამხმარე მომსახურების საქმიანობა (-37.9%), განთავსების საშუალებებით უზრუნველყოფის და საკვების მიწოდების საქმიანობა (-37.9%) და ტრანსპორტი და დასაწყობება (-22.3%). დიაგრამა 4. რეალური მშპ-ს ზრდის ტემპის კვარტალური და წლიური დინამიკა - 2018-2020 წწ. (%) -6.2% მშპ რეალური ზრდა 7.2% 4.8% 6.0% დიაგრამა 5. რეალური მშპ-ს და ზოგიერთი ეკონომიკური დარგის შედარება წინა წელთან - 2020 წ. (%) 3.6% 5.2% 3.2% 5.0% 2.3% 4.8% 5.4% 4.6% 7.9% ჯანდაცვა და სოც., დახმარება 3.6% სოფლის მეურნეობა -6.2% -6.8% სადაზღვევო საქმიანობები -5.0% საბითუმო და საცალო ვაჭრობა -5.6% Q1 Q2 Q3 Q4 2019 -7.4% ელექტროენერგიის მიწოდება სამეცნიერო საქმიანობები Q1 Q2 Q3 Q4 -4.7% მშენებლობა -11.1% წყალმომარაგება, კანალიზაცია -13.2% 2018 11.6% შინამეურნეობების საქმიანობები -5.6% Q1 Q2 Q3 Q4 12.7% სხვა დარგები 2020 ზრდა კვარტლების მიხედვით ზრდა წლების მიხედვით ხელოვნება, გართობა და დასვენება ტრანსპორტი და დასაწყობება -18.4% -18.9% -22.3% განთავსების და კვების მიწოდება-37.9% ადმინისტრაციული საქმიანობები -37.9% წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური 2020 წელს ნომინალურმა მშპ-მ 49.4 მლრდ ლარი შეადგინა, რაც 0.3%-ით მეტია წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელზე და 0.3% პროცენტული პუნქტით ჩამორჩება კანონის ცვლილებით განსაზღვრულ პროგნოზს. დანახარჯების მიხედვით დაანგარიშებული ნომინალური მშპ-ს ზრდაში დადებითი წვლილი შეიტანა მოხმარებამ (7.7 პპ), მთავრობის ხარჯებმა (1.4 პპ), ინვესტიციებმა (0.9 პპ) და იმპორტის კლებამ (7.7), ხოლო ექსპორტის შემცირებამ (-17.3 პპ) უარყოფითი გავლენა იქონია. ექსპორტის ნეგატიური გავლენა გარკვეულწილად მოხმარების მატებამ დააბალანსა, რაც შესაძლოა გაზრდილ ფისკალურ სტიმულსა და ეკონომიკის დაკრედიტების ზრდას უკავშირდებოდეს4. 3 4 Statistical Classification of Economic Activities in the European Community Rev. 2 ეროვნული ბანკი, მონეტარული პოლიტიკის ანგარიში, თებერვალი, 2021 წ. გვ. 14 14 დიაგრამა 6. დანახარჯების მეთოდით დათვლილი ნომინალური მშპ-ს ზრდა და ზრდაში თითოეული კომპონენტის წვლილი - 2017-2020 წწ. 12.1% 13.7% 8.8% 0.6% 0.4% 0.9% 1.3% 3.5% 9.7% 10.0% 9.4% 7.7% 1.4% 0.9% 8.6% 6.0% 10.4% 7.7% 0.3% -0.2% -9.4% -9.4% -9.2% -17.3% 2017 2018 2019 2020 მოხმარება ინვესტიციები მთავრობის ხარჯები ექსპორტი იმპორტი ნომინალური მშპ-ს ზრდა წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური 2020 წლის საშუალო წლიურმა ინფლაციამ 5.2% შეადგინა, რაც 0.5 პროცენტული პუნქტით აჭარბებს ბიუჯეტის კანონის ცვლილებით განსაზღვრულ პროგნოზს (4.7%). მაისიდან ინფლაცია კლებადი ტენდენციით ხასიათდებოდა, თუმცა მიზნობრივ ინფლაციას (3.0%) მხოლოდ დეკემბრის თვეში (2.8%) ჩამოსცდა. წლის ბოლოს ინფლაციის შემცირება ნაწილობრივ გამოწვეულია მთავრობის მიერ მოსახლების კომუნალური გადასახადების სუბსიდირებით5. აღსანიშნავია, რომ წლის მეორე ნახევრიდან საბაზო ინფლაცია6 აღემატება მთლიან ინფლაციას, რაც ფინანსთა სამინისტროს ინფორმაციით ძირითადად ლარის ნომინალური ეფექტური გაცვლითი კურსის გაუფასურებით და კომპანიების საოპერაციო ხარჯების ზრდით არის გამოწვეული7. წყარო: საქართველოს ეროვნული ბანკი, მონეტარული პოლიტიკის ანგარიში, თებერვალი, 2021 წელი, გვ 19. საბაზო ინფლაციის გაანგარიშება ხდება სამომხმარებლო კალათიდან სურსათისა და უალკოჰოლო სასმელების, ენერგომატარებლების, ადმინისტრირებადი ტარიფებისა და ტრანსპორტის (ცალკეული ტარიფები) გამორიცხვით. 7 წყარო: საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო, ეკონომიკური ტენდენციების კვარტალური მიმოხილვა, კვ IV. 2020 წ. გვ 7. 5 6 15 დიაგრამა 7. ინფლაციის მაჩვენებლები წინა წლის შესაბამის თვესთან შედარებით - 2018-2020 წწ. (%) დიაგრამა 8. სამომხმარებლო კალათაში შემავალი სასაქონლო ჯგუფების ფასების საშუალო წლიური ზრდის მაჩვენებელი - 2020 წ. (%) 8% წლიური ინფლაცია 7% სურსათი, უალკოჰოლო სასმელები 6% სხვადასხვა საქ. და მომს. 8.7% 5% ავეჯი, სახლის მოვლა-შეკეთება 8.0% 4% ჯანმრთელობის დაცვა 6.5% 3% სასტუმროები, კაფეები, რესტორნები 6.5% 2% ალკოჰ. სასმელები, თამბაქო 6.4% 1% განათლება 0% საცხ. სახლი, კომუნალურები 0.8% ტანსაცმელი და ფეხსაცმელი 0.4% I IV VII X I 2018 IV VII X 2019 მთლიანი ინფლაცია I IV VII X 2020 საბაზო ინფლაცია მიზნობრივი ინფლაცია კავშირგაბმულობა 5.2% 10.6% 2.3% -0.1% დასვენება, გართობა და კულტურა -1.9% -3.6% ტრანსპორტი წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური წლის განმავლობაში, შესუსტებული ერთობლივი შიდა მოთხოვნა სამომხმარებლო ფასებზე შემცირების მიმართულებით ახდენდა ზეწოლას. მეორე მხრივ, პანდემიის პირობებში, ადგილი ჰქონდა წარმოების ხარჯების ზრდას და ეროვნული ვალუტის გაუფასურებას, რაც ინფლაციის ზრდას უწყობდა ხელს8. სამომხმარებლო კალათის ცალკეული სასაქონლო ჯგუფებიდან მთლიან ინფლაციაზე ყველაზე დიდი გავლენა იქონია სურსათმა და უალკოჰოლო სასმელებმა, სხვადასხვა საქონელმა და მომსახურებამ, ავეჯსა და სახლის მოვლა-შეკეთებაზე ფასების ზრდამ. საპროგნოზო მაჩვენებლიდან მნიშვნელოვანი გადახრით ხასიათდება მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტი. კერძოდ, 2020 წელს მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტმა მშპ-ს 12.3% შეადგინა (-1.9 მლრდ აშშ დოლარი), რაც 3.5 პროცენტული პუნქტით აღემატება საპროგნოზო მაჩვენებელს (8.8%). 2019 წელთან შედარებით მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის მაჩვენებელი9 104.9%-ით გაუარესდა. წყარო: საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო, ეკონომიკური ტენდენციების კვარტალური მიმოხილვა, კვ. IV, 2020 წ. გვ. 7. 9 კომპონენტების დონეზე, საქონლის სავაჭრო ბალანსისა და წმინდა შემოსავლების დეფიციტი ძირითადად დააბალანსა მიმდინარე ტრანსფერებმა. 8 16 დიაგრამა 9. მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის კომპონენტები (მარცხენა ღერძი) და მიმდინარე ანგარიში/მშპსთან (მარჯვენა ღერძი) - 2018-2020 წწ. (მლნ აშშ დოლარი). 1,500 20% 1,000 15% 10% 500 5% 0.4% 0.3% 0 0% -3.9% -500 -1,000 -6.5% -7.6% -5% -9.5% -11.1% -11.9% -11.2% -11.7% -13.1% -13.2% -1,500 -10% -15% I II III IV I II 2018 III IV I II 2019 III IV 2020 საქონლის წმინდა ექსპორტი მომსახურების წმინდა ექსპორტი წმინდა მიმდინარე ტრანსფერები მიმდინარე ანგარიში/მშპ წმინდა შემოსავალი წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური; საქართველოს ეროვნული ბანკი. დიაგრამა 10. მიმდინარე ანგარიშის ბალანსის პროცენტული ცვლილება წინა წელთან შედარებით და კომპონენტების წვლილი აღნიშნულ ცვლილებაში - 2019-2020 წწ. (%-ული პუნქტი) 100% 45.3% 8.1% 50% 0% 3.6% 30.6% 8.5% 23.9% -4.9% 6.9% 17.4% -50% 0.9% 9.0% 32.4% -6.1% -23.8% 19.6% 1.1% 61.2% -7.7% -104.9% -100% -212.5% -150% -200% 2017 2018 2019 2020 საქონლის წმინდა ექსპორტი მომსახურების წმინდა ექსპორტი წმინდა შემოსავალი წმინდა მიმდინარე ტრანსფერები მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტი წყარო: საქართველოს ეროვნული ბანკი; საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური. მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის ზრდაში ძირითადი წვლილი მომსახურების სავაჭრო სალდოს გაუარესებამ შეიტანა (212.5 პროცენტული პუნქტი). კერძოდ, მომსახურების სავაჭრო სალდოს გაუარესება პანდემიის პირობებში ტურიზმიდან მიღებული შემოსავლების 83.4%-ით (2.7 მლრდ აშშ დოლარით) შემცირებითაა გამოწვეული. საყურადღებოა, რომ 2020 წლის ბოლო ორ კვარტალში დაფიქსირდა მომსახურების სავაჭრო ბალანსის უარყოფითი სალდო10. რაც შეეხება საქონლით ვაჭრობას, 2020 წელს საგარეო სავაჭრო ბრუნვამ 11.4 მლრდ აშშ დოლარი, ხოლო სავაჭრო სალდომ 4.7 მლრდ აშშ დოლარი შეადგინა, რაც შესაბამისად, 14.6%-ითა და 18.0%-ით ნაკლებია 2019 წლის 10 წყარო: საქართველოს ეროვნული ბანკის სტატისტიკა. 17 ანალოგიურ მაჩვენებლებზე. 2019 წელთან შედარებით ექსპორტი 12.0%-ით შემცირდა და 3.3 მლრდ აშშ დოლარი შეადგინა, ხოლო იმპორტი 15.6%-ით შემცირდა და 8 მლრდ აშშ დოლარი შეადგინა. დიაგრამა 11. ექსპორტის ცვლილება უმსხვილესი საექსპორტო პარტნიორი ქვეყნების მიხედვით 2019-2020 წწ. (მლნ აშშ დოლარი) დიაგრამა 12. იმპორტის ცვლილება უმსხვილესი საიმპორტო პარტნიორი ქვეყნების მიხედვით - 20192020 წწ. (მლნ აშშ დოლარი) 600 1,800 -12.9% 500 ექსპორტი -13.2%-11.2% -12%-ით 300 1,200 113.4% 1,000 -13.4% -9.2% 800 -5.8% 600 200 28.8% 100 -15.6%-ით 1,400 -56.6% 400 10.0% იმპორტი 1,600 -17.4% -18.1% -11.7% -18.9% -6.0% 57.8% 400 200 0 0 2019 2020 2019 2020 წყარო: საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური 2020 წელს საგადასახდელო ბალანსში მიმდინარე ანგარიშის სალდოს გაუარესების პარალელურად 965 მლნ აშშ დოლარით გაუმჯობესდა ფინანსური ანგარიში, რაც ძირითადად განპირობებულია სხვა ინვესტიციების11 კომპონენტის ზრდით. მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის დაფინანსების წყაროს პირდაპირი უცხოური ინვესტიციები (594 მლნ აშშ დოლარი) და სხვა ინვესტიციები (1.8 მლრდ აშშ დოლარი) წარმოადგენდა. დიაგრამა 13. საგადასახდელო ბალანსის სტრუქტურა - 2019-2020 წწ. (მლნ აშშ დოლარი) 4 1,375 19 -1,557 707 1,029 -600 594 1,809 1,771 58 -202 -3,006 -775 27 -183 -305 -765 მიმდინარე ანგარიში ფინანსური და კაპიტალის ანგარიში მიმდინარე ანგარიში 2019 წმინდა ექსპორტი კაპიტალის ანგარიში და წმინდა შეცდომები ფინანსური წარმოებულები ფინანსური და კაპიტალის ანგარიში 2020 შემოსავალი პირდაპირი ინვესტიციები სხვა ინვესტიციები მიმდინარე ტრანსფერტები პორტფელის ინვესტიციები სარეზერვო აქტივები წყარო: საქართველოს ეროვნული ბანკი 11 სხვა ინვესტიციებში 75%-ს სამთავრობო სექტორის მიერ აღებული სესხები შეადგენს. 18 2020 წელს გაუარესებულმა ეკონომიკურმა მდგომარეობამ და უცხოეთიდან შემომავალმა ფულადი ნაკადების შემცირებამ12 გავლენა იქონია ეროვნული ვალუტის როგორც ნომინალური, ასევე რეალური ეფექტური გაცვლითი კურსის მდგომარეობაზე, რომლებიც შესაბამისად, 5.6%-ითა და 7.4%-ით გაუფასურდა. დიაგრამა 14. უცხოური ვალუტის შემოდინების წყაროები: ექსპორტი, ტურიზმი, გზავნილები და ინვესტიციები - 2019-2020 წწ. კვარტლების მიხედვით (მლნ აშშ დოლარი). დიაგრამა 15. ნომინალური და რეალური ეფექტური გაცვლითი კურსის პროცენტული ცვლილება გასული წლის შესაბამის თვესთან (მარცხენა ღერძი) და აშშ დოლარისა და ევროს საშუალოთვიური გაცვლითი კურსი ლართან მიმართებით (მარჯვენა ღერძი) - 20192020 წწ. 2,000 10% 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5 -1.0 -1.5 -2.0 5% 1,500 0% 1,000 -5% 500 -10% 0 -15% I II -500 III IV I II 2019 III IV I III V VII IX XI 2020 I 2019 საქონლის ექსპორტი ფულადი გზავნილები პირდაპირი ინვესტიციები მომსახურების ექსპორტი III V VII IX XI 2020 ნომინალური ეფექტური გაცვლითი კურსი რეალური ეფექტური გაცვლითი კურსი USD/GEL EUR/GEL წყარო: საქართველოს ეროვნული ბანკი 2.2 ფისკალური რისკების რეალიზების ანალიზი 2020 წლის ივნისში სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებისას არ განახლებულა თავდაპირველ კანონზე თანდართული „ფისკალური რისკების ანალიზის დოკუმენტი“. ცვლილებასთან ერთად წარმოდგენილი იქნა მხოლოდ „სცენარების აღწერის“ დოკუმენტი, რომელშიც მოცემულია სხვადასხვა დაშვებების საფუძველზე შემუშავებული საბაზისო, ოპტიმისტური და პესიმისტური სცენარები. პანდემიის ნეგატიური შოკიდან გამომდინარე, 2020 წელს შეიქმნა სრულიად ახალი ეკონომიკური რეალობა. შესაბამისად, მინიმუმამდე შემცირდა ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონის მომზადების ეტაპზე (2019 წელს) იდენტიფიცირებული პოზიტიური რისკების და გაიზარდა ნეგატიური მაკროეკონომიკური რისკების როგორც რაოდენობა, ასევე რეალიზების შესაძლებლობა. ბიუჯეტის კანონის შემცირდა საქონლის ექსპორტი (-12%), მომსახურების ექსპორტი (-65%), პირდაპირი უცხოური ინვესტიციები (-12%) და გაიზარდა ფულადი გზავნილები (9%). 12 19 ცვლილებისას, პოტენციური ფისკალური რისკების შესახებ ინფორმაციის განახლება და მათგან მოსალოდნელი ეფექტის შეფასება ადეკვატური საპასუხო პოლიტიკის დაგეგმვის მიზნით, ხელს უწყობს ეკონომიკაზე მოქმედი ნეგატიური ფაქტორების გავლენის მინიმიზაციას. რაც შეეხება 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის თავდაპირველ კანონზე თანდართულ ფისკალური რისკების დოკუმენტს, მასში განხილული იყო 6 პოზიტიური და 3 ნეგატიური მაკროეკონომიკური რისკი, რომელთა რეალიზების მდგომარეობის შუალედური ანალიზი ფინანსთა სამინისტრომ წარმოადგინა 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონპროექტთან ერთად (2020 წლის 8 თვის მონაცემებზე დაყრდნობით). 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში არ მოიცავს ინფორმაციას ფისკალური რისკების მატერიალიზაციის ანალიზის შესახებ. აღნიშნული ინფორმაციის წარმოდგენა დაინტერესებულ მხარეებს შესაძლებლობას აძლევს შეაფასონ სხვადასხვა რისკ-ფაქტორების რეალიზების გავლენა ფისკალურ აგრეგატებზე და რამდენად იქნა გამოყენებული წინასწარ განსაზღვრული პოლიტიკა ამ რისკების საპასუხოდ. 2020 წლის ფაქტობრივი მონაცემების ანალიზით ბიუჯეტის თავდაპირველ კანონში წარმოდგენილ პოზიტიურ რისკებთან დაკავშირებით გამოვლინდა შემდეგი მდგომარეობა:  რეალიზდა საპენსიო რეფორმის შედეგად დანაზოგების უფრო მკვეთრი ზრდა - საპენსიო სააგენტოს ინფორმაციით, დახმარების გაწევისთვის საჭირო აქტივების საერთო ღირებულებამ 2020 წლის ბოლოს 1.2 მლრდ ლარი შეადგინა, რაც 665 მლნ ლარით მეტია წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელზე (548 მლნ ლარი);  ნაწილობრივ რეალიზდა დოლარიზაციის შემცირება - 2019 წელთან შედარებით დეპოზიტების დოლარიზაციის მაჩვენებელი13 შემცირდა 64%-დან 61.4%-მდე14, რაც 2020 წელს სამთავრობო სექტორის მიერ ეროვნულ ვალუტაში განთავსებული დეპოზიტების მკვეთრი ზრდითაა განპირობებული. თუმცა, 55.4%-დან 55.7%-მდე გაიზარდა სესხების დოლარიზაციის მაჩვენებელი15. არსებული მდგომარეობით, დოლარიზაცია კვლავ მაღალ დონეზე ნარჩუნდება და ფინანსური სტაბილურობის მთავარ გამოწვევად რჩება16;  არ რეალიზდა გლობალური ეკონომიკური აქტივობის ზრდა და სავაჭრო არეალის გაფართოება - პანდემიით გამოწვეული ეკონომიკური რეცესიის შედეგად მსოფლიოს მთლიანი გამოშვება 2020 წელს 3.3%-ით შემცირდა, ხოლო სავაჭრო ბრუნვა - 8.5%-ით17. საქართველოს საგარეო სავაჭრო ბრუნვა შემცირდა 15%-ით, მათ შორის - საქონლის ექსპორტი - 12%-ით, ხოლო იმპორტი - 16%-ით18;  არ რეალიზდა რუსეთთან პირდაპირი საჰაერო მიმოსვლის აღდგენა - რუსეთთან პირდაპირი საჰაერო მიმოსვლის არ არსებობის კვალდაკვალ, კორონავირუსის გავრცელების თავიდან დოლარიზაციის მაჩვენებელი გვიჩვენებს ქვეყანაში ყველა უცხოური ვალუტების გამოყენების წილს მთლიან სესხებში/დეპოზიტებში. 14 საქართველოს ეროვნული ბანკი, ინტერაქტიული სტატისტიკა. 15 საქართველოს ეროვნული ბანკი, ინტერაქტიული სტატისტიკა. 16 IMF - Eighth Review Under the Extended Fund Facility Arrangement, 2021 წელი, გვ. 11. 17 IMF, World Economic Outlook, 2021 წელი, გვ 8. 18 საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური. 13 20 არიდების მიზნით სხვა ქვეყნებთან შეწყვეტილმა საჰაერო მიმოსვლამ, მნიშვნელოვნად შეამცირა საერთაშორისო ვიზიტორების რაოდენობა. კერძოდ, საერთაშორისო მოგზაურების ვიზიტები 81%-ით შემცირდა19. მათ შორის, 85%-ით მოიკლო საჰაერო ვიზიტების ოდენობამ, ხოლო საერთაშორისო მოგზაურობიდან მიღებული შემოსავლები 83%-ით ნაკლებია გასული წლის ანალოგიურ მაჩვენებელზე20;  არ რეალიზდა პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების ზრდა - 2020 წელს, წინა წელთან შედარებით, პირდაპირი უცხოური ინვესტიციები შემცირდა 53%-ით (694 მლნ ლარით). მკვეთრი კლება აღინიშნება სასტუმროების და რესტორნების (-284%), ენერგეტიკისა (-98%) და ტრანსპორტის (-77%) სექტორებში განხორციელებულ პირდაპირ უცხოურ ინვესტიციებში ; 21  არ რეალიზდა ბიზნესისა და მომხმარებელთა ნდობის გაუმჯობესება22 - შემცირდა როგორც ბიზნესის განწყობის ინდექსი (19-დან -10-მდე), ასევე - მომხმარებელთა ნდობის ინდექსი (19-დან -34-მდე). რაც შეეხება ნეგატიური შოკების მატერიალიზაციას:  რეალიზდა რეგიონში ეკონომიკური აქტივობის შენელება - რეგიონში შემცირდა სავაჭრო პარტნიორი ქვეყნების23 მშპ-ის, პირდაპირი უცხოური ინვესტიციებისა და ექსპორტის მაჩვენებლები საქართველოსთან მიმართებით24;  რეალიზდა ნომინალური ეფექტური გაცვლითი კურსის ზეწოლის გაგრძელება ინფლაციაზე - 2019 წლის ბოლოს ინფლაციის მაჩვენებელმა 7.0% შეადგინა. პანდემიით გამოწვეულმა ეკონომიკურმა შოკმა დამატებით ზეწოლა მოახდინა ლარის ნომინალურ ეფექტურ გაცვლით კურსზე, რის შედეგადაც ინფლაცია მიზნობრივ 3.0%-იანზე მაღალ ნიშნულზე, 5.2%-ის დონეზე შენარჩუნდა25;  არ რეალიზდა ინფრასტრუქტურული პროექტების არასაკმარისი აქსელერაცია - 2020 წელს საინვესტიციო პროექტებზე26 გამოყოფილი თანხების ათვისებამ 2.5 მლრდ ლარი და გეგმის 115% (2019 წელს - 104%) შეადგინა (დეტალური ინფორმაცია ინფრასტრუქტურული პროექტების განხორციელების შესახებ იხ. ქვეთავში - „საინვესტიციო პროექტების მართვა“). 2020 წელს რუსეთის მოქალაქეების ვიზიტებმა მთლიანი საერთაშორისო ვიზიტორების მიერ განხორციელებული ვიზიტების 13.8% შეადგინა, 2019 წლის ანალოგიური მაჩვენებელი 19.0% იყო. საქართველოს ტურიზმის ეროვნული ადმინისტრაცია. 19 საქართველოს ეროვნული ბანკი, საგადასახდელო ბალანსი (BPM-5). საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური. 22 ბიზნესის განწყობის ინდექსი იცვლება [-100; +100] შკალაზე. ინდექსის სიდიდე გვაჩვენებს გამოკითხული რესპოდენტების დადებითი და უარყოფითი პასუხების შეწონილ ბალანსს. თუკი გამოკითხული ბიზნესების 100% იქნება პოზიტიურად განწყობილი, მაშინ ინდექსი გაუტოლდება 100-ს. -100 ნიშნავს, რომ ყველა გამოკითხული ბიზნესი უარყოფითად არის განწყობილი. თუ განწყობის ინდექსი გაუტოლდება 0-ს, ნიშნავს, რომ დადებითად და უარყოფითად/ნეიტრალურად განწყობილი ბიზნესების განაწილება თანაბარია. წყარო: საერთაშორისო ეკონომიკური სკოლის კვლევითი ინსტიტუტი (ISET-PI). 23 რუსეთი, აზერბაიჯანი, სომხეთი, თურქეთი. 24 IMF, World Economic Outlook, 2021 წელი, გვ 35-38; საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახური. 25 საქართველოს ეროვნული ბანკი, ფინანსური სტაბილურობის ანგარიში, 2020 წელი. 26 მაჩვენებელი გაანგარიშებულია კაპიტალური პროექტების დანართში წარმოდგენილ ინფორმაციაზე დაყრდნობით. 20 21 21 გარდა ზემოაღნიშნულისა, გასათვალისწინებელია პანდემიის პირობებში ქვეყნის რისკ პრემიის ზრდა და მისი უარყოფითი გავლენა გაცვლით კურსსა და უცხოურ ვალუტაში აღებული ვალის ტვირთზე. კერძოდ, ეროვნული ბანკის შეფასებით27, რეგიონში ეპიდემიოლოგიური მდგომარეობისა და ეკონომიკის გაჯანსაღებასთან დაკავშირებული მოლოდინების გაუარესება უარყოფით გავლენას ახდენს ქვეყნის რისკის პრემიის მაჩვენებელზე, რამაც შესაძლოა კაპიტალის გადინება გამოიწვიოს და გაცვლით კურსზე ნეგატიურად იმოქმედოს. 2020 წელს ნომინალური ეფექტური გაცვლითი კურსი 5.6%-ით გაუფასურდა, ხოლო - რეალური ეფექტური გაცვლითი კურსი - 7.4%-ით. ზემოხსენებული მოვლენები მკვეთრად დოლარიზებულ ეკონომიკაში აფერხებს ეკონომიკურ ზრდას და აუარესებს ფინანსურ სტაბილურობას, რადგან ნეგატიურად აისახება საოჯახო მეურნეობებისა და კომპანიების გადახდისუნარიანობაზე. ბიუჯეტის კანონის ცვლილებისას წარმოდგენილი სხვადასხვა სცენარის განვითარების დაშვებებია:  საბაზო სცენარი ეყრდნობა დაშვებას, რომ ტურიზმის სექტორი 50%-ით შემცირდება; საგადასახადო შემოსავლები ნომინალურ მშპ-ზე ნელი ტემპით გაიზრდება და მისი მშპ-სთან თანაფარდობა 2020 წელს 20.9%-მდე შემცირდება; მნიშვნელოვნად გაუარესდება ეკონომიკური მდგომარეობა სავაჭრო პარტნიორ ქვეყნებში;  პესიმისტური სცენარი ეფუძნება პანდემიის მეორე ტალღის მატერიალიზებას, რის შედეგადაც ბიუჯეტის შემოსავლების დამატებითი შემცირების და ხარჯების ზრდის შედეგად დეფიციტი მშპ-ს 10.8%-ს მიაღწევს, ხოლო მთავრობის ვალის მშპ-სთან თანაფარდობა - 58.8%-ს. ამასთანავე, ტურიზმის სექტორი აღნიშნული სცენარით 80%-ით მცირდება;  ოპტიმისტურ სცენარი ეფუძნება დაშვებას, რომ ეკონომიკური კრიზისი ძირითადად ტურისტულ სექტორში ლოკალიზდება და სხვა სექტორებზე ნაკლებ გავლენას იქონიებს. 2020 წლის ფაქტობრივი მონაცემების მიხედვით, წლის ბოლოს რეალიზდა პანდემიის მეორე ტალღა; საერთაშორისო ტურიზმიდან მიღებული შემოსავლები 83%-ით (2.7 მლრდ აშშ დოლარით), ხოლო ადგილობრივი ტურიზმიდან მიღებული შემოსავლები 4%-ით (6.4 მლნ ლარით) შემცირდა; ეკონომიკის 20 დარგიდან შემცირდა 12 დარგი. ნომინალური მშპ 0.3%-ით გაიზარდა და საგადასახადო შემოსავლები 4.0%-ით შემცირდა; საგადასახადო შემოსავლების მშპ-სთან თანაფარდობამ 22.2% შეადგინა; მთავრობის ვალის მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელი კი 60%-ს გაუტოლდა და გადააჭარბა პესიმისტური სცენარით განსაზღვრულ მაჩვენებელს28. სცენარებში მოცემული მაკროეკონომიკური აგრეგატების ფაქტობრივ მაჩვენებლებთან შესაბამისობის ანალიზი მიუთითებს, რომ 2020 წელს ეკონომიკური მოვლენები ძირითადად ნეგატიური სცენარის მიმართულებით განვითარდა. კერძოდ, ეკონომიკური ზრდის ფაქტობრივი მაჩვენებელი საქართველოს ეროვნული ბანკი, ფინანსური სტაბილურობის ანგარიში, 2020 წელი. მაჩვენებელის საპროგნოზო და ფაქტობრივი მნიშვნელობები არ მოიცავს PPP პროექტების ფარგლებში აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულებას, რომლის მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელი ვალის წესის მიზნებისთვის ემატება მთავრობის ვალის მშპ-სთან ფარდობის მაჩვენებელს. დეტალური ინფორმაცია იხილეთ ქვეთავში “ფისკალური წესების შესრულების მდგომარეობა” 27 28 22 მნიშვნელოვნად არის გადახრილი პესიმისტური სცენარით განსაზღვრული პროგნოზისკენ; ინფლაციის საპროგნოზო მაჩვენებელი რეალიზდა პოზიტიური სცენარის მიხედვით; მიმდინარე ანგარიშის მშპ-სთან შეფარდება - ნეგატიური სცენარის მიხედვით. შესაბამისად, მიმდინარე ანგარიშის შემადგენელი კომპონენტების იმპორტისა, ახლოსაა პესიმისტური ფაქტობრივი სცენარის მნიშვნელობები, დაშვებებთან. ამასთან, გარდა საქონლის ვალის მშპ-სთან თანაფარდობა პესიმისტური სცენარით წარიმართა, დეფიციტი კი პესიმისტური სცენარით განსაზღვრული მაჩვენებლისკენ გადაიხარა. საპროგნოზო მაჩვენებლებისა და ფაქტობრივი მონაცემების შესახებ დეტალური ინფორმაცია წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ ცხრილში. ცხრილი 1. მაკროეკონომიკური აგრეგატების სხვადასხვა სცენარით პროგნოზირებული და ფაქტობრივი მაჩვენებლები - 2020 წ. (მლნ აშშ დოლარი). V ნიშანი მიანიშნებს ფაქტობრივ მაჩვენებელთან ყველაზე ახლოს მდგომი პროგნოზის შესახებ. ინდიკატორი საბაზისო პესიმისტური ოპტიმისტური ფაქტი რეალური მშპ-ის ზრდა -4.0% -9.6% -2.7% -6.2% ინფლაცია 4.7% 3.5% 5.0% 5.2% მიმდინარე ანგარიში/მშპ -8.8% -11.3% -8.6% -12.3% მიმდინარე ანგარიში -1,477 -1,764 -1,470 -1,962 საქონლის ექსპორტი 4,756 4,420 4,835 4,375 საქონლის იმპორტი -7,816 -6,925 -7,993 -7,515 მომსახურების ექსპორტი 2,834 1,587 2,928 1,583 მომსახურების იმპორტი -1,826 -1,374 -1,958 -1,449 ბიუჯეტის დეფიციტი 8.3% 10.7% 6.9% 9.0% მთავრობის ვალი/მშპ 54.4% 58.8% 53.3% 60.0% წყარო: ფინანსთა სამინისტრო; სტატისტიკის ეროვნული სამსახური; ეროვნული ბანკი. რაც შეეხება ფისკალური პოლიტიკის პასუხს, ფისკალური აგრეგატების ფაქტობრივი მაჩვენებლები საბაზისო სცენარით განსაზღვრულ პოლიტიკაზე მიუთითებს. დეტალური მონაცემები წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ დიაგრამაზე. 23 დიაგრამა 16. სხვადასხვა სცენარებით პროგნოზირებული ნაერთი ბიუჯეტის ფისკალური მაჩვენებლების ფაქტებთან შედარება - 2020 წ. (მლნ ლარი) შემოსავლები ხარჯები 12,960 12,407 12,163 13,487 11,348 პესიმისტური 12,956 საბაზისო ოპტიმისტური 12,948 12,960 ფაქტი არაფინანსური აქტივების ცვლილება პესიმისტური საბაზისო ოპტიმისტური დეფიციტი ფაქტი 4,022 3,567 3,371 -3,555 -4,164 2,889 -4,574 პესიმისტური საბაზისო პესიმისტური ოპტიმისტური ოპტიმისტური ფაქტი საბაზისო ფაქტი -5,028 პესიმისტური ოპტიმისტური საბაზისო ფაქტი წყარო: ფინანსთა სამინისტრო; სტატისტიკის ეროვნული სამსახური; ეროვნული ბანკი. 2.3 ფისკალური წესების შესრულების მდგომარეობა გრძელვადიან პერიოდში ფისკალური პოლიტიკის სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად შემუშავებულია ფისკალური წესები. საქართველოში მოქმედი ფისკალური წესები განსაზღვრულია ,,ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ’’ ორგანული კანონით, რომლის მიხედვითაც:  ბიუჯეტის ბალანსის წესი - ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი არ უნდა აღემატებოდეს მშპ-ს 3.0%-ს;  ვალის წესი - მთავრობის ვალის და „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულების ჯამის ფარდობა მშპ-სთან არ უნდა აღემატებოდეს 60.0%-ს. ორგანული კანონის მიხედვით, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონის პროექტის შემუშავება, მიღება და შესრულება უნდა განხორციელდეს ზემოაღნიშნული ზღვრების დაცვით29, გარდა იმ 29 ორგანული კანონის მე-2 მუხლის მე-4 პუნქტი; 24 შემთხვევისა, როდესაც ქვეყანაში ცხადდება საგანგებო ან საომარი მდგომარეობა, ან ადგილი აქვს ეკონომიკური ზრდის შენელებას/რეცესიას30. 2020 წელს პანდემიის გამო გამოცხადებული საგანგებო მდგომარეობის პირობებში ამოქმედდა ორგანული კანონით განსაზღვრული გამონაკლისი შემთხვევა, რასაც მესამე კვარტლის ბოლოს რეცესიასთან დაკავშირებული გამონაკლისიც დაემატა. მიუხედავად იმისა, რომ ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით ზღვარს მიღმა მხოლოდ დეფიციტის მაჩვენებელი დაიგეგმა, ორივე ფისკალური წესის ფაქტობრივმა მნიშვნელობამ ლიმიტს გადააჭარბა. დიაგრამა 17. „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით განსაზღვრული ფისკალური წესების შესრულება. 62.0% 60% ვალის წესის ზღვარი - 60% 50% 41.8% 40% 40.3% 38.9% 39.4% 30% 20% 9.0% ბიუჯეტის დეფიციტის ზღვარი - 3% 10% 1.4% 0.5% 0.7% 2.6% 2016 2017 2018 2019 0% ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი/მშპ 2020 ვალის წესის მაჩვენებელი  ბიუჯეტის ბალანსის წესი (ბიუჯეტის დეფიციტი) 2020 წლის ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტის გეგმური მაჩვენებელი ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით 2.5%-ით განისაზღვრა. პანდემიის ფონზე, ორგანული კანონით განსაზღვრული გამონაკლისი შემთხვევის ამოქმედების პირობებში, ბიუჯეტის კანონში ივნისში განხორციელებული ცვლილებით, დეფიციტის მაჩვენებელი დაწესებული 3.0%-იანი ზღვრის მიღმა, 8.3%-ის დონეზე დაიგეგმა (4.2 მლრდ ლარი)31. ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტის ფაქტობრივმა მაჩვენებელმა 9.0% (4.5 მლრდ ლარი) შეადგინა და პროგნოზირებულს 0.7, ხოლო ორგანული კანონით დადგენილ ლიმიტს 6.0 პროცენტული პუნქტით გადააჭარბა (მათ შორის, ნაერთი ბიუჯეტის ორგანული კანონის მიხედვით, რეცესია განმარტებულია შემდეგნაირად: ზედიზედ ბოლო 2 კვარტალის რეალური ეკონომიკური ზრდის მაჩვენებელი წინა წლის შესაბამის კვარტლებთან შედარებით 2 პროცენტული პუნქტით დაბალია, ვიდრე გასული 10 წლის რეალური ეკონომიკური ზრდის საშუალო მაჩვენებელი (ორგანული კანონის მე-2 მუხლის მე-7 პუნქტი). 31 აღნიშნული პროგნოზი დაკორექტირდა 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონზე თანდართულ 2021-2024 წლების ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების დოკუმენტში. კერძოდ, საბაზო სცენარით, ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი 8.5%-ის დონეზე განისაზღვრა. 30 25 დეფიციტი 4.6 მლრდ ლარია, ხოლო სსიპ/ა(ა)იპ-ების ბიუჯეტის ბალანსი დადებითია და 55.2 მლნ ლარს შეადგენს). დიაგრამა 18. ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტის ნომინალური მოცულობისა და მშპ-სთან ფარდობის ტენდენცია (%). 5,00 0 12% 4,50 0 ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი 9.0% 4,00 0 10% ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი/მშპ 3,50 0 ორგანული კანონით დაწესებული ზღვარი 8% 3,00 0 2,50 0 6% 4,451 მლნ 2,00 0 2.6% 3.0% 1,50 0 4% 1,00 0 2% 500 0 0.5% 0.7% 220 მლნ 305 მლნ 2017 2018 1,297 მლნ 0% 2019 2020 წყარო: 2021-2024 წლების BDD-ზე თანდართული ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების დოკუმენტი; 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ანგარიში. ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტის გეგმურ მაჩვენებელზე გადაჭარბება, ერთი მხრივ გამოწვეულია არაფინანსური აქტივების ცვლილების გეგმურ ოდენობაზე 697 მლნ ლარით (20.3%-ით) გადაჭარბებით32, მეორე მხრივ კი 2020 წლის მშპ-ს ფაქტობრივი მოცულობის საპროგნოზო მაჩვენებლიდან 895.8 მლნ ლარით (1.8%-ით) ჩამორჩენით. 2019 წელთან შედარებით, 2020 წლის ბიუჯეტის დეფიციტის არსებითი ზრდა განპირობებულია როგორც შემოსავლების შემცირებით, ასევე ხარჯებისა და არაფინანსური აქტივების ზრდით. თუმცა, პროპორციულად, ყველაზე დიდი გავლენა დეფიციტზე ხარჯების 20%-იანმა ზრდამ (2.3 მლრდ ლარით) იქონია. ბოლო წლების განმავლობაში პირველად, 2020 წელს დაფიქსირდა უარყოფითი საოპერაციო სალდო, -328 მლნ ლარის ოდენობით. მნიშვნელოვანია, აღნიშნული მაჩვენებელი მომდევნო წლებში ეტაპობრივად დაუბრუნდეს დადებით ნიშნულს, რაც საინვესტიციო ხარჯების გაწევის მიმართულებით ფისკალური სივრცის აღდგენას შეუწყობს ხელს და შეამცირებს ვალდებულებების ზრდის საჭიროებას მიმდინარე ხარჯების დაფინანსების მიზნით. არაფინანსური აქტივების ცვლილების გეგმურ მაჩვენებელზე გადაჭარბება გამოწვეულია პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვებით, რომლებიც აისახება მხოლოდ ფაქტობრივ მაჩვენებლებში და მუნიციპალიტეტების ბიუჯეტებში არაფინანსური აქტივების პროგნოზირებულზე მეტი ოდენობით ზრდით. 32 26 დიაგრამა 19. ერთიანი ბიუჯეტის შემოსავლები, ხარჯები და საოპერაციო სალდო (მლნ ლარი). 13,953 12,816 11,854 10,381 10,008 13,416 2,519 2,436 1,846 13,744 11,434 -328 2017 2018 შემოსავლები 2019 ხარჯები 2020 ერთიანი ბიუჯეტის საოპერაციო სალდო 2020 წელს ასევე გაიზარდა IMF-თან არსებული პროგრამის ფარგლებში განსაზღვრული მოდიფიცირებული დეფიციტის მაჩვენებელი33, რომელმაც 4.6 მლრდ ლარი შეადგინა და მშპ-ს 9.3%ს გაუტოლდა. IMF-ის პროგნოზით, აღნიშნული მაჩვენებელი სამი პროცენტის ფარგლებში 2023 წელს ჩამოდის (2023 წლის საპროგნოზო მაჩვენებელია 2.6%)34. დიაგრამა 20. ერთიანი ბიუჯეტისა და IMF-თან არსებული პროგრამის ფარგლებში განსაზღვრული მოდიფიცირებული ბიუჯეტის დეფიციტის მაჩვენებლების %-ული მიმართება მშპ-სთან. 9.3% 9.0% ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი მოდიფიცირებული დეფიციტი 2.7% 2.3% 2.6% 2.0% 0.7% 0.5% 2017 2018 2019 2020 წყარო: 2021-2024 წლების ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების დოკუმენტი. 2021-2024 წლების BDD-ზე თანდართული ძირითადი ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების დოკუმენტის საბაზისო სცენარით, ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი ორგანული კანონით განსაზღვრული 3.0%-იანი ნიშნულის ფარგლებში 2023 წელს ბრუნდება. როგორც დოკუმენტიდან ჩანს, ბიუჯეტის დეფიციტის შემცირება ძირითადად მშპ-ს ზრდის აღდგენითა და ბიუჯეტის IMF-თან არსებული პროგრამის ფარგლებში განსაზღვრული მოდიფიცირებული დეფიციტი, GFSM 2014 კლასიფიკაციისგან განსხვავებით დეფიციტის გაანგარიშების პროცესში ითვალისწინებს ფინანსური აქტივებით ოპერაციებსა და დაბრუნების ქვეანგარიშზე არსებული ნაშთის ცვლილებას. ამასთანავე, იმავე პროგრამის ფარგლებში დეფიციტის აღნიშნული მაჩვენებელი საქართველოსთვის ითვლება ნაერთი ბიუჯეტისთვის. IMF Country Report, 20/322, გვ. 66. 34 „EIGHTH REVIEW UNDER THE EXTENDED FUND FACILITY ARRANGEMENT“, 2021 აპრილი, გვ. 25. 33 27 საშემოსავლო ნაწილის მატებით იგეგმება, რაც 2024 წლამდე დეფიციტს ყოველწლიურად სამი ან მეტი პროცენტული პუნქტით ამცირებს. საყურადღებოა, რომ ბიუჯეტის დეფიციტის დადგენილ ზღვარში დაბრუნებისთვის განსახორციელებელი კონკრეტული ღონისძიებების შესახებ ინფორმაცია ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში მოცემული არ არის. დეფიციტის შემცირების სავარაუდო ღონისძიებების შესახებ ინფორმაცია ასახულია IMF-ის ანგარიშში35, რომლის მიხედვითაც, დეფიციტის შემცირება განხორციელდება შემდეგი ღონისძიებებით:  პანდემიის საპასუხოდ გასატარებელი ღონისძიებების შეკვეცით;  საშუალოვადიან პერიოდში, საგადასახადო შემოსავლების ზრდითა და კაპიტალური დანახარჯების შემცირებით;  განათლების რეფორმის ფარგლებში განსაზღვრული სავალდებულო დაფინანსების ნორმის ამოქმედების გადავადებით36.  ვალის წესი ორგანული კანონით ვალის წესი განისაზღვრება, როგორც მთავრობის ვალისა37 და „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულების ჯამის ფარდობა მშპ-თან. ვალის წესის მაჩვენებელი 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით 43.8%-ის დონეზე განისაზღვრა, თუმცა კანონში განხორციელებული ცვლილებით 55.7%-მდე გაიზარდა. ვალის წესის ფაქტობრივმა მაჩვენებელმა გადააჭარბა, როგორც ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ პროგნოზს, ასევე ორგანული კანონით დადგენილ 60%-იან ნიშნულს. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში წარმოდგენილი ინფორმაციით, ვალის წესმა 60.8% შეადგინა (30 მლრდ ლარი). თუმცა, აღნიშნულ მაჩვენებელთან დაკავშირებით გასათვალისწინებელია შემდეგი ფაქტორები:  ვალის წესის მაჩვენებელი არ ითვალისწინებს ყველა PPP პროექტიდან მომდინარე ვალდებულებას;  მაჩვენებელი არ მოიცავს იმ სახელმწიფო საწარმოების ვალს, რომლებიც IMF-ის რეკომენდაციით ფინანსთა სამინისტრომ დააკლასიფიცირა როგორც სამთავრობო სექტორი. დადებითად უნდა შეფასდეს ის ფაქტი, რომ 2021 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონზე „EIGHTH REVIEW UNDER THE EXTENDED FUND FACILITY ARRANGEMENT“, 2021 აპრილი, გვ. 14. არსებული რედაქციით, 2022 წლიდან ამოქმედდება საბიუჯეტო კოდექსის 451 მუხლი, რომლის მიხედვითაც სავალდებულოა, სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტი მომზადდეს და დამტკიცდეს იმგვარად, რომ საქართველოს ნაერთი ბიუჯეტის ფუნქციონალური კლასიფიკაციის მიხედვით განათლების სფეროს დაფინანსების მოცულობა არ იყოს დასაგეგმი წლისთვის პროგნოზირებული ნომინალური მშპ-ს 6.0%-ზე ნაკლები. 37 ორგანული კანონის მიზნებისთვის, მთავრობის ვალი „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრული სახელმწიფო ვალისგან განსხვავებით არ მოიცავს ეროვნული ბანკის ვალს IMF-ის მიმართ და დამატებით მოიცავს საბიუჯეტო ორგანიზაციების, მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ-ების ვალდებულებებს. 35 36 28 თანდართული ფისკალური რისკების ანალიზის დოკუმენტის მიხედვით, დასრულდა სახელმწიფო საწარმოების სექტორიზაციის პროცესი და დოკუმენტს დანართის სახით ახლავს სახელმწიფო კორპორაციებისა და სამთავრობო სექტორებს მიკუთვნებული საწარმოების შესახებ მონაცემები. მიუხედავად ამისა, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში წარმოდგენილი ვალის წესის მაჩვენებელი არ ითვალისწინებს სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოების ვალდებულებებს, რომელთა მოცულობა 409 მლნ ლარსა და მშპ-ს 0.8%-ს შეადგენს. ყოველივე ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, თუ ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში წარმოდგენილ 2020 წლის ვალის წესის მაჩვენებელს (60.8%) დავუმატებთ დარჩენილი PPP პროექტებიდან მომდინარე (+0.3%) და სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოების ვალდებულებებს (+0.8%), მაჩვენებელი 62%-მდე გაიზრდება. დიაგრამა 21. ვალის წესის მაჩვენებელი და მისი მიმართება „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით დადგენილ 60%-იან ზღვართან38. 60%-იანი ზღვარი 40.3% 39.4% 38.9% 41.8% 2016 2017 2018 2019 ვალის წესის მაჩვენებელი 60.8% 62.0% 2020 2020* ორგანული კანონით დადგენილი ზღვარი * მაჩვენებელი ითვალისწინებს სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული სახელმწიფო საწარმოებიდან და ყველა PPP პროექტებიდან მომდინარე ვალდებულებას. ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარმოდგენა მნიშვნელოვანია მისი მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, მითუმეტეს თუ გავითვალისწინებთ, რომ 2020 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, მთავრობის ვალის ნაშთის39 79.1%-ს საგარეო ვალი წარმოადგენს. პანდემიისა და არსებული გეოპოლიტიკური რისკების ფონზე, ვალის მოცულობა განსაკუთრებით მოწყვლადია ვალუტის გაცვლითი კურსის ცვლილების მიმართ. აღნიშნული ზრდის ვალის წესის მაჩვენებლის 60%-იან ზღვარზე არსებულთან შედარებით უფრო მეტად გადაჭარბების რისკს. საყურადღებოა, რომ მთავრობის ვალის მოცულობა 2020 წელს წინა წელთან შედარებით 48.9%-ით (9.7 მლრდ ლარით) გაიზარდა. ვალის ზრდის დინამიკა გამოწვეულია, როგორც დამატებითი სესხების აღებით, ასევე ლარის გაცვლითი კურსის ცვლილებით. კერძოდ 2020 38 39 2020 წლის მშპ-ს შემთხვევაში აღებულია საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის წინასწარი მაჩვენებელი. მოიცავს საბიუჯეტო ორგანიზაციების სესხის სახით არსებულ ვალს 40.8 მლნ ლარის ოდენობით. 29 წელს, ვალის ზრდაში ეროვნული ვალუტის გაუფასურების ეფექტი 41%-ს (4 მლრდ ლარი), ახალი სესხების აღების ეფექტი კი - 59%-ს (5.7 მლრდ ლარი) შეადგენს. დიაგრამა 22. მთავრობის ვალის ნაშთის ზრდაში დიაგრამა 23. მთავრობის ვალის მოცულობის ლარის გაცვლითი კურსისა და ახალი სესხების ცვლილებაში ლარის გაცვლითი კურსისა და ახალი აღების ეფექტი (მლნ ლარი). სესხების აღების ეფექტი - 2020 წ. (მლნ ლარი). 6,000 10,000 5,555 5,000 8,000 5,749 6,000 4,000 3,000 4,000 2,000 876 2,000 0 1,653 1,231 396 2017 1,106 181 2018 ვალუტის კურსის ეფექტი 3,989 -1 4 104 CNY KWD JPY 0 914 2019 1,000 1,180 2020 ახალი სესხის ეფექტი USD SDR EUR -1,000 ახალი სესხის ეფექტი ჯამური ეფექტი კურსის ეფექტი მთავრობის ვალის პორტფელისათვის მზარდია ასევე საპროცენტო რისკი, რაც საკრედიტო პორტფელში ცვალებადი საპროცენტო განაკვეთის მქონე სესხების წილის ზრდაში გამოიხატება. 2020 წლის ბოლოს მდგომარეობით, 2016 წელთან შედარებით მთავრობის საგარეო ვალის ნაშთში ფიქსირებული საპროცენტო განაკვეთის მქონე სესხების წილი შემცირებულია 18 პროცენტული პუნქტით და 52%-ს შეადგენს. დიაგრამა 24. მთავრობის საგარეო ვალის ნაშთი დიაგრამა 25. 2016-2020 წლებში გაფორმებული საპროცენტო განაკვეთის სახეების მიხედვით. სასესხო ხელშეკრულებებით განსაზღვრული საგარეო ვალის ნაშთი საპროცენტო განაკვეთის სახეების მიხედვით. 30% 35% 39% 45% 48% 93% 70% 66% 61% 55% 97% 2017 2018 ფიქსირებული 2019 ცვლადი 100% 52% 2020 45% 43% 3% 7% 2016 55% 57% 2016 2017 2018 ფიქსირებული 2019 2020 ცვლადი 30 ფინანსთა სამინისტროს მიერ წარმოდგენილ მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზის დოკუმენტში ასახული სცენარების ანალიზი ეფუძნება ვალდებულებების არასრულ მოცულობას. ვალის მოცულობის ზრდის ფონზე განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია მისი მდგრადობის სრულფასოვანი ანალიზი, რისი საშუალებითაც შეფასდება მთავრობის შესაძლებლობა მოემსახუროს ვალდებულებებს საშუალო და გრძელვადიან პერიოდში. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონზე თანდართული მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზის დოკუმენტში განხილულია რეალური მშპ-ს ზრდის, რეალური საპროცენტო განაკვეთის, სახელმწიფო ბიუჯეტის პირველადი ბალანსის, ნომინალური გაცვლითი კურსის, კომბინირებული და პირობითი ვალდებულებების შოკები. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებული ანალიზით გამოვლინდა, რომ დოკუმენტი არ ითვალისწინებს:  „საჯარო და კერძო თანამშრომლობის“ (PPP) პროექტებიდან მომდინარე ვალდებულებებს;  სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული სახელმწიფო საწარმოების ვალდებულებებს;  საჯარო კორპორაციებად დაკლასიფიცირებული საწარმოებიდან მომდინარე პირობით ვალდებულებებს;  პრივატიზაციის კომპონენტს. საყურადღებოა, რომ ორგანული კანონით განსაზღვრულ 60%-იან ზღვარზე გადაჭარბების მიუხედავად, ამ დრომდე არ განახლებულა მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგია40, რომელიც ვალის მდგრადობის უზრუნველყოფისა და კანონმდებლობით დადგენილი ნიშნულის ფარგლებში ვალის წესის მაჩვენებლის დაბრუნების ძირითადი ხედვის დოკუმენტს წარმოადგენს. 2020 წელს ბიუჯეტის ბალანსისა და ვალის წესის მაჩვენებლებმა გადააჭარბა როგორც „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით დადგენილ ზღვრებს, ასევე 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ პროგნოზებს. ამასთანავე, 2020 წელს რეალიზდა ეკონომიკის განვითარების პესიმისტური სცენარი, რომელიც 2021 წლის პირველი კვარტლის მდგომარეობითაც ნარჩუნდება41. აღნიშნულის გათვალისწინებით, მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშს თან ახლდეს დეტალური ანალიზი და ხედვა, თუ რა ღონისძიებების/მიდგომების საშუალებით მოხდება საშუალოვადიან პერიოდში ბიუჯეტის დეფიციტისა და ვალის წესის მაჩვენებლების ლიმიტების ფარგლებში დაბრუნება სხვადასხვა სცენარის განვითარების შემთხვევაში. მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგიის დოკუმენტი გამოქვეყნდა 2019 წელს. 2020 წლის 24 სექტემბრის საქართველოს ფინანსთა მინისტრის №234 ბრძანების შესაბამისად, საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს სახელმწიფო ვალის მართვის დეპარტამენტს დაევალა „მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგიის“ ყოველწლიური განახლება და არაუგვიანეს 20 ნოემბრისა, შესაბამის ვებგვერდზე განთავსება. 41 IMF-ის 2021 წლის აპრილში განახლებული პროგნოზით 2021 წელს ეკონომიკური ზრდის მაჩვენებელი საქართველოში წინა პროგნოზთან შედარებით 0.8 პროცენტული პუნქტით შემცირდა, 3.5%-ის დონეზე განისაზღვრა და დაუახლოვდა 2021-2024 წლების BDD დოკუმენტით განსაზღვრულ პესიმისტურ სცენარში ასახულ 2.7%-იან პროგნოზს. ამასთანავე 2021 წლის პირველი კვარტლის საშუალო ეკონომიკურმა ზრდამ -4.2% შეადგინა. 40 31 ვალის მართვის პროცესის სიღრმისეულად შესწავლის მიზნით, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა 2020 წელს გამოაქვეყნა „სახელმწიფო ვალის მართვის შემდგომი რეაგირების“ ეფექტიანობის აუდიტი42, სადაც ზემოაღნიშნულ საკითხებთან დაკავშირებით გაიცა შესაბამისი რეკომენდაციები. რეკომენდაციები: ფინანსთა სამინისტროს:  მაკროეკონომიკური ინდიკატორების ფისკალურ პარამეტრებზე ფაქტობრივი გავლენის შეფასების მიზნით, მიზანშეწონილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში მოიცავდეს ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე იდენტიფიცირებული ფისკალური რისკების მატერიალიზაციის შესახებ ინფორმაციას და მათ საპასუხოდ გატარებული პოლიტიკის პასუხების ანალიზს;  საშუალოვადიან პერიოდში მთავრობის ვალის მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია, ფინანსთა სამინისტრომ უზრუნველყოს: o „მთავრობის ვალის მართვის სტრატეგიის“ დოკუმენტის დროულად განახლება და მასში საშუალოვადიან პერიოდში ვალის მართვასთან დაკავშირებით მთავრობის ხედვის ასახვა; o ვალის მდგრადობის სრულყოფილად ანალიზის წარმოდგენა და დოკუმენტში ყველა შესაბამისი მთავრობის ვალის ნაშთთან მაჩვენებლის ერთად, სხვა იდენტიფიცირებული პირდაპირი და პირობითი ვალდებულებების ასახვა.  ფისკალური ანგარიშვალდებულებისა და გამჭვირვალობის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია, ფინანსთა სამინისტრომ შეიმუშაოს გეგმა, რომელშიც კონკრეტული ღონისძიებების/მიდგომების დონეზე ასახული იქნება ინფორმაცია, სხვადასხვა სცენარის განვითარების შემთხვევაში ვალის წესისა და ბიუჯეტის დეფიციტის მაჩვენებლების „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით დადგენილ ზღვრებში დაბრუნების შესახებ. 42 სახელმწიფო ვალის მართვის შემდგომი რეაგირების ეფექტიანობის აუდიტი. 32 3. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით შემოსავლების პროგნოზი 11.2 მლრდ ლარის დონეზე განისაზღვრა. პანდემიით გამოწვეული ეკონომიკური რეცესიის გამო, ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით, შემოსავლების საპროგნოზო მაჩვენებელი 1 მლრდ ლარით (9%-ით) შემცირდა და 10.2 მლრდ ლარი შეადგინა, რაც ძირითადად საგადასახადო შემოსავლების 1.5 მლრდ ლარით (14.2%-ით) კლებამ განაპირობა. ფაქტობრივად მიღებული შემოსავლების მოცულობა 10.5 მლრდ ლარს გაუტოლდა და 278 მლნ ლარით (2.7%-ით) გადააჭარბა ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ მაჩვენებელს. აღნიშნული საგადასახადო შემოსავლების გადაჭარბებული მობილიზებით იქნა გამოწვეული. რაც შეეხება „გრანტებისა“ და „სხვა შემოსავლების“ მუხლებს, ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ მაჩვენებლებთან მიმართებაში ჩამორჩენით ხასიათდებიან, შესაბამისად 98 მლნ (17.7%-ით) და 9 მლნ (1.3%-ით) ლარით. ცხრილი 2. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები (მლნ ლარი) 2019 წლის ფაქტობრივი 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი 2020 წლის 2020 წლის შესრულება ფაქტობრივი დამტკიცებულ გეგმასთან (%) შესრულება თავდაპირველი ცვლილება შესრულება თავდაპირველი 9,666 10,465 8,979 9,365 89.5% 104.3% 490 242 558 460 190.0% 82.3% 520 520 675 666 128.1% 98.7% 10,675 11,227 10,213 10,490 93.4% 102.7% საგადასახადო შემოსავლები გრანტები სხვა შემოსავლები შემოსავლები ცვლილება 3.1 საგადასახადო შემოსავლები საგადასახადო შემოსავლების სახით 2020 წელს მობილიზებულ იქნა 9.4 მლრდ ლარი, რაც წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელზე 301 მლნ ლარით (3.1%-ით) ნაკლებია. საგადასახადო შემოსავლების შესრულება ბიუჯეტის საწყისი კანონით განსაზღვრული პროგნოზს 10.5%-ით (1.1 მლრდ ლარი) ჩამორჩა. საყურადღებოა, რომ 2020 წლის ივნისში, სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში შესული ცვლილებით საგადასახადო შემოსავლების პროგნოზი ნომინალური მშპ-ს ზრდის 0.6%-ის დაშვებით განისაზღვრა. მიუხედავად იმისა, რომ ფაქტობრივმა ნომინალურმა ეკონომიკურმა ზრდამ 0.3% შეადგინა (პროგნოზირებულზე ნაკლები), საგადასახადო შემოსავლებმა პროგნოზირებულ მაჩვენებელს 4.3%-ით (385 მლნ ლარით) გადააჭარბა. 33 ცხრილი 3. სახელმწიფო ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლები (მლნ ლარი). 2019 წლის ფაქტობრივი შესრულება თავდაპირველი საშემოსავლო გადასახადი 3,200 მოგების გადასახადი 2020 წლის შესრულება დამტკიცებულ გეგმასთან (%) ცვლილება 2020 წლის ფაქტობრივი შესრულება თავდაპირველი ცვლილება 3,415 2,990 3,080 90.2% 103.0% 866 970 840 919 94.8% 109.5% დღგ 4,244 4,398 3,754 3,918 89.1% 104.4% აქციზი 1,507 1,400 1,325 1,619 115.7% 122.2% 79 80 70 74 93.0% 106.2% სხვა გადასახადები -230 202 0 -246 - - საგადასახადო შემოსავლები 9,666 10,465 8,979 9,365 89.5% 104.3% გეგმურ გადაჭარბებით შემოსავლების ყველა იმპორტი მაჩვენებელზე 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი ხასიათდება საგადასახადო კომპონენტი გარდა „სხვა გადასახადებისა“. კერძოდ:  საშემოსავლო და მოგების გადასახადებმა ბიუჯეტის საბოლოო კანონით განსაზღვრულ საპროგნოზო მაჩვენებლებს, შესაბამისად, 3%-ით (90 მლნ ლარი) და 9.5%-ით (79 მლნ ლარი) გადააჭარბა, რაც ჯამში 169 მლნ ლარს შეადგენს;  დამატებული ღირებულების გადასახადი (დღგ) ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით 4.4 მლრდ ლარის დონეზე განისაზღვრა, ხოლო კანონში განხორციელებული ცვლილების შედეგად 644 მლნ ლარით - 3.8 მლრდ ლარამდე შემცირდა. ფაქტობრივად მობილიზებული დღგ-ს მოცულობამ 3.9 მლრდ ლარი შეადგინა და 164 მლნ ლარით (4.4%-ით) გადააჭარბა საბოლოო კანონით განსაზღვრულ გეგმას;  აქციზის გადასახადის საპროგნოზო მოცულობა ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით 1.4 მლრდ ლარის დონეზე განისაზღვრა. ბიუჯეტის კანონის ცვლილებით მისი გეგმური მაჩვენებელი 75 მლნ ლარით (5.4%-ით) შემცირდა. მიუხედავად ამისა, აღნიშნულ კომპონენტში ფაქტობრივად მობილიზებულმა შემოსავალმა მნიშვნელოვნად გადააჭარბა, როგორც ბიუჯეტის საბოლოო, ასევე თავდაპირველი კანონით განსაზღვრულ გეგმას, შესაბამისად 22.2%-ითა (219 მლნ ლარი) და 15.7%-ით (294 მლნ ლარი). აღსანიშნავია, რომ აქციზიდან მიღებული შემოსავლების შესრულება ანალოგიური ტენდენციით ხასიათდებოდა 2019 წელსაც;  სხვა გადასახადების საპროგნოზო მაჩვენებელი ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით 202 მლნ ლარით განისაზღვრა. კანონში განხორციელებული ცვლილების შედეგად მისი მოცულობა ნულამდე შემცირდა, ხოლო ფაქტობრივმა მაჩვენებელმა -246 მლნ ლარი შეადგინა. ფინანსთა სამინისტროს განმარტებით, აღნიშნული გამოწვეულია წლის ბოლოს „სხვა გადასახადების“ მუხლიდან „ზედმეტად ან შეცდომით ქვეანგარიშზე თანხის გადატანით. გადახდილი გადასახადების“ დაბრუნების 34 „ზედმეტად ან შეცდომით გადახდილი გადასახადების“ დაბრუნების ქვეანგარიშზე, 2020 წლის დასაწყისში წინა წელს გადატანილი თანხიდან ნაშთის სახით დარჩენილი იყო 518 მლნ ლარი. 2020 წლის პირველ ნახევარში გადასახადის გადამხდელთათვის ზედმეტად ან შეცდომით გადახდილი გადასახადების დაბრუნება ხდებოდა აღნიშნული ნაშთის გამოყენებით და დამატებითი თანხის გადატანის საჭიროება ივნისამდე არ წარმოქმნილა. 2020 წლის ივნისიდან, ნაშთის ამოწურვისა და შემოსავლების პროგნოზირებულთან შედარებით ჭარბი მობილიზების პარალელურად, ქვეანგარიშზე აქტიურად დაიწყო თანხის გადატანა. წლის განმავლობაში ჯამურად გადატანილი იქნა 1.1 მლრდ ლარი და გადასახადის გადამხდელებს დაუბრუნდათ 1.0 მლრდ ლარი. წლის ბოლოს ქვეანგარიშზე არსებულმა ნაშთმა 533 მლნ ლარი შეადგინა. 2019 წლის მსგავსად, აღნიშნული ნაშთის მნიშვნელოვანი ნაწილი ქვეანგარიშზე მიიმართა დეკემბერში (370 მლნ ლარი, წლის განმავლობაში ჯამურად გადატანილი თანხის 35%). დიაგრამა 26. 2019-2020 წლის განმავლობაში დაბრუნების ქვეანგარიშზე გადატანილი, ქვეანგარიშიდან გასული თანხებისა და ყოველი თვის ბოლოს არსებული ნაშთის დინამიკა (მლნ ლარი) 600 ჩარიცხული თანხა 500 დაბრუნებული თანხა 400 ნაშთი თვის ბოლოს 300 200 100 2019 წელი დეკემბერი ნოემბერი ოქტომბერი სექტემბერი აგვისტო ივლისი ივნისი მაისი აპრილი მარტი თებერვალი იანვარი დეკემბერი ნოემბერი ოქტომბერი სექტემბერი აგვისტო ივლისი ივნისი მაისი აპრილი მარტი თებერვალი იანვარი 0 2020 წელი აღსანიშნავია, რომ მსგავსად 2019 წლისა, 2020 წლის ბოლოსაც დაბრუნების ქვეანგარიშზე ამ მოცულობის თანხის გადატანის საჭიროება არ იდგა და აღნიშნულმა ფაქტმა გარკვეულწილად გააუმჯობესა საგადასახადო შემოსავლების შესრულების მაჩვენებელი (ამ ოპერაციის გარეშე საგადასახადო შემოსავლების შესრულების მაჩვენებელი პროგნოზირებულზე 8.4%-ით (755 მლნ ლარით) მეტი იქნებოდა). 3.2 სხვა შემოსავლები სახელმწიფო ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით, სხვა შემოსავლების წლიური გეგმა 520 მლნ ლარის დონეზე განისაზღვრა, ხოლო კანონში განხორციელებული ცვლილებით 675 მლნ ლარამდე (29.8%-ით) გაიზარდა. გეგმის ზრდა ძირითადად განპირობებული იქნა „პროცენტისა“ და 35 „ტრანსფერები, რომლებიც სხვაგან არ არის კლასიფიცირებული“ კომპონენტების გეგმური მაჩვენებლების ზრდით. სხვა შემოსავლების სახით ფაქტობრივად მობილიზებულმა თანხამ 666 მლნ ლარი და გეგმის 98.7% შეადგინა. ცხრილი 4. სახელმწიფო ბიუჯეტის სხვა შემოსავლები (მლნ ლარი) 2019 წლის ფაქტობრივი შესრულება თავდაპირველი შემოსავლები საკუთრებიდან 212 პროცენტები შესრულება გეგმასთან (%) ცვლილება 2020 წლის ფაქტობრივი შესრულება თავდაპირველი ცვლილება 191 275 292 152.8% 106.3% 108 95 149 156 164.5% 105.3% დივიდენდები 80 71 101 100 140.9% 99.1% რენტა 24 25 25 36 142.1% 142.1% 95 101 60 38 37.9% 64.3% 98 105 85 72 68.5% 84.6% ტრანსფერები, რომლებიც არ არის კლასიფიცირებული 115 123 256 264 214.6% 103.1% სხვა შემოსავლები 520 520 675 666 128.1% 98.7% საქონლის და მომსახურების რეალიზაცია სანქციები (ჯარიმები და საურავები) 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი სახელმწიფო ბიუჯეტში 2020 წელს დივიდენდების სახით მობილიზდა 100.1 მლნ ლარის ოდენობის შემოსავალი (გეგმური მაჩვენებლის 99.1%). აღნიშნული თანხიდან, 100 მლნ ლარი მიიმართა ეროვნული ბანკის, თანხის დარჩენილი ნაწილი (70 ათასი ლარი) კი ოთხი სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით მოქმედი საწარმოს მიერ. აღსანიშნავია, რომ 2020 წელს სამჯერ შეიკრიბა დივიდენდების გამანაწილებელი კომისია43. სხდომებზე მსჯელობა გაიმართა ორი საწარმოს44 წმინდა მოგებიდან დივიდენდების განაწილების საკითხზე. კომისიის ოქტომბრის სხდომაზე მიღებული იქნა გადაწყვეტილება სს „საქართველოს სახელმწიფო ელექტროსისტემის“ მიერ 2018-2019 წლების წმინდა მოგებიდან 2020 წლის ბოლომდე 69 მლნ ლარის ბიუჯეტში დივიდენდის სახით მიმართვის შესახებ. აღნიშნული გადაწყვეტილება შეცვლილი იქნა დეკემბრის სხდომაზე, რომლის ფარგლებშიც გადაწყდა კომპანიის მიერ 69 მლნ ლარის სახელმწიფო ბიუჯეტში მიმართვა 2021 წლის ბოლომდე (58.7 მლნ დივიდენდის სახით, ხოლო 10.4 მლნ ლარი მოგების გადასახადის სახით). სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით მოქმედი საწარმოების წმინდა მოგების განაწილებისა და გამოყენების შესახებ წინადადებების განხილვისა და გადაწყვეტილების მიღების მიზნით შექმნილი კომისია. 44 სს „საქართველოს სახელმწიფო ელექტროსისტემის“ და სს „ინფექციური პათოლოგიის, შიდსისა და კლინიკური იმუნოლოგიის სამეცნიერო-პრაქტიკული ცენტრი“. 43 36 4. ბიუჯეტის გადასახდელების შესრულების ანალიზი 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით გადასახდელების წლიური გეგმა 14.4 მლრდ ლარით განისაზღვრა. პანდემიის ფონზე, ივნისში ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით, გადასახდელების მოცულობა 1.5 მლრდ ლარით გაიზარდა და 15.9 მლრდ ლარს გაუტოლდა. წლის ბოლოს, ბიუჯეტიდან გაწეული გადასახდელების ფაქტობრივმა ოდენობამ 16.2 მლრდ ლარი და გეგმის 101.6% შეადგინა45. ცხრილი 5. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები და მისი კომპონენტები (მლნ ლარი). ბიუჯეტის კანონი თავდაპირველი (1) ბიუჯეტის კანონი ცვლილება (2) ფაქტი (3) % (3)/(1) % (3)/(2) 10,847 12,556 12,534 115.6% 99.8% შრომის ანაზღაურება 1,576 1,554 1,543 97.9% 99.3% საქონელი და მომსახურება 1,374 1,511 1,529 111.3% 101.2% პროცენტი 751 783 764 101.7% 97.5% სუბსიდიები 516 981 837 162.1% 85.4% გრანტები 726 807 1,011 139.2% 125.3% სოციალური უზრუნველყოფა 4,295 5,340 5,343 124.4% 100.1% სხვა ხარჯები 1,608 1,581 1,507 93.7% 95.3% 2,221 2,008 2,319 104.4% 115.5% 342 327 378 110.4% 115.6% ვალდებულებების კლება 1,023 1,033 944 92.3% 91.4% სულ გადასახდელები 14,433 15,924 16,175 112.1% 101.6% ხარჯები არაფინანსური აქტივების ზრდა ფინანსური აქტივების ზრდა მიუხედავად იმისა, რომ გადასახდელების ჯამური მაჩვენებელი გეგმის შესაბამისად შესრულდა, საყურადღებოა ცალკეული კომპონენტების შესრულების მდგომარეობა. კერძოდ:  ხარჯების კომპონენტებიდან „სუბსიდიების“ მუხლის შესრულების მაჩვენებელი 14.6%-ით ჩამორჩა გეგმას. გეგმაზე 25.3%-იანი (204 მლნ ლარი) გადაჭარბებით ხასიათდება „გრანტების“ მუხლი, რაც ძირითადად განაპირობა „ახალი კორონავირუსის გავრცელებიდან გამომდინარე ეკონომიკის ხელშეწყობის ღონისძიებების“ (24 07 03) ქვეპროგრამაზე წლის განმავლობაში თანხების გადანაწილებამ;  არაფინანსური და ფინანსური აქტივების ზრდის კომპონენტებში, გეგმურ მაჩვენებელზე გადაჭარბება, შესაბამისად 15.5%-სა (311 მლნ ლარს) და 15.6%-ს (51 მლნ ლარს) შეადგენს. „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლის შემთხვევაში, აღნიშნული ძირითადად გამოწვეულია „ჩქაროსნული ავტომაგისტრალების მშენებლობა“ ქვეპროგრამით (25 02 03), ფაქტობრივი შესრულების გეგმაზე გადაჭარბება გამოწვეულია მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვების ფაქტობრივ მაჩვენებლებში ასახვით, რაც ჯამში 510 მლნ ლარს შეადგენს. მიზნობრივ გრანტებსა და პირდაპირ საინვესტიციო ჩარიცხვებს არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახება მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 45 37 რომლის „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლი 610 მლნ ლარის ოდენობით იყო დაგეგმილი, ხოლო ფაქტობრივმა შესრულებამ 906 მლნ ლარი შეადგინა. „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლის გადაჭარბებით შესრულება კი ძირითადად განაპირობა „ურბანული მომსახურების გაუმჯობესების პროგრამა (წყალმომარაგებისა და წყალარინების სექტორი) (ADB)“ (25 04 03) და „თბილისის ავტობუსების პროექტი (ფაზა II) (EBRD)“ (56 13 05) ქვეპროგრამების „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლის გეგმასთან გადაჭარბებამ, შესაბამისად 30 მლნ და 17 მლნ ლარის ოდენობით. საყურადღებოა, რომ გასული წლების მსგავსად, 2020 წლის ბოლოს ბიუჯეტიდან გაწეული გადასახდელების მოცულობა მნიშვნელოვნად გაიზარდა. კერძოდ, მხოლოდ დეკემბერში დახარჯული თანხის ოდენობამ 2.3 მლრდ ლარი და მთლიანი გადასახდელების 13.9% შეადგინა. შედეგად, დეკემბერში ათვისებულმა ასიგნებებმა 11 თვის გადასახდელების საშუალოთვიურ მაჩვენებელს 78.2%-ით გადააჭარბა46. დიაგრამა 27. გადასახდელებისა და მისი ცალკეული კომპონენტების ყოველთვიური დინამიკა - 2018-2020 წწ. გადასახდელები 1,400 2,000 1,500 ხარჯები 1,600 2,500 1,200 991 მლნ 1,000 1,265 მლნ 800 1,000 600 400 500 200 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 არაფინანსური აქტივების ზრდა 900 150 750 125 600 100 450 75 300 50 171 მლნ ფინანსური აქტივების ზრდა 29 მლნ 25 150 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 2018 წელი 2019 წელი 2018 წელი 2019 წელი 2020 წელი 2020 წლის 11 თვის საშუალო 2020 წელი 2020 წლის 11 თვის საშუალო ფისკალური წლის ბოლოს მკვეთრი ზრდით ხასიათდება გადასახდელების ყველა კომპონენტი. კერძოდ, დეკემბერში „ხარჯების“ მუხლით ათვისებული რესურსის მოცულობა 11 თვის საშუალოთვიურ მაჩვენებელს 65%-ით აჭარბებს, ხოლო „არაფინანსური” და „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლებისთვის ანალოგიური მაჩვენებელი, შესაბამისად 154%-სა და 104%-ს შეადგენს. 46 2018 და 2019 წელს ანალოგიურმა მაჩვენებელმა 162.2% და 78.4% შეადგინა. 38 ფისკალური წლის ბოლოს გადასახდელების მკვეთრი ზრდა ნაწილობრივ გამოწვეულია პირველ სამ კვარტალში აუთვისებელი რესურსის წლის ბოლოს აკუმულირებით, რამაც ბოლო კვარტალში გეგმაზე გადაჭარბებული ხარჯვა გამოიწვია. კერძოდ, პირველ სამ კვარტალში ჯამური გადასახდელების შესრულების მაჩვენებელი ბიუჯეტის საბოლოო კანონით განსაზღვრულ კვარტალურ გეგმებს, შესაბამისად 1.3%-ით, 10.4%-თა და 4.8%-ით ჩამორჩა, რაც ნომინალურ გამოხატულებაში 661 მლნ ლარს შეადგენს. მეოთხე კვარტალში გადასახდელებმა გეგმას 22.5%-ით (912 მლნ ლარით) გადააჭარბა47. დიაგრამა 28. გადასახდელების შესრულება კვარტალურ გეგმებთან მიმართებით - 2020 წ. 206.7% კვარტლის გეგმიური მაჩვენებელი (100%) 122.5% 99.9% 91.0% 93.2% 98.7% 89.6% 95.2% 177.4% 115.0% 112.6% 109.5% 97.0% 75.5% 82.3% 80.3% კვ. 1 კვ. 2 კვ. 3 გადასახდელები კვ. 4 კვ. 1 კვ. 2 კვ. 3 კვ. 4 ხარჯები კვ. 1 კვ. 2 კვ. 3 კვ. 4 კვ. 1 კვ. 2 კვ. 3 კვ. 4 არაფინანსური აქტივების ფინანსური აქტივების ზრდა ზრდა კვარტალურ გეგმებთან მიმართებით მნიშვნელოვანი გადახრები შეინიშნება გადასახდელების ცალკეული კომპონენტების დონეზე, კერძოდ:  „ხარჯების“ მუხლში პირველ სამ კვარტალში აუთვისებელმა რესურსმა 512 მლნ ლარი შეადგინა, ხოლო მეოთხე კვარტლის გეგმა 489 მლნ ლარის ოდენობით გადაჭარბებით შესრულდა48;  „არაფინანსური” და „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლები პირველ ორ კვარტალში გეგმებს, შესაბამისად 112 და 34 მლნ ლარით ჩამორჩა, ბოლო კვარტალში კი 366 მლნ და 73 მლნ ლარით გადააჭარბა, შესაბამისად. მეოთხე კვარტლის გეგმასთან მიმართებით გადაჭარბებული შესრულება გამოწვეულია ერთი მხრივ, პირველი სამი კვარტალიდან მეოთხე კვარტალში მობილიზებული თანხების ათვისებით, მეორე მხრივ კი მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვების ფაქტობრივ მაჩვენებლებში ასახვით. 48 გადაჭარბება ძირითადად გამოწვეულ იქნა კვარტალურ გეგმასთან შედარებით „საქონლისა და მომსახურების“ (41%ით), „სუბსიდიის“ (20%-ით) და „გრანტების“ (46%-ით) მუხლების გადაჭარბებული შესრულებით. 47 39 დიაგრამა 29. პირველი სამი კვარტლიდან მეოთხე კვარტალში გადანაწილებული თანხების დინამიკა - 2020 წ. II კვარტლის გეგმით განსაზღვრული გადასახდელებიდან აუთვისებელი დარჩა 400 მლნ ლარი I კვარტლის გეგმით განსაზღვრული გადასახდელებიდან აუთვისებელი დარჩა 45 მლნ ლარი III კვარტლის გეგმით განსაზღვრული გადასახდელებიდან აუთვისებელი დარჩა 216 მლნ ლარი წლის პირველი სამი კვარტლიდან მეოთხე კვარტალში ჯამურად აკუმულირდა 661 მლნ ლარი, რომელიც მთლიანად იქნა ათვისებული. 4.1 საბიუჯეტო ორგანიზაციების ბიუჯეტის დაგეგმვა და შესრულება 2020 წელს პანდემიის ფონზე სახელმწიფოს წინაშე წარმოიშვა პანდემიასა და მისგან გამოწვეული ნეგატიური ეკონომიკური ეფექტების საპასუხო ღონისძიებების დაფინანსების საჭიროება. ბიუჯეტის კანონის ცვლილებამდე, აღნიშნული ღონისძიებების დაფინანსება ძირითადად მხარჯავი დაწესებულებების ასიგნებებში განხორციელებული ხარჯთაღრიცხვის ცვლილებებით ხდებოდა. ამასთანავე, პანდემიამ ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით დაგეგმილი ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის განხორციელება შეაფერხა, რაც გარკვეულწილად მათზე გამოყოფილი ასიგნებების ათვისების დაბალ მაჩვენებლებში ან/და აუთვისებელი რესურსის სხვა პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე გადანაწილებაში გამოიხატა. აღნიშნულიდან გამომდინარე, ბიუჯეტის შესრულების პროცესში სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გამოვლენილი ნაკლოვანებები, რიგ შემთხვევებში გამოწვეულია ობიექტური გარემოებებით. თუმცა, ჩატარებული ანალიზით გამოიკვეთა ბიუჯეტის დაგეგმვასა და შესრულებასთან დაკავშირებული ისეთი შემთხვევებიც, რომლებიც საბიუჯეტო რესურსების მართვის არაეფექტიანობითაა გამოწვეული. ბიუჯეტის შესრულების ეტაპზე აღნიშნული ნაკლოვანებები გამოიხატება ხარჯთაღრიცხვის ხშირ და მასშტაბურ ცვლილებებსა (ბიუჯეტის დაზუსტება) და დაბალი ათვისების მქონე პროგრამების არსებობაში. 40 4.1.1 ბიუჯეტის დაზუსტება მიუხედავად იმისა, რომ მხარჯავი დაწესებულებები აკმაყოფილებენ საბიუჯეტო კოდექსით დადგენილ ლიმიტებს49, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ, ბიუჯეტის შესრულების პროცესში ხშირად ხორციელდება ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული გეგმური ასიგნებების გადანაწილებები, განსაკუთრებით ქვეპროგრამებისა და საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლების დონეზე. აღნიშნული ქმნის ცალკეული პროგრამის/ქვეპროგრამის ფარგლებში დაგეგმილი ღონისძიებების დაფინანსებისათვის საჭირო სახსრების დეფიციტის რისკს. დიაგრამა 30. სამინისტროების პროგრამებს, ქვეპროგრამებსა და საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლებს შორის ასიგნებების გადანაწილებების მოცულობა და რაოდენობა - 2020 წ. 2,00 0 300 1,80 0 ჯამურად გადანაწილებული თანხა 250 1,60 0 ხარჯთაღრიცხვის ცვლილებების რაოდენობა 1,40 0 200 1,20 0 1,00 0 150 800 600 1,756 მლნ 100 400 50 200 704 მლნ 344 მლნ 205 მლნ 108 მლნ 0 0 ოკუპირებულ ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის ჯანმრთელობის და სოციალური დაცვის სამინისტრო ეკონომიკის და მდგრადი განვითრების სამინისტრო რეგიონული განვითარების და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო განათლების მეცნიერების კულტურისა და სპორტის სამინისტრო გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული 132 პროგრამიდან დაზუსტება განხორციელდა 91 პროგრამის შემთხვევაში (69%), დაზუსტების ჯამურმა თანხამ კი 724 მლნ ლარი შეადგინა50. აქედან, 8 პროგრამის შემთხვევაში51, დაზუსტების მასშტაბი პროგრამისთვის ბიუჯეტის საბოლოო კანონით გამოყოფილი ასიგნების 30%-ს აღემატებოდა. გარდა ამისა, წლის განმავლობაში ბიუჯეტის დაზუსტების ფარგლებში თანხა გადაუნაწილდა ორ ისეთ პროგრამას, რომლებიც საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მუხლი 31, პუნქტი 3: „მხარჯავი დაწესებულების პროგრამებს შორის თანხების გადანაწილება არ უნდა აღემატებოდეს მხარჯავი დაწესებულებისათვის წლიური ბიუჯეტით გათვალისწინებული ასიგნებების 5%-ს“. 50 დაგეგმვის პროცესში არსებული ხარვეზების წმინდა ეფექტის გასამიჯნად, აღნიშნული მაჩვენებლები არ მოიცავს სარეზერვო ფონდებიდან გამოყოფილ თანხებს. 51 ტურიზმის განვითარების ხელშეწყობა (24 05); ორმხრივი ხელშეკრულებების ფარგლებში აღიარებული ვალდებულებების დაფარვასთან დაკავშირებული ღონისძიებები (24 18); შრომისა და დასაქმების სისტემის რეფორმების პროგრამა (27 05); ოპერატიულ-ტექნიკური საქმიანობის უზრუნველყოფა (20 02); ახალ კორონავირუსთან დაკავშირებული კარანტინისა და სხვა ღონისძიებების განხორციელება (24 25); თავდაცვის შესაძლებლობების შენარჩუნება/განვითარება (29 08); საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს სისტემისა და საქართველოს სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის მოსამსახურეთა ჯანმრთელობის დაცვის მომსახურებით უზრუნველყოფა (30 05); გარემოს დაცვის სფეროში მონიტორინგი, პროგნოზირება და პრევენცია (31 13). 49 41 ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული არ იყო52. გადანაწილებულმა ჯამურმა ასიგნებამ 5 მლნ ლარი შეადგინა. დიაგრამა 31. პროგრამების განაწილება დაზუსტებული გეგმის ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებული გეგმიდან გადახრის მიხედვით (სარეზერვო ფონდებიდან მიღებული დაფინანსების გარეშე). 47 41 27 7 3 <-30% 5 2 -30% - -15% -15% - 0% 0% 0% - 15% 15% - 30% >30% საბიუჯეტო ორგანიზაციებში სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებული ანალიზის შედეგად, ხარჯთაღრიცხვის ცვლილებებთან დაკავშირებით, იდენტიფიცირებულ იქნა შემდეგი სისტემური ხასიათის ნაკლოვანებები:  წლის განმავლობაში, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ადგილი აქვს თანხების მიმართვას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომლებიც ბიუჯეტის კანონით არ იყო განსაზღვრული, თუმცა სათანადო დაგეგმვის შემთხვევაში, შესაძლებელი იყო საჭირო ოდენობის რესურსის ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე გათვალისწინება (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 1-ში ); 53  წლის განმავლობაში, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ადგილი აქვს თანხების მიმართვას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომლებზე გამოყოფილი დაფინანსებაც საკმარისი არ აღმოჩნდა, თუმცა სათანადო დაგეგმვის შემთხვევაში, შესაძლებელი იყო საჭირო ოდენობის რესურსის ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე გათვალისწინება (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 1-ში). 4.1.2 ბიუჯეტის ათვისება პროგრამების დონეზე ბიუჯეტის გადასახდელების აგრეგატულ დონეზე ათვისების მაღალი მაჩვენებლის მიუხედავად, ცალკეული პროგრამების/ქვეპროგრამების შემთხვევაში შეინიშნება დაბალი ათვისების ტენდენცია. კერძოდ, 17 პროგრამისა და 75 ქვეპროგრამის შემთხვევაში, ათვისებული იქნა ბიუჯეტის კანონით სახელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტოს მომსახურებათა განვითარება და ხელმისაწვდომობა (26 11); სსიპ სახელისუფლებო სპეციალური კავშირგაბმულობის სააგენტო (40 03). 53 აღნიშნული დანართი არ მოიცავს საინვესტიციო პროექტებს. საინვესტიციო პროექტების შესახებ შესაბამისი ინფორმაცია განხილულია ანგარიშის ქვეთავში „საინვესტიციო პროექტების მართვა“ და დანართ 3-ში. 52 42 განსაზღვრული გეგმის 80%-ზე ნაკლები. ჯამურად, პროგრამების ფარგლებში აუთვისებელმა თანხამ 401 მლნ ლარი შეადგინა. დიაგრამა 32. პროგრამების/ქვეპროგრამების განაწილება ათვისების მაჩვენებლის მიხედვით დამტკიცებულ54 და დაზუსტებულ გეგმებთან მიმართებით (მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვების სახით გადახდილი თანხების გამოკლებით) - 2020 წ. პროგრამები ქვეპროგრამები 268 89 47 38 33 4 12 8 0-50% 50-80% 6 98 29 67 35 80-95% დამტკიცებული გეგმა 95-100% 40 37 - 13 11 >100% 0-50% 50-80% დაზუსტებული გეგმა 60 80-95% დამტკიცებული გეგმა 95-100% >100% დაზუსტებული გეგმა სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში ცვლილება 2020 წლის ივნისში შევიდა, მაშინ როდესაც პანდემიის პირობებში წარმოქმნილი შეზღუდვები როგორც ადგილობრივ, ასევე საერთაშორისო დონეზე ამოქმედებული იყო და მხარჯავ დაწესებულებებს გარკვეულწილად შესაძლებლობა ქონდათ დაგეგმილი აქტივობების ბიუჯეტირება პანდემიის ეფექტების გათვალისწინებით მოეხდინათ. მიუხედავად ამისა, სამსახურის მიერ ჩატარებული ანალიზით დაბალი ათვისების მქონე პროგრამების/ქვეპროგრამების პანდემიის შედეგად მნიშვნელოვან შექმნილი ნაწილში შემაფერხებელი აუთვისებლობის გარემოებები მიზეზს სწორედ წარმოადგენს. თუმცა პროგრამების/ქვეპროგრამების შესრულების პროცესში იდენტიფიცირებული ნაკლოვანებებიც, რომლებიც დაკავშირებული არ არის პანდემიასთან. კერძოდ:  იქნა ისეთი გარკვეული პროგრამები/ქვეპროგრამები ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდებიან როგორც ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ, ასევე დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებით. ამასთან, ზოგიერთ შემთხვევაში, ასიგნებები საერთოდ არ იქნა ათვისებული (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 2-ში55);  ზოგიერთი პროგრამა/ქვეპროგრამა, რომელსაც დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებით ათვისების საკმაოდ მაღალი მაჩვენებელი აქვს, ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ გეგმასთან - შესრულების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდება. აღნიშნული გამოწვეულია სხვაობა პროგრამების/ქვეპროგრამების ჯამურ რაოდენობაში დაზუსტებულთან შედარებით გამოწვეულია იმ ფაქტით, რომ ზოგიერთი პროგრამისთვის/ქვეპროგრამისთვის ბიუჯეტის კანონით წლიური გეგმა არ არის განსაზღვრული. 55 აღნიშნული დანართი არ მოიცავს საინვესტიციო პროექტებს. საინვესტიციო პროექტების შესახებ შესაბამისი ინფორმაცია განხილულია ანგარიშის ქვეთავში „საინვესტიციო პროექტების მართვა“ და დანართ 3-ში. 54 43 პროგრამებისთვის განკუთვნილი გამოუყენებელი ასიგნებების გადანაწილებით სხვა პროგრამებსა და ქვეპროგრამებზე (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 2-ში). 4.2 საინვესტიციო პროექტების მართვა სახელმწიფოს მიერ განხორციელებული საინვესტიციო პროექტები ქვეყნის ეკონომიკური ზრდის, ფისკალური მდგრადობისა და მაკროეკონომიკური სტაბილურობის ერთ-ერთ ფუნდამენტურ ფაქტორს წარმოადგენს, რაც ხელს უწყობს წარმოების ჯაჭვის შეუფერხებელ ფუნქციონირებას საქონლისა და მომსახურების შექმნის პროცესში. საინვესტიციო პროექტების განხორციელება, თავისი მასშტაბიდან გამომდინარე, მოითხოვს არსებითი მოცულობის ფინანსურ რესურსს, რის გამოც დიდი მნიშვნელობა ენიჭება ქვეყანაში პროექტების მართვის გამართული და ეფექტური მექანიზმის არსებობას. საინვესტიციო პროექტების მართვის პროცესის გაუმჯობესების მიზნით საქართველოს მთავრობის მიერ 2016 წლის 22 აპრილის დამტკიცდა „საინვესტიციო პროექტების მართვის გზამკვლევი“ და შესაბამისი მეთოდოლოგია56. თუმცა, 2019 წლამდე არ ხდებოდა საინვესტიციო პროექტების განხორციელება აღნიშნული გზამკვლევისა და მეთოდოლოგიის შესაბამისად. მათ შორის, არ ხდებოდა პროექტების შესრულების მდგომარეობის შესახებ მეთოდოლოგიით განსაზღვრული პერიოდული ანგარიშების მომზადება და ბიუჯეტის შესრულების კვარტალურ ანგარიშებთან ერთად წარდგენა. გზამკვლევისა და მეთოდოლოგიის შესაბამისად საინვესტიციო პროექტების მართვა დაიწყო 2019 წლიდან ინიცირებულ ახალ პროექტებთან მიმართებით. კერძოდ, ფინანსთა სამინისტროში ფორმირებული სამუშაო ჯგუფის57 მიერ საპილოტე რეჟიმში განხორციელდა კაპიტალური პროექტების წინასწარი შეფასება და აღნიშნული შეფასება წარმოდგენილი იქნა 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტთან ერთად. აღსანიშნავია, რომ გზამკვლევი და მეთოდოლოგია ცალ-ცალკე განმარტავს კაპიტალურ ხარჯებსა და კაპიტალურ (საინვესტიციო) პროექტებს. კერძოდ, კაპიტალურია ხარჯი, რომელიც მიიმართება როგორც მატერიალური, ასევე არამატერიალური აქტივების შესაქმნელად. ამასთან, კაპიტალური ხარჯები გულისხმობს არსებული აქტივის მნიშვნელოვან გაუმჯობესებას (განახლება, რეკონსტრუქცია, გაფართოება). განმარტების მიხედვით, საინვესტიციოა (კაპიტალური) ისეთი მსხვილი პროექტი, რომლის მთლიანი საპროგნოზო ღირებულება სულ მცირე 5 მლნ ლარია და მის ფარგლებში შექმნილი საბოლოო პროდუქტი თავად ხდება ეკონომიკური აქტივობის შემადგენელი ნაწილი ან მნიშვნელოვნად უწყობს ხელს ეკონომიკურ განვითარებას. საქართველოს მთავრობის 2016 წლის 22 აპრილის N191 დადგენილება „საინვესტიციო პროექტების მართვის გზამკვლევის დამტკიცების თაობაზე“ და საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2016 წლის 22 ივლისის N165 ბრძანება; 57 საინვესტიციო პროექტების შეფასებისა და სამინისტროს პოზიციების შეჯერების მიზნით, შესაბამისი სამუშაოების განსახორციელებლად და აღნიშნული პროცესის კოორდინაციისთვის საქართველოს ფინანსთა სამინისტროში შექმნილი სამუშაო ჯგუფი; 56 44 ფინანსთა სამინისტროს ინფორმაციით, მთავრობის მიერ განხორციელებული კაპიტალური ხარჯების მოცულობა გაიანგარიშება როგორც ნაერთი ბიუჯეტის ფინანსური და არაფინანსური აქტივების ზრდის58 ჯამი. 2020 წელს აღნიშნულმა მაჩვენებელმა 4.4 მლრდ ლარი და მშპ-ს 9.0% შეადგინა. საბიუჯეტო კოდექსის მიხედვით, ნაერთი ბიუჯეტი არ მოიცავს სსიპ-ების/ა(ა)იპ-ების საკუთარი შემოსავლებით დაფინანსებულ გადასახდელებს59, საიდანაც 2020 წელს არაფინანსური და ფინანსური აქტივების ზრდაზე მიმართული იქნა 174 მლნ ლარი. აღნიშნულიდან გამომდინარე, სახელმწიფოს მიერ გაწეული კაპიტალური ხარჯების შესახებ სრული სურათის წარმოსადგენად, მიზანშეწონილია, ნაერთი ბიუჯეტის ნაცვლად, მხედველობაში იქნეს მიღებული ერთიანი ბიუჯეტის მაჩვენებლები60. აღსანიშნავია, რომ როგორც ნაერთი, ასევე ერთიანი ბიუჯეტის შემთხვევაში, არაფინანსური და ფინანსური აქტივების ზრდის ჯამი 2016-2020 წლებში ზრდადი ტენდენციით ხასიათდება. დეტალური ინფორმაცია წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ დიაგრამაზე. დიაგრამა 39. ნაერთი და ერთიანი ბიუჯეტის კაპიტალური ხარჯების დინამიკა ნომინალში და მშპ-სთან მიმართებით (მლრდ ლარი, %). 9.3% 10 9 8.2% 8.3% 8.1% 8.1% 8.7% 9.0% 9.0% 8 6.7% 7 10.0 % 8.7% 8.5% 7.7% 6.9% 8.4% 6.2% 3.3 3.3 4 3 3.6 3.7 8.0% 7.0% 7.5% 6 5 7.1% 4.2 4.3 4.4 4.6 4.5 4.6 4.4 4.5 6.7% 4.2 4.4 6.9% 6.0% 4.7 4.9 5.0% 4.0% 2.2 2.4 3.0% 2 2.0% 1 1.0% 0 0.0% 2016 2017 ნაერთი ბიუჯეტი 2018 2019 2020 ერთიანი ბიუჯეტი 2021* 2022* ნაერთი ბიუჯეტი 2023* 2024* ერთიანი ბიუჯეტი * - პროგნოზი 2021-2024 წწ. BDD დოკუმენტის მიხედვით. კაპიტალური ხარჯების უდიდესი ნაწილი სახელმწიფო ბიუჯეტის ფარგლებში გაიწევა61 და 2020 წლის ფაქტობრივი მონაცემით 3.7 მლრდ ლარს შეადგენს (მშპ-ს 7.5%), რაც 15%-ით მეტია გასული საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მიხედვით ნაერთი და ერთიანი ბიუჯეტის სტატისტიკის წარმოებისთვის, არაფინანსური აქტივების ზრდა ასევე მოიცავს სახელმწიფო ბიუჯეტიდან განხორციელებულ „კაპიტალურ ტრანსფერებს, რომელიც სხვაგან არ არის კლასიფიცირებული“. 59 საქართველოს ნაერთი ბიუჯეტი – საქართველოს სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკების რესპუბლიკური და მუნიციპალიტეტების კონსოლიდირებული ბიუჯეტი. საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მუხლი 6, პუნქტი „დ“. 60 სახელმწიფოს ერთიანი ბიუჯეტი – ცენტრალური, ავტონომიური რესპუბლიკების ერთიანი რესპუბლიკური და მუნიციპალიტეტების ერთიანი მუნიციპალური ბიუჯეტების კონსოლიდირებული ბიუჯეტი. საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი, მუხლი 6, პუნქტი „დ1“. ერთიანი ბიუჯეტი, ნაერთი ბიუჯეტისგან განსხვავებით მოიცავს სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ მიღებულ საკუთარ შემოსავლებსა და აქედან დაფინანსებულ გადასახდელებს. 61 სახელმწიფო ბიუჯეტის შემთხვევაში კაპიტალურ ხარჯებში არაფინანსური და ფინანსური აქტივების ზრდის მუხლებთან ერთად შედის კაპიტალური გრანტებისა და სხვა ხარჯების კაპიტალური ტრანსფერების მუხლები, ვინაიდან აღნიშნული მუხლებიდან განხორციელებული ტრანსფერები საბოლოო ჯამში წარმოადგენს კაპიტალურ ხარჯებს. 58 45 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელზე. შესაბამისად, სახელმწიფო ბიუჯეტის ფარგლებში ხორციელდება კაპიტალური პროექტების უდიდესი ნაწილი, რომელთა შესახებაც ინფორმაცია წარმოდგენილია ბიუჯეტის კანონზე თანდართულ „კაპიტალური პროექტების დანართში“. თუმცა, საყურადღებოა აღნიშნულ დოკუმენტში წარმოდგენილი ინფორმაციის სისრულესა და სიზუსტესთან დაკავშირებული შემდეგი საკითხები: 1. სახელმწიფო ბიუჯეტის ფარგლებში ხორციელდება ისეთი პროექტები, რომლებიც „სახელმწიფო ბიუჯეტის დონორების დაფინანსებით განსახორციელებელი საინვესტიციო პროექტების“ დოკუმენტსა და „პროგრამულ დანართში“ წარმოდგენილი ინფორმაციით, თვისობრივად შესაბამისობაშია „საინვესტიციო პროექტების მართვის გზამკვლევით“ განსაზღვრულ საინვესტიციო პროექტების კრიტერიუმებთან, მაგრამ არაა ასახული „კაპიტალური პროექტების დანართში“. მაგალითად:  „ირიგაციისა და მიწის ბაზრის განვითარების პროექტი“ (31 06 03) (2020 წელს გაწეული ხარჯი - 17.2 მლნ ლარი) - მიზნად ისახავს მაგისტრალური არხების სრულ რეაბილიტაციას, რაც მოიცავს სათავე ნაგებობების, მაგისტრალური არხების, პირველი და მეორე რიგის გამანაწილებელი არხებისა და შიდა სამეურნეო ქსელების აღდგენა-რეაბილიტაციას. ასევე, პროექტის მიზანია შპს „საქართველოს მელიორაციის“ ინსტიტუციონალური გაძლიერება და თანამედროვე ტექნიკით აღჭურვა;  „სოფლის მეურნეობის მოდერნიზაციის, ბაზარზე წვდომისა და მდგრადობის პროექტი“ (31 05 12 01/31 05 12 02 ) (2020 წელს გაწეული ხარჯი - 10.4 მლნ ლარი) - სხვა აქტივობებთან ერთად, მიზნად ისახავს საირიგაციო სისტემების შიდა სამეურნეო ქსელის სარეაბილიტაციო სამუშაოებს, ნიადაგის აღდგენასა და დაცვას ნაპირსამაგრებისა და ქარსაცავების მეშვეობით. ამასთან, პროექტი ემსახურება თანამედროვე ტექნოლოგიებით აღჭურვილი სადემონსტრაციო ნაკვეთების მოწყობას, მცირე და მსხვილი გრანტების გაცემას მოსავლიანობის მოცულობისა და ხარისხის გაუმჯობესების მიზნით;  „სატყეო სისტემის ჩამოყალიბება და მართვა“ (31 09) (2020 წელს გაწეული ხარჯი - 12.6 მლნ ლარი62) - პროექტი მიზნად ისახავს საქართველოს ტყეების ეკოლოგიური მდგომარეობის გაუმჯობესებას, ტყის მასივების აღდგენას და დროებითი სანერგეების მოწყობას, მერქნული რესურსის მართვის ელექტრონული სერვისების გაუმჯობესებას. 2. 2020 წლის ბიუჯეტის კანონში ცვლილების განხორციელების ეტაპზე, მიუხედავად იმისა, რომ კაპიტალური პროექტების მნიშვნელოვან ნაწილს შეეცვალა დაფინანსება, არ მომხდარა „კაპიტალური პროექტების ანგარიშვალდებულების დანართის“ კუთხით არსებულ განახლება, რაც ნაკლოვანებას გამჭვირვალობისა წარმოადგენს. და ფაქტობრივ მონაცემებზე დაყრდნობით დადგინდა, რომ კანონის ცვლილებისას, არსებული პროექტებიდან დაფინანსება შეეცვალა 39 პროექტს (საწყისი კანონის დანართში წარმოდგენილი პროექტების 51%-ს). ასევე, დამატებულ იქნა 9 ახალი პროექტი63, ჯამური დაფინანსებით 21 მლნ ლარი. მათ შორის 1.5 მლნ ლარს მიზნობრივი გრანტი წარმოადგენს. 500 კვ ეგხ-ის „ქსანი-სტეფანწმინდა“ მშენებლობა (EBRD, EU, KfW) (24 14 02 01); რეგიონალური განვითარების პროექტი II (იმერეთი) (WB) (25 03 17); ჭიათურის საბაგირო გზების რეკონსტრუქცია-რეაბილიტაციის პროექტი (Government of 62 63 46 ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით, პროექტების მთლიანი დაფინანსება ჯამურად 646.3 მლნ ლარით შეიცვალა. აღსანიშნავია, რომ 2018 წელს IMF-ის მიერ ჩატარდა სახელმწიფოს საინვესტიციო პროექტების მართვის შეფასება (PIMA)64, რომლის ფარგლებშიც 15 კრიტერიუმზე დაყრდნობით შეფასდა საინვესტიციო პროექტების მართვის არსებული სისტემის დიზაინი და ეფექტიანობა. საყურადღებოა, რომ ანგარიშში ასახული ნაკლოვანებებიდან დღემდე გამოწვევად რჩება შემდეგი საკითხები:  ქვეყანაში არ არის შემუშავებული სახელმწიფო საინვესტიციო პროექტების განვითარების სტრატეგია, სადაც წარმოდგენილი იქნება საშუალოვადიან პერიოდში ეროვნულ დონეზე არსებული პრიორიტეტული ინფრასტრუქტურული მიმართულებები და შესაბამისი  საინვესტიციო პროექტების გეგმები; BDD დოკუმენტის ფარგლებში არ ხდება საშუალოვადიან პერიოდში დაგეგმილი მიმდინარე და საინვესტიციო დანახარჯების ცხადად გამიჯვნა, რაც აფერხებს სრული სურათის წარმოდგენას ქვეყნის მასშტაბით დაგეგმილი საინვესტიციო პროექტების შესახებ. ამასთან, საბიუჯეტო დოკუმენტაციაში არ არის წარმოდგენილი ინფორმაცია დაგეგმილი/მიმდინარე  კაპიტალური პროექტების მთლიანი საპროგნოზო ღირებულების შესახებ; შემუშავებული არ არის საინვესტიციო პროექტების მოვლა-შენახვასთან დაკავშირებული ხარჯების კალკულაციის მეთოდოლოგია65 და განმახორციელებელი უწყებები ეყრდნობიან წარსულ გამოცდილებას მიზანშეწონილია, მსგავსი საბიუჯეტო პროექტების მაგალითზე. ორგანიზაციებმა მოახდინონ IMF-ის შეფასებით, მოვლა-შენახვასთან დაკავშირებული ხარჯების კალკულაცია წინასწარ განსაზღვრული მეთოდოლოგიის საფუძველზე და აღნიშნული ინფორმაცია წარმოადგინონ საბიუჯეტო დოკუმენტაციაში. 2020 წელს საინვესტიციო პროექტებზე66 მიმართულმა მთლიანმა დაფინანსებამ 2.6 მლრდ ლარი და გეგმის (2.3 მლრდ ლარი) 114% შეადგინა (წინა წლის ანალოგიური მაჩვენებელი 2.4 მლრდ ლარი და გეგმის 104%-ია). საინვესტიციო პროექტების დარგობრივი კლასიფიკაციის ანალიზით ვლინდება, რომ განხორციელებული პროექტების ყველაზე მსხვილ კომპონენტებს საგზაო (53%) და მუნიციპალური ინფრასტრუქტურის (18%) განვითარება წარმოადგენს. 2019 წელთან შედარებით, საინვესტიციო პროექტების მოცულობა გაიზარდა ენერგეტიკის, მუნიციპალური France) (25 03 18); საცხოვრებლად ვარგისი ქალაქების საინვესტიციო პროგრამა (I ფაზა) (ADB) (25 03 20); იმერეთის და ყაზბეგის მუნიციპალიტეტებში კომუნალური ინფრასტრუქტურის გაუმჯობესება (KfW) (25 04 07); წყლის ინფრასტრუქტურის განახლების პროექტი II (EIB, EU) (25 04 08); ინოვაციის, ინკლუზიურობის და ხარისხის პროექტი საქართველო I2Q (IBRD) (25 07 05); თბილისის მეტროს პროექტი (EBRD) (56 13 08); აჭარის სოფლების წყალმომარაგებისა და წყალარინების პროგრამა, საქართველო (EU, KfW) (56 13 09). 64 IMF Country Report No. 18/306 65 გამონაკლისს წარმოადგენს საავტომობილო გზების დეპარტამენტი, რომელიც იყენებს საკუთარ მეთოდოლოგიას გზების მოვლა-შენახვასთან დაკავშირებული ხარჯების იდენტიფიცირების მიზნით. 66 მონაცემები ეფუძნება „კაპიტალური პროექტების დანართსა“ და „სახელმწიფო ბიუჯეტის დონორების დაფინანსებით განსახორციელებელი საინვესტიციო პროექტების“ დოკუმენტში წარმოდგენილ ინფორმაციას. 47 ინფრასტრუქტურის, საგზაო ინფრასტრუქტურისა და სხვა დარგების მიმართულებით, ხოლო წყალმომარაგება და წყალარინებისა და განათლების მიმართულებით შემცირდა. დიაგრამა 40. საინვესტიციო პროექტების დარგობრივი კლასიფიკაცია, თითოეული დარგის მოცულობა ნომინალურ ღირებულებაში (მლნ ლარი) და %-ული წილი მთლიან საინვესტიციო პროექტებში - 2020 წ. 1,364 მლნ ლარი (წილი - 53%) 194 მლნ ლარი (წილი - 7%) საგზაო ინფრასტრუქტურა განათლება 460 მლნ ლარი (წილი - 18%) 140 მლნ ლარი (წილი - 5%) მუნიციპალური ინფრასტრუქტურა ენერგეტიკა 238 მლნ ლარი (წილი - 9%) 199 მლნ ლარი (წილი - 8%) წყალმომარაგება და წყალარინება დანარჩენი სექტორები რაც შეეხება დაფინანსების წყაროებს, 2020 წელს დახარჯული თანხიდან 45%-ს საბიუჯეტო სახსრები შეადგენს, 53%-ს კრედიტები, 2%-ს კი გრანტები. 2019 წელთან შედარებით საბიუჯეტო სახსრებითა და გრანტებით დაფინანსებული საინვესტიციო პროექტების წილი შემცირდა, კრედიტით დაფინანსებული პროექტების წილი კი გაიზარდა. დიაგრამა 41. საინვესტიციო პროექტების დაფინანსების წყაროების წილი მთლიან ღირებულებაში - 2019-2020 წწ. 2019 წელი 2020 წელი 5% 2% 45% 50% 45% 53% საბიუჯეტო სახსრები უშუალოდ მხარჯავი დაწესებულებების კრედიტი დონეზე, გრანტი საინვესტიციო პროექტების მართვაში იდენტიფიცირებულ ნაკლოვანებას წარმოადგენს პროექტების გეგმების არსებითი ცვლილება, რაც დაგეგმვის პროცესში არსებულ ხარვეზებზე მიუთითებს. კერძოდ, 2019 და 2020 წლების სახელმწიფო 48 ბიუჯეტის კანონებზე67 თანდართულ „კაპიტალური პროექტების დანართებში“, 2020 წლისთვის პროექტებისთვის განსაზღვრული გეგმების შედარებით ირკვევა, რომ გეგმა 50%-ზე მეტით გაეზარდა 6 პროექტს და შეუმცირდა 19 პროექტს. ასევე, 15 ნულოვანი გეგმის მქონე პროექტი, 2020 წელს ჯამურად 163 მლნ ლარით დაფინანსდა, აქედან ორი პროექტის68 შემთხვევაში, თანხის ათვისება არ მომხდარა. ანალოგიური ტენდენცია შეინიშნება 2021 და 2022 წლების გეგმურ მაჩვენებლებთან დაკავშირებითაც. პროექტების რაოდენობა დიაგრამა 42. 2020-2022 წლებისთვის საინვესტიციო პროექტების გეგმების ცვლილება იმავე წლებისთვის 2019 და 2020 წლების ბიუჯეტზე თანდართული კაპიტალური პროექტების დანართში წარმოდგენილი ინფორმაციის მიხედვით (ნულოვანი გეგმების მქონე პროექტების გარდა). 19 16 11 9 7 5 10 8 6 4 4 1 [-100% - -50%] 2 1 [-50% - 0%) 0% (0% - 50%] 3 (50%- 100%] 2 2 2 > 100% გეგმის ცვლილების მასშტაბი (%) 2020 წლის პროექტები 2021 წლის პროექტები 2022 წლის პროექტები დაგეგმვის ეტაპზე არსებული ნაკლოვანებები, თავის მხრივ, პროექტების განხორციელების პროცესზე ახდენს გავლენას, რაც ხშირ შემთხვევაში, პროექტების ფარგლებში აუთვისებელი რესურსის ან ფაქტობრივი ხარჯის გეგმაზე მნიშვნელოვანი გადაჭარბებით გამოიხატება. კერძოდ, აგრეგატულ დონეზე ათვისების მაღალი მაჩვენებლის მიუხედავად, ცალკეული პროექტების შემთხვევაში ადგილი აქვს დაბალი ათვისების ტენდენციას. 2020 წელს ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული 88 პროექტიდან 38 პროექტის შემთხვევაში69 ათვისებული იქნა გეგმის 70%-ზე ნაკლები (მათ შორის, 6 პროექტის შემთხვევაში თანხის ათვისება საერთოდ არ მომხდარა). სახელმწიფო უწყებების მიერ წარმოდგენილი განმარტებების მიხედვით, დაბალი ათვისებები ძირითადად განპირობებულია პანდემიის გავრცელების გამო რიგი აქტივობებისა და ღონისძიებების გაუქმებით/შეფერხებითა და გადადებით. მიუხედავად ამისა, არსებობს ისეთი პროექტებიც70, რომელთაც 2020 წლის მსგავსად, ვინაიდან კაპიტალური პროექტების განახლებული დანართი ბიუჯეტის კანონის ცვლილების ფარგლებში წარმოდგენილი არ იქნა, ორივე წლის შემთხვევაში მოცემული მონაცემები ეყრდნობა ბიუჯეტის თავდაპირველ კანონებზე თანდართულ ინფორმაციას. 68 ალგეთი-სადახლოს საავტომობილო გზის მშენებლობა-მოდერნიზაცია (EIB) (25 02 03 17); თბილისი-ბაკურციხელაგოდეხის საავტომობილო გზის კმ20-კმ50 ლოჭინი-საგარეჯოს მონაკვეთის მშენებლობა (EIB) (25 02 03 18). 69 გეგმასთან შესადარისობის მიზნით ფაქტობრივი მაჩვენებელი არ მოიცავს მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვებს ფარგლებში განხორციელებულ გადახდებს ვინაიდან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახება მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 70 მაგალითები: „ქუთაისის საერთაშორისო აეროპორტთან (კოპიტნარი) სატრანსპორტო კვანძის მოწყობა" (25 02 02 12); „შიდასახელმწიფოებრივი გზების აქტივების მართვის პროექტი (WB)" (25 02 02 15); „სენაკი-ფოთი-სარფის საავტომობილო გზის ბათუმი (ჭოროხი)-სარფის მონაკვეთზე ახალი საავტომობილო გზის მშენებლობა (ADB)" (25 02 03 14); „მდინარე 67 49 შესრულების დაბალი მაჩვენებელი ჰქონდათ 2019 წელსაც, რაც პროექტების დაგეგმვის ხარვეზებზე მიუთითებს (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 3-ში). გამოყოფილი რესურსის დაბალი ათვისება განსაკუთრებით საყურადღებოა ისეთი საგარეო საკრედიტო რესურსით დაფინანსებული პროექტებისთვის, რომლებიც ითვალისწინებს ვალდებულების გადასახადს (Commitment Fee) კრედიტის აუთვისებელ ნაწილზე71, რადგან პროექტის დაგეგმილზე დაგვიანებით განხორციელება იწვევს კრედიტის მომსახურების ხარჯების ზრდას72. 2020 წელს საგარეო წყაროებიდან მოზიდული საინვესტიციო კრედიტების ფარგლებში ჯამურად გადახდილმა ვალდებულების გადასახადმა 9.6 მლნ ლარი შეადგინა. აქედან, დაფინანსების გეგმიდან კრედიტის ნაწილში 70%-ზე დაბალი ათვისების 9 საინვესტიციო კრედიტის ფარგლებში სულ გადახდილი ვალდებულების გადასახადი 3.3 მლნ ლარია (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 3-ში). დიაგრამა 43. საინვესტიციო პროექტების განაწილება ათვისების მაჩვენებლების მიხედვით დამტკიცებულ გეგმებთან მიმართებით - 2019-2020 წწ. 30 2019 2020 24 პროექტების რაოდენობა 25 20 20 20 15 14 15 13 12 10 10 9 10 6 8 7 5 5 0 0% (0% - 50%] (50% - 70%] (70% - 90%] (90% -110%] (110% -150%] > 150% ათვისების ინტერვალი დაბალი ათვისების მქონე პროექტებთან ერთად, ასევე საყურადღებოა გეგმების გადაჭარბებით შესრულება. კერძოდ, გეგმაზე 50%-ზე მეტი ათვისებით ხასიათდება 7 პროექტი (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 3-ში). გარდა ამისა, წლის განმავლობაში 5 ისეთი პროექტის ფარგლებში რომელიც ბიუჯეტის გეგმით განსაზღვრული არ იყო73 დახარჯული იქნა 15.6 მლნ ლარი. რიონზე ფოთის ხიდის მშენებლობა (ADB, EIB) (25 02 03 15); თბილისი-წითელი ხიდის (აზერბაიჯანის რესპუბლიკის საზღვარი) საავტომობილო გზის კმ22-კმ57 რუსთავი-წითელი ხიდის მონაკვეთის მშენებლობა" (EIB) (25 02 03 16); „ალგეთი-სადახლოს საავტომობილო გზის მშენებლობა-მოდერნიზაცია (EIB)" (25 02 03 17); „თბილისი-ბაკურციხელაგოდეხის საავტომობილო გზის კმ20-კმ50 ლოჭინი-საგარეჯოს მონაკვეთის მშენებლობა (EIB)" (25 02 03 18); „თბილისის საჯარო სკოლების რეაბილიტაციისა და ენერგოეფექტურობის გაზრდის პროექტი (CEB, E5P)" (25 07 02). 71 საკრედიტო ხელშეკრულებით განსაზღვრული ჯამური თანხის აუთვისებელ ნაწილზე. 72 ვალდებულების გადასახადის გადახდა იწყება სესხის ეფექტურად გახდომის შემდეგ და ერიცხება კრედიტის აუთვისებელ ნაწილზე, მიუხედავად იმისა მიმდინარეობს თუ არა სესხის ათვისება. 73 საცხოვრებლად ვარგისი ქალაქების საინვესტიციო პროგრამა (I ფაზა) (ADB) (25 03 20); იმერეთის და ყაზბეგის მუნიციპალიტეტებში კომუნალური ინფრასტრუქტურის გაუმჯობესება (KfW) (25 04 07); წყლის ინფრასტრუქტურის განახლების პროექტი II (EIB, EU) (25 04 08); ქ. ქობულეთის ახალი შემოვლითი გზა (ADB) (25 02 03 19); რეგიონალური განვითარების პროექტი I ნაწილი (კახეთი) (WB) (25 03 16). 50 რეკომენდაციები: ფინანსთა სამინისტროს:  მიზანშეწონილია, შემუშავდეს დაწესებულებების მიერ მექანიზმი, პროექტების რომელიც უზრუნველყოფს მხარჯავი კაპიტალურად კლასიფიკაციის პროცესზე ზედამხედველობას, რაც ერთი მხრივ, განაპირობებს მათ განხორციელებას „კაპიტალური პროექტების მართვის გზამკვლევისა“ და „კაპიტალური პროექტების მართვის მეთოდოლოგიის“ შესაბამისად, ხოლო მეორე მხრივ, ხელს შეუწყობს კაპიტალური პროექტების დანართში პროექტების შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარმოდგენას;  მნიშვნელოვანია, შემთხვევაში, სახელმწიფო მოხდეს ბიუჯეტის კაპიტალური კანონში პროექტების ცვლილების დანართის განხორციელების განახლება აღნიშნული ცვლილებების გათვალისწინებით. 4.3 პანდემიის საპასუხოდ გატარებული ღონისძიებები 2020 წელს პანდემიით გამოწვეული უარყოფითი შედეგების სალიკვიდაციოდ შემუშავებული ანტიკრიზისული გეგმით განსაზღვრული ღონისძიებების დაფინანსების მიზნით სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში განხორციელდა ცვლილება, რის შედეგადაც ბიუჯეტში აისახა პანდემიის საპასუხოდ გასატარებელი ღონისძიებები და მათი დაფინანსების წყაროები. ბიუჯეტის კანონის ცვლილებით განსაზღვრული „ანტიკრიზისული ბიუჯეტის“ მიხედვით, პანდემიის პრევენციისა და მისი შედეგების სალიკვიდაციოდ დაიგეგმა დამატებით 5.6 მლრდ ლარის მობილიზება, საიდანაც 4.5 მლრდ ლარი საერთაშორისო პარტნიორებისგან გამოყოფილ ბიუჯეტის მხარდამჭერ კრედიტებს წარმოადგენს, 650 მლნ ლარი - საშინაო ვალის ზრდის შედეგად მიღებულ რესურსს, 330 მლნ ლარი - ევროკავშირიდან მისაღებ გრანტს, 133.5 მლნ ლარი StopCov ფონდში მობილიზებულ რესურსსა და 53.5 მლნ ლარი მთავრობის საბანკო დეპოზიტებიდან მიღებულ დამატებით საპროცენტო შემოსავალს. აღნიშნული წყაროებიდან ბიუჯეტში ფაქტობრივად მობილიზებულმა თანხამ 5.1 მლრდ ლარი შეადგინა. დეტალური ინფორმაცია წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ დიაგრამაზე. 51 დიაგრამა 37. პანდემიიდან გამომდინარე დამატებით მობილიზებული სახსრების გეგმური და ფაქტობრივი მოცულობები შესაბამისი წყაროების მიხედვით - 2020 წ. (მლნ ლარი). 4,470 3,846 გეგმა 650 საგარეო კრედიტი ფაქტი 826 330 საშინაო ვალი 279 134 ევროკავშირის გრანტი 134 StopCov ფონდი 54 61 საპროცენტო შემოსავალი რაც შეეხება პანდემიის საპასუხოდ გასატარებელი კონკრეტული ღონისძიებების პაკეტს, ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით მისი მოცულობა 3.5 მლრდ ლარით განისაზღვრა. აღნიშნულ ღონისძიებებზე ფაქტობრივად მიმართულმა თანხამ ჯამურად 3.2 მლრდ ლარი შეადგინა. მათ შორის:  2 მლრდ ლარი პანდემიის საპასუხოდ გასატარებელი სხვადასხვა ღონისძიების დასაფინანსებლად ასახული იქნა სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელების გეგმაში. აღნიშნული თანხიდან შესაბამისი ღონისძიებების ფარგლებში გამოყენებულ იქნა 1.4 მლრდ ლარი (69%)74, ხოლო აუთვისებელი ნაწილიდან 422.5 მლნ ლარი გადანაწილდა პანდემიის მართვის სხვა ღონისძიებებში;75  კომერციული ბანკებისთვის ლარის გრძელვადიანი ლიკვიდობის შესაქმნელად, 10 წლიანი სახაზინო ობლიგაციების ემისიით მიღებული რესურსით დაიგეგმა 600 მლნ ლარის განთავსება ბანკების 10 წლიან სადეპოზიტო განთავსებულმა თანხამ 594.3 მლნ ლარი შეადგინა;  600 მლნ ლარით გაიზარდა სერთიფიკატებში. ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით ფაქტობრივად განსაზღვრული ბიზნესისთვის ზედმეტად გადახდილი დღგ-ს დაბრუნების გეგმა და 1.2 მლრდ ლარს გაუტოლდა. 2020 წელს ფაქტობრივად დაბრუნებულმა დღგ-მ 1 მლრდ ლარი შეადგინა. შესაბამისად, საწყისი გეგმის გამოკლებით, დამატებით დაბრუნდა 440 მლნ ლარის ოდენობის დღგ;  ფიზიკური პირებისა და ტურისტული ობიექტებისთვის დაწესდა საგადასახადო შეღავათი, რაც ფინანსთა სამინისტროს შეფასებით თანხობრივ გამოსახულებაში 295 მლნ ლარს იმ პროგრამების შემთხვევაში, რომლებიც პანდემიამდეც არსებობდა და შესრულების ეტაპზე არ მომხდარა ფაქტობრივი ათვისების გამიჯვნა საწყისი და პანდემის მიზეზით დამატებითი გამოყოფილი დაფინანსების მიმართ, ათვისების მაჩვენებელში ასახულია ბიუჯეტის კანონის ცვლილებით დამატებით გამოყოფილი დაფინანსება სრულად. 75 მათ შორის: კომუნალური გადასახადების სუბსიდირების ხელშეწყობის ღონისძიებები (24 07 03 07) - 210 მლნ ლარი; 18 წლამდე ბავშვთა ერთჯერადი სოციალური დახმარება (27 02 06 04) - 65 მლნ ლარი; COVID-19-ის ვაქცინაზე ხელმისაწვდომობა (27 03 03 11 05) - 17 მლნ ლარი. 74 52 შეადგენდა. თუმცა დაწესებული შეღავათების ფაქტობრივი მოცულობა 364.2 მლნ ლარს გაუტოლდა. დადებითად უნდა შეფასდეს ის ფაქტი, რომ ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშს ახლავს „საქართველოში ახალი კორონავირუსის COVID-19 გავრცელება და მასზე ფისკალური პოლიტიკის პასუხების“ დოკუმენტი, თუმცა საყურადღებოა აღნიშნულ დოკუმენტში წარმოდგენილი ინფორმაციის სიზუსტესა და სისრულესთან დაკავშირებული შემდეგი საკითხები:  ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში პანდემიის საპასუხოდ გატარებულ ღონისძიებებში ასახულია გადასახადის გადამხდელთა მიერ ზედმეტად გადახდილი დღგ-ს დაბრუნების ჯამური თანხა, 1 მლრდ ლარის ოდენობით. თუმცა უნდა აღინიშნოს, რომ ამ თანხიდან 600 მლნ ლარის დაბრუნება დაგეგმილი იყო თავდაპირველი ბიუჯეტის კანონითაც;  აღნიშნული დოკუმენტი არ მოიცავს ინფორმაციას იმ 7 ქვეპროგრამის შესრულების შესახებ76, რომლებიც განსაზღვრული იყო ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით და განხორციელებული ცვლილების დროს პანდემიით გამოწვეული დამატებითი ხარჯების დაფინანსებისთვის გაეზარდათ ასიგნება, ჯამურად 201 მლნ ლარით. ზემოაღნიშნული საკითხების გათვალისწინებით, პანდემიის საპასუხოდ გატარებული ღონისძიებების გეგმური და ფაქტობრივი მაჩვენებლების შესახებ ინფორმაცია წარმოდგენილია დიაგრამაზე77. დიაგრამა 38. პანდემიის საპასუხოდ გატარებული ღონისძიებები გეგმური და ფაქტობრივი მაჩვენებლები სექტორების მიხედვით (მლნ ლარი). გეგმა 2,074 ფაქტი 1,671 929 944 402 480 127 ბიზნესის/ეკონომიკის ხელშეწყობა სოციალური დაცვა ჯანმრთელობის დაცვა 127 სხვა სოციალური შეღავათები მაღალმთიან დასახლებაში (27 02 04); მოსახლეობის საყოველთაო ჯანმრთელობის დაცვა (27 03 01); პირველადი და გადაუდებელი სამედიცინო დახმარების უზრუნველყოფის ქვეპროგრამა (27 03 03 07 01); სახელმწიფო კლინიკების მართვა (27 03 05); იძულებით გადაადგილებულ პირთა განსახლებისა და სოციალური და საცხოვრებელი პირობების შექმნა (27 06 03 01); საგარეო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა (56 01); ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადასაცემი ტრანსფერები (56 04 02). 77 7 ქვეპროგრამისთვის, რომელიც წარმოდგენილ დოკუმენტში ასახული არაა, დიაგრამაზე ფაქტობრივ ხარჯში გათვალისწინებულია მათი გეგმა, 201 მლნ ლარის ოდენობით. დიაგრამაზე წარმოდგენილ „სხვა“ კომპონენტში ასახულია საგარეო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა (56 01) და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადასაცემი ტრანსფერები (56 04 02). 76 53 აღსანიშნავია, რომ IMF-ის შეფასებით, ფისკალური პარამეტრების ზღვრებში დაბრუნების ხელშესაწყობად მნიშვნელოვანია ხარჯების რეპრიორიტეტიზაცია78. კერძოდ, IMF-ის რეკომენდაციით, რეცესიის პერიოდში მეტი აქცენტი უნდა გაკეთდეს კონკრეტული მიზნობრიობის მქონე ღონისძიებებზე (მაგ. მოწყვლადი ჯგუფების სოციალური დახმარება) და შეიზღუდოს ისეთი ღონისძიებები, რომელთაც ზოგადი მიზნობრიობა გააჩნიათ (მაგ. საშემოსავლო გადასახადის შეღავათი და კომუნალური ხარჯების სუბსიდირება). იმის გათვალისწინებით, რომ ანტიკრიზისული ღონისძიებების ბიუჯეტში ასახვით არსებითად შეიცვალა საბიუჯეტო პარამეტრების როგორც გეგმური, ასევე ფაქტობრივი მაჩვენებლები, მნიშვნელოვანია, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში წარმოდგენილი მონაცემები დაინტერესებულ მხარეებს აძლევდეს ზუსტ და ამომწურავ ინფორმაციას პანდემიის საპასუხოდ გატარებული ღონისძიებებთან დაკავშირებით. 4.4 საჯარო სამართლისა და არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირები ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშის სსიპ/ა(ა)იპ-ების ნაერთ ბალანსში79 ასახული საწყისი ნაშთი არსებითად შესაბამისობაშია 2019 წლის სსიპ/ა(ა)იპ-ების ნაერთი ბალანსის საბოლოო ნაშთის მაჩვენებელთან. არსებული გადახრები, როგორც ინდივიდუალურ, ასევე აგრეგატულ დონეზე უმნიშვნელოა80. მიუხედავად ამისა, სსიპ/ა(ა)იპ-ების შესახებ ინფორმაციის ანგარიშგებასთან დაკავშირებით კვლავ შეინიშნება გარკვეული ნაკლოვანებები. კერძოდ, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშის ნაერთი ბალანსის დოკუმენტში არ ხდება ინფორმაციის წარმოდგენა ინდივიდუალური სსიპ/ა(ა)იპ-ის შემოსულობების/გადასახდელების შესახებ, მათი ფორმირების წყაროების81 მიხედვით. მონაცემებთან დაკავშირებული ზემოხსენებული შეზღუდვიდან გამომდინარე, ვერ ხერხდება სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მიღებული და ათვისებული რესურსების სრული ანალიზი. შესაბამისად, ქვემოთ მოცემულ დიაგრამაზე წარმოდგენილია ინფორმაცია უწყებების მიერ კანონმდებლობით ნებადართული საკუთარი შემოსავლებისა და ამ შემოსავლებიდან გაწეული გადასახდელების შესახებ, სახელმწიფო ბიუჯეტთან კონსოლიდაციის გარეშე82. EIGHTH REVIEW UNDER THE EXTENDED FUND FACILITY ARRANGEMENT; აპრილი 2021, გვ. 10. საჯარო სამართლის იურიდიული პირებისა და არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირების კანონმდებლობით ნებადართული სხვა (საკუთარი) შემოსავლების/გადასახდელების ნაერთი ბალანსი. 80 2019 წლის ბოლოსა და 2020 წლის დასაწყისში არსებულ ნაშთებს შორის ცდომილება 13 ათასი ლარის ტოლია. 81 სახელმწიფო ბიუჯეტიდან და კანონმდებლობით ნებადართული საკუთარი საქმიანობიდან მიღებული. 82 წარმოდგენილი ინფორმაცია უშუალოდ სსიპ-ების საკუთარი შემოსავლების და საკუთარი შემოსავლების ფარგლებში გაწეული ხარჯების გარდა ასევე მოიცავს მოსწავლეთა ვაუჩერული დაფინანსებისთვის სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მიღებულ თანხას და აღნიშნულის ფარგლებში გაწეულ ხარჯს; სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ცენტრალური ბიუჯეტის სსიპ(ებ)-ზე/ა(ა)იპ(ებ)-ზე გაცემულ მიმდინარე და კაპიტალურ გრანტებს და აღნიშნულის ფარგლებში გაწეულ ხარჯებს; სსიპ(ებ)-დან/ა(ა)იპ(ებ)-დან სახელმწიფო ბიუჯეტში გრანტების სახით მიმართულ თანხებს. სახელმწიფო ბიუჯეტთან კონსოლიდაციის გარეშე აღნიშნული თანხები კლასიფიცირდება როგორც სსიპ(ებ)/ა(ა)იპ(ებ)-ის საკუთარი შემოსავლები და მათ ფარგლებში გაწეული ხარჯები. 78 79 54 დიაგრამა 33. სსიპ/ა(ა)იპ-ების კანონმდებლობით ნებადართული საკუთარი შემოსავლები და მათ ფარგლებში გაწეული ხარჯები - 2017-2020 წწ. (მლნ ლარი). 2,084 1,925 1,710 1,712 1,757 1,833 1,556 1,440 2017 2018 შემოსავლები 2019 2020 ხარჯები 2019 წელთან შედარებით, ჯამურად სსიპ/ა(ა)იპ-ების საკუთარი შემოსავლები გაიზარდა 159 მლნ ლარით და 2.1 მლრდ ლარი შეადგინა, ხოლო ხარჯები გაიზარდა 77 მლნ ლარით და 1.8 მლრდ ლარს გაუტოლდა. გასული წლების მსგავსად, საყურადღებოა სსიპ/ა(ა)იპ-ების შემოსავლებისა და ხარჯების დაგეგმვასთან დაკავშირებული შემდეგი საკითხები:  2020 წელს 36 უწყების მიერ საკუთარი შემოსავლები ნულოვანი მაჩვენებლით დაიგეგმა, თუმცა წლის ბოლოს ჯამურად მობილიზებულმა თანხამ 130 მლნ ლარი შეადგინა. საყურადღებოა, რომ აღნიშნული 36 საბიუჯეტო ორგანიზაციიდან 15-ის შემთხვევაში, ანალოგიურ ფაქტს 2019 წელსაც ჰქონდა ადგილი;  2020 წელს 15 უწყების შემთხვევაში საკუთარი სახსრებიდან ხარჯების გაწევა დაგეგმილი არ ყოფილა. თუმცა, წლის ბოლოს საკუთარი შემოსავლებით დაფინანსებული ხარჯები 20 მლნ ლარს გაუტოლდა. აღნიშნული 15 საბიუჯეტო ორგანიზაციიდან 9-ს 2019 წელსაც ხარჯების ნულოვანი გეგმა ჰქონდა განსაზღვრული, თუმცა ხარჯები მაინც გასწიეს. საბიუჯეტო ორგანიზაციების განაწილება ფაქტობრივ და გეგმურ მაჩვენებლებს შორის არსებული გადახრების მიხედვით წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ დიაგრამაზე83. დიაგრამაზე წარმოდგენილი 2020 წლის სსიპ/ა(ა)იპ-ების რაოდენობა შემოსავლების ანალიზში 18-ით ნაკლებია ხარჯების ანალიზისგან, 2019 წლის შემთხვევაში კი 4-ით, რადგან მათი შემოსავლები ნულოვანი ოდენობით იყო დაგეგმილი. 83 55 დიაგრამა 34. სსიპ/ა(ა)იპ-ების განაწილება საკუთარი შემოსავლებისა და ხარჯების ფაქტობრივ და გეგმურ მაჩვენებლებს შორის %-ული გადახრების მიხედვით. დიაპაზონი აჩვენებს ფაქტობრივ და გეგმურ მაჩვენებლებს შორის არსებულ %-ულ სხვაობას, ხოლო რიცხვები - შესაბამისი უწყებების ოდენობას - 20192020 წწ. 62 2019 შემოსავლები 41 40 17 15 43 36 19 (-50% - -30%] 15 (-30% -0%] (0% - 30%] 32 29 11 4 [-100% - -50%] 2020 შემოსავლები (30% - 50%] (50% 100%] 10 >100% 70 59 58 28 16 13 [-100% - -50%] (-50% - -30%] 2020 ხარჯები 39 32 29 2019 ხარჯები 15 5 (-30% -0%] (0% - 30%] (30% - 50%] 13 6 (50% 100%] 13 >100% გეგმურ და ფაქტობრივ მაჩვენებლებს შორის არსებული გადახრების სიხშირისა და მასშტაბის გათვალისწინებით, რაც რიგ შემთხვევებში, სისტემატურ ხასიათს ატარებს, მიზანშეწონილია, უწყებების მიერ დამატებითი ყურადღება გამახვილდეს საკუთარი შემოსავლებისა და ხარჯების დაგეგმვის ეტაპზე რეალისტური პროგნოზების განსაზღვრისათვის. 2020 წელს სახელმწიფო ბიუჯეტში 34 სსიპ/ა(ა)იპ-ის84 მიერ მიიმართა 51.6 მლნ ლარი (2019 წელს 69.4 მლნ ლარი), რაც ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული გეგმის (50 მლნ ლარი) 101.2%-ია. საყურადღებოა, რომ 9 საბიუჯეტო ორგანიზაციის მიერ არ მომხდარა კანონმდებლობით განსაზღვრული თანხის ბიუჯეტში მიმართვა, ჯამურად 14.6 მლნ ლარის ოდენობით85. აღნიშნული უწყებებიდან 6 ორგანიზაციის შემთხვევაში ადგილი ჰქონდა წლის ბოლოს ნაშთის დაგროვებას, ჯამში 8 მლნ ლარის მოცულობით. 2017 წლიდან, სსიპ-ებს, რომელთა წლიური შემოსავალი, ბიუჯეტიდან მიღებული დაფინანსების გარდა აღემატება 1 მლნ ლარს, დაევალათ საკუთარი შემოსავლის არანაკლებ 10%-ის მიმართვა სახელმწიფო ბიუჯეტში. 85 ბიუჯეტში თანხის მომართვა არ მომხდარა შემდეგი სსიპ-ების მიერ: სსიპ - აღსრულების ეროვნული ბიურო; სსიპ სახელმწიფო სერვისების განვითარების სააგენტო; სსიპ - ციფრული მმართველობის სააგენტო; სსიპ - ლევან სამხარაულის სახელობის სასამართლო ექსპერტიზის ეროვნული ბიურო; სსიპ - საქართველოს ეროვნული არქივი; სსიპ - იუსტიციის სახლი; სსიპ - საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე; სსიპ - სმართ ლოჯიქი; სსიპ - საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტო. აღნიშნული უწყებებიდან ნაშთის დაგროვებას ადგილი ჰქონდა პირველი 5-ის მიერ. 84 56 დიაგრამა 35. სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ მიღებული საკუთარი შემოსავლებიდან სახელმწიფო ბიუჯეტში მიმართული რესურსების გეგმური და ფაქტობრივი მაჩვენებლები - 2019-2020 წწ. (მლნ ლარი). 69 65 60 60 52 50 2019 2020 გეგმა - თავდაპირველი კანონი გეგმა - საბოლოო კანონი ფაქტი მიმდინარე ანგარიში მისამართი თანხების მიუხედავად, მათ მფლობელობაში რჩება 111 მლნ ლარი ჭარბი ოდენობის ფულადი რესურსი, რაც ნაშთის სახით განთავსებულია კომერციული ბანკების დეპოზიტებზე. კერძოდ, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ შესწავლილი 75 ორგანიზაციის შემთხვევაში, მათ მიერ კომერციული ბანკების მიმდინარე და სადეპოზიტო ანგარიშებზე განთავსებულმა ჯამურმა ფულადმა რესურსმა, 2020 წლის 31 დეკემბრის მდგომარეობით, 422 მლნ ლარი შეადგინა. მათ სულ 422 მლნ ლარი სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ მობილიზებული საკუთარი შემოსავლებიდან სახელმწიფო ბიუჯეტში სავალდებულოდ მოთხოვნამდე დეპოზიტი 95 მლნ ლარი ვადიანი დეპოზიტი 216 მლნ ლარი შორის, ვადიანი დეპოზიტების მოცულობა 216 მლნ ლარია. კერძოდ, 1 წლით ან/და ნაკლები ვადით განთავსებულია 82 მლნ ლარი, 1-დან 2 წლამდე ვადით 113 მლნ ლარი, ხოლო 21 მლნ ლარი სსიპ - მუნიციპალური განვითარების ფონდის მიერ განთავსებულია 2-დან 3 წლამდე ვადით. რაც შეეხება მთლიანად სსიპ/ა(ა)იპ-ების ნაშთების მოცულობას აგრეგატულ დონეზე, მაჩვენებელი ზრდადი ტენდენციით ხასიათდება. 2021 წლის დასაწყისში, სსიპ/ა(ა)იპ-ების განკარგვაში არსებული მთლიანი ნაშთი 119 მლნ ლარით, მათ შორის, კომერციულ ბანკებში განთავსებული ფულადი სახსრები 76 მლნ ლარით აღემატება 2020 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს. 57 დიაგრამა 36. სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ კომერციულ ბანკებსა და ხაზინის ერთიან ანგარიშზე არსებული ნაშთი (მლნ ლარი) 564 445 395 384 392 316 269 181 203 172 იანვარი, 2018 126 129 იანვარი, 2019 იანვარი, 2020 კომერციულ ბანკებში ხაზინის ერთიან ანგარიშზე იანვარი, 2021 სულ ნაშთი წყარო: საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო. საჯარო უწყებების მიერ კომერციული ბანკების დეპოზიტებზე განთავსებული თავისუფალი ფულადი სახსრების მოცულობიდან გამომდინარე, მიზანშეწონილია, გამოუყენებელი ფულადი სახსრები დროულად იქნეს მიმართული სახელმწიფო პროდუქტების/სერვისების შექმნის ან/და გაუმჯობესების მიმართულებით86. რეკომენდაციები: ფინანსთა სამინისტროს:  მიზანშეწონილია, შეიმუშაოს მექანიზმი/მიდგომა, რომელიც უზრუნველყოფს ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე სსიპ-ების/ა(ა)იპ-ების საკუთარი შემოსავლების რეალისტური გეგმური მაჩვენებლების განსაზღვრას, მათ შორის გასული წლების ტენდენციების გათვალისწინებით. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება „2017 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“, გვ. 52 86 58 5. ფინანსური აქტივების მართვა 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით ფინანსური აქტივების ზრდის გეგმური მაჩვენებელი 464 მლნ ლარით, ხოლო კლების - 130 მლნ ლარით განისაზღვრა. კანონში განხორციელებული ცვლილებით, დაკორექტირდა ორივე მაჩვენებელი და ფინანსური აქტივების ზრდის მუხლი 2.4 მლრდ ლარით გაიზარდა (509%-ით), ხოლო ფინანსური აქტივების კლების მუხლი 50 მლნ ლარით შემცირდა (38%-ით). ფაქტობრივი მონაცემებით, ფინანსური აქტივების ზრდამ 2.2 მლრდ ლარი შეადგინა და 20.5%-ით (577.9 მლნ ლარით) ჩამორჩა გეგმას. ჩამორჩენა ძირითადად განაპირობა ვალუტა და დეპოზიტების კომპონენტის გეგმასთან მიმართებით 75%-ით შესრულებამ. ფინანსური აქტივების კლების მაჩვენებელმა 163 მლნ ლარი შეადგინა და 104%-ით (83 მლნ ლარით) გადააჭარბა გეგმას. ცხრილი 6. ფინანსური აქტივების შესახებ მონაცემები (მლნ ლარი). 2020 ბიუჯეტის 2019 თავდაპირველი ფაქტი კანონი (1) (2) 2020 ბიუჯეტის 2020 კანონი ფაქტი ცვლილება (4) (4)/(2) (4)/(3) % % (3) ფინანსური აქტივების ზრდა 279 464 2,823 2,245 484% 80% ვალუტა და დეპოზიტები 0 121 2,496 1,868 1,539% 75% 279 342 327 378 110% 116% ფინანსური აქტივების კლება 366 130 80 163 126% 204% ვალუტა და დეპოზიტები 217 0 0 0 0% 0% სესხები 149 130 80 163 126% 204% -87 334 2,743 2,082 624% 76% სესხები ფინანსური აქტივების ცვლილება 5.1 ვალუტა და დეპოზიტები ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით „ვალუტა და დეპოზიტების“ მუხლის (ბიუჯეტის ნაშთის) გაურკვევლობისა და 2.5 მლრდ ლარამდე აღნიშნულიდან ზრდა გამომდინარე ძირითადად პანდემიით გაუთვალისწინებელი გამოწვეული ღონისძიებების დაფინანსების საჭიროების წარმოქმნის შემთხვევაში ბუფერის შექმნას ემსახურებოდა. წლის ბოლოს ბიუჯეტის ნაშთმა 1.9 მლრდ ლარი შეადგინა და 25%-ით ჩამორჩა გეგმურ მაჩვენებელს, რაც ერთი მხრივ განაპირობა შემოსულობების გეგმიდან ჩამორჩენამ (რაც თავის მხრივ საგარეო წყაროებიდან მოზიდული კრედიტების გეგმასთან შედარებით 923 მლნ ლარით ნაკლები ოდენობით მობილიზებითაა განპირობებული), ხოლო მეორე მხრივ გადასახდელების გეგმაზე 251 მლნ ლარით გადაჭარბებამ. წლის განმავლობაში ბიუჯეტის ნაშთის ზრდის პარალელურად, მიმდინარეობდა ნაშთში აკუმულირებული ფულადი რესურსის განთავსება კომერციული ბანკების დეპოზიტებზე (ძირითადად 1 თვიანი ვადიანობით). კერძოდ, სახელმწიფო ხაზინის მიერ, მოკლევადიანი 59 დეპოზიტების პორტფელი წლის განმავლობაში 450 მლნ ლარიდან 1.9 მლრდ ლარამდე გაიზარდა, რომლის საშუალო ვადიანობამ 31 დეკემბრის მდგომარეობით 26.5 დღე შეადგინა. დიაგრამა 44. აუქციონის გზით კომერციულ ბანკებში განთავსებული ნაშთის მოცულობა ყოველი თვის ბოლოს - 2019-2020 წწ. (მლნ ლარი87). 2,500 განთავსება კომერციულ ბანკებში დაბრუნებული თანხა 2,000 ნაშთი თვის ბოლოს 1,500 1,000 500 2019 წელი დეკემბერი ნოემბერი ოქტომბერი სექტემბერი აგვისტო ივლისი ივნისი მაისი აპრილი მარტი თებერვალი იანვარი დეკემბერი ნოემბერი ოქტომბერი სექტემბერი აგვისტო ივლისი ივნისი მაისი აპრილი მარტი თებერვალი იანვარი 0 2020 წელი გარდა მოკლევადიანი დეპოზიტებისა, მთავრობის განკარგულების საფუძველზე88, ეკონომიკის გრძელვადიანი საკრედიტო რესურსით უზრუნველყოფის მიზნით, 2020 წლის ივნისსა და ივლისში, კომერციული ბანკების სადეპოზიტო სერთიფიკატებში განთავსდა 594.3 მლნ ლარი, რომლის ვადაც 2028 წლის იანვარში იწურება. შესაბამისად, 2020 წლის 31 დეკემბრის მდგომარეობით, მთავრობის მიერ კომერციულ ბანკებში განთავსებული დეპოზიტების მოცულობამ 2.6 მლრდ ლარი შეადგინა. 5.2 სესხები 2020 წელს სხვადასხვა საინვესტიციო პროექტების განსახორციელებლად საგარეო წყაროებიდან აღებული საკრედიტო რესურსიდან გადასესხდა 378 მლნ ლარი, რაც წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს 99 მლნ ლარით (35%-ით) აღემატება. გადასესხებული თანხების ძირითადი ნაწილი (47%) მიიმართა წყალმომარაგება-წყალარინების პროექტების განსახორციელებლად. 2020 წლის იანვრის დასაწყისში კომერციულ ბანკებში აუქციონების გზით განთავსებული თანხა 450 მლნ ლარს შეადგენდა. 88 მთავრობის 2020 წლის 22 მაისის N845 განკარგულება. 87 60 დიაგრამა 45. საგარეო წყაროებიდან გადასესხებული კრედიტების მიზნობრიობა - 2019-2020 წწ. 2019 წელი 2020 წელი 3% 36% 12% 85% ენერგეტიკა მუნიციპალური ინფრასტრუქტურა 18% 47% წყალმომარაგება და წყალარინება ბიუჯეტის კანონით, საგარეო წყაროებიდან მიღებული დაფინანსების ხარჯზე გაცემული სესხების დაფარვიდან, ბიუჯეტში მოსამართი შემოსულობების გეგმა ნაკლებია ქვესასესხო ხელშეკრულებებით განსაზღვრული დაფარვის გრაფიკით 2020 წელს ბიუჯეტში მოსამართ თანხაზე89. კერძოდ, 2020 წელს, როგორც საბიუჯეტო რესურსიდან, ასევე საგარეო წყაროებიდან მიღებული დაფინანსებიდან გაცემული სესხებიდან, ბიუჯეტის კანონით დაგეგმილი იყო ჯამში 130 მლნ ლარის შემოსულობის მობილიზება. მაშინ როდესაც, ქვესასესხო ხელშეკრულებების საფუძველზე გადასესხებული კრედიტებიდან, დაფარვის გრაფიკის მიხედვით, ბიუჯეტში უნდა მომართულიყო 193 მლნ ლარის90 ოდენობის ძირი თანხა. ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით, გეგმური მაჩვენებელი 50 მლნ ლარით დაკორექტირდა და 80 მლნ ლარით განისაზღვრა. წლის ბოლოს ფაქტობრივად მიღებულმა შემოსულობებმა 163.3 მლნ ლარი შეადგინა და კანონით განსაზღვრულ გეგმას 104%-ით (83 მლნ ლარით) გადააჭარბა. აქედან საგარეო წყაროებიდან მიღებული დაფინანსების ხარჯზე გაცემული სესხებიდან მობილიზებულმა თანხამ 161.8 მლნ ლარი91 შეადგინა (დეტალური ინფორმაცია წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ დიაგრამაზე). წყარო - ფინანსთა სამინისტრო. 2019 წლის 4 სექტემბრის კურსით, რომელიც მომზადდა 2020 წლის ბიუჯეტის კანონის დაგეგმვის ეტაპზე. ვალუტების მიხედვით: 37.6 მლნ ევრო; 2.5 მლნ დოლარი; 12.6 მლნ SDR; 190.6 მლნ იაპონური იენი; 7.3 მლნ ლარი. 91 ვალუტების მიხედვით: 24.1 მლნ ევრო; 1.5 მლნ დოლარი; 13.8 მლნ SDR; 190.6 მლნ იაპონური იენი; 5.9 მლნ ლარი. 89 90 61 დიაგრამა 46. გადასესხებული კრედიტებიდან ხელშეკრულებით განსაზღვრული მოსამართი და ფაქტობრივად მიღებული ძირი თანხა - 2020 წ. (სვეტის თითოეული მონაცემი წარმოდგენილია მითითებული ვალუტის მილიონებში).92 37.6 ხელშეკრულებით განსაზღვრული მოსამართი ძირი ფაქტობრივად შემოსული ძირი თანხა 24.1 12.6 13.8 7.3 5.9 2.5 EUR SDR GEL 1.5 USD საგარეო წყაროებიდან მიღებული დაფინანსების ხარჯზე გაცემული სესხების დაფარვასთან დაკავშირებით საყურადღებო ფაქტია, რომ შ.პ.ს. „საქართველოს გაერთიანებული წყალმომარაგების კომპანიაზე“ გადასესხებული კრედიტის დასაფარად 2020 წელს კომპანიამ ბიუჯეტში მიმართა 65.8 მლნ ლარი93. აღნიშნული თანხიდან 30 მლნ ლარი რეალურად დაიფარა არა კომპანიის, არამედ რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს მიერ, კომპანიისთვის აღნიშნული ვალდებულების დაფარვის მიზნით გადაცემული თანხით. გასათვალისწინებელია, რომ მსოფლიო ბანკის „ვალის მართვის ეფექტიანობის შეფასების სახელმძღვანელოს“ (DeMPA) მიხედვით94, გადასესხებული კრედიტების მართვის ეფექტიანობის უზრუნველსაყოფად მნიშვნელოვანია არსებობდეს შესაბამისი გადასესხების პოლიტიკა და პროცედურების აღმწერი დოკუმენტი, რომელიც ითვალისწინებს გადასესხებამდე საკრედიტო რისკების შეფასებასა და შემდგომში მის მონიტორინგს95. მიმდინარე მდგომარეობით არ არსებობს ოფიციალურად დამტკიცებული დოკუმენტი, რომელიც მოიცავს როგორც გადასესხების პოლიტიკას, ასევე გადასესხების შემდგომ მონიტორინგის პროცედურებს, რაც ხელს შეუწყობდა საგარეო წყაროებიდან მოზიდული სახსრების ხარჯზე გაცემული სესხების ეფექტიან მართვას. საგარეო წყაროებიდან გადასესხებული კრედიტების სიღრმისეულად შესწავლის მიზნით, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა 2016 წელს ჩაატარა „საგარეო საკრედიტო რესურსის ხარჯზე გაცემული სესხების მართვის“ ეფექტიანობის აუდიტი96, სადაც ზემოაღნიშნულ საკითხებთან დიაგრამა არ მოიცავს იაპონური იენის შემთხვევაში გადასესხებული კრედიტებიდან ხელშეკრულებით მოსამართი და ფაქტობრივად გადახდილი ძირი თანხის შესახებ მონაცემებს, რადგან თანხის მომართვა განხორციელდა გეგმა-გრაფიკის შესაბამისად. 93 ჯამურად მომართული ძირი თანხა და გადახდილი პროცენტი. 94 DPI-10(2) – გადასესხებული კრედიტების გაცემის დოკუმენტირებული პოლიტიკისა და პროცედურების ხელმისაწვდომობა. 95 აღნიშნული კომპონენტი 2013 წელს მსოფლიო ბანკის მისიის მიერ საქართველოს სახელმწიფო ვალის მართვის ეფექტიანობის შეფასების (DeMPA) ფარგლებში ყველაზე დაბალი - D ქულით შეფასდა. 96 „საგარეო საკრედიტო რესურსის ხარჯზე გაცენული სესხების მართვის“ ეფექტიანობის აუდიტი. 92 62 დაკავშირებით გაიცა შესაბამისი რეკომენდაციები, რომელთაგან ნაწილი ამ დრომდე შეუსრულებელია. რაც შეეხება სახელმწიფო ბიუჯეტის შიდა რესურსებიდან გაცემულ სესხებს, მათი დინამიკის ანალიზით ვლინდება მართვის ეფექტიანობასთან დაკავშირებული ხარვეზები97. 2020 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, საბიუჯეტო სესხების (მოქმედი სესხები) სახით სულ გაცემულია 178.2 მლნ ლარი, რომლებზეც 2020 წლის 31 დეკემბრის მდგომარეობით დარიცხული სრული დავალიანება 405.4 მლნ ლარს შეადგენს. აღსანიშნავია, რომ ვადაგადაცილებაშია 90 სესხი, რომლებზე რიცხული დავალიანების 53%-ს პირგასამტეხლო წარმოადგენს, ხოლო 40%-ს სესხის ძირი თანხა. საბიუჯეტო რესურსიდან გაცემული სესხების მდგომარეობა წლიდან წლამდე თითქმის უცვლელი რჩება. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია, განხორციელდეს სესხების მიმდინარე პორტფელის მდგომარეობის შეფასება/ანალიზი და გატარებულ იქნეს ქმედითი ღონისძიებები ვადაგადაცილებული სესხების რესტრუქტურიზაციის მიზნით. აღნიშნულ საკითხზე სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის გასული წლების მოხსენებებშიც არაერთხელ გამახვილდა ყურადღება. დიაგრამა 47. საბიუჯეტო რესურსიდან სულ გაცემული დიაგრამა 48. 2020 წლის 31 დეკემბრის და მათ შორის ვადაგადაცილებული სესხების მდგომარეობით ვადაგადაცილებულ საბიუჯეტო რაოდენობა სესხის გამცემი უწყებების მიხედვით98 - სესხებზე არსებული დავალიანების სახეები (მლნ 2020 წ. ლარი). 85 გაცემული სესხები დავალიანების მქონე სესხები 61 60 161 24 4 2 ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო 214 24 4 30 ფინანსთა სამინისტრო სსიპ მუნიციპალური განვითარების ფონდი სხვა სამინისტროები ძირი პროცენტი პირგასამტეხლო აღნიშნული სტატისტიკა ეყრდნობა საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს მიერ მოწოდებულ სახელმწიფო სესხების ერთიანი რეესტრის მონაცემებს. 98 სხვა სამინისტროებში გაერთიანებულია გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო (3 სესხი) და განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტრო (1 სესხი). 97 63 6. სახელმწიფო ვალის მართვა 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით, სახელმწიფო ვალის99 ზღვრული მოცულობა 23.4 მლრდ ლარის ოდენობით განისაზღვრა. პანდემიის საპასუხოდ გასატარებელი ღონისძიებების დაფინანსების მიზნით, ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით, აღნიშნული მაჩვენებელი 28.4 მლრდ ლარამდე გაიზარდა. წლის ბოლოს სახელმწიფო ვალის ფაქტობრივმა მოცულობამ 30.8 მლრდ ლარი100 შეადგინა და 2.4 მლრდ ლარით (8.6%-ით) გადააჭარბა კანონით დადგენილ ზღვრულ მაჩვენებელს. აღნიშნული გამოიწვია როგორც საგარეო ვალის დაგეგმილთან შედარებით 2.3 მლრდ ლარით მეტად ზრდამ, ასევე საშინაო ვალის ზღვრულ მაჩვენებელზე 179 მლნ ლარით გადაჭარბებამ (გადაჭარბების მიზეზებზე დეტალური ინფორმაცია წარმოდგენილია საგარეო და საშინაო ვალის ნაწილში). სახელმწიფო ვალის ნაშთი 2020 წელს წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელთან შედარებით 49.5%-ით გაიზარდა101, რაც გასული 4 წლის საშუალო ზრდის მაჩვენებელს 36.1 პროცენტული პუნქტით აღემატება (2016-2019 წლებში ზრდის საშუალო ტემპმა 13.4% შეადგინა). საგარეო ვალი 60% 30.8 საშინაო ვალი 20.6 17.8 3.3 19.1 3.7 20.6 4.1 20.6 4.2 5.5 16.5 16.5 18.0 14.0 14.4 14.5 15.4 6.0 30.8 6.1 22.4 24.7 20% 12.7% 15.7% 5 2.9% 9.3% 15.9% 10% 4.8% 4.8% 5.0% -6.2% 0 0% -10 % 2016 2017 2018 2019 2020 სახელმწიფო ვალი სახელმწიფო ვალის %-ული ზრდა მშპ-ის ზრდის ტემპი თავდაპირველი კანონი 15 თავდაპირველი კანონი 30% ფაქტი 14.5 16.3 17.8 17.6 3.3 კანონის ცვლილება 20 17.3 3.2 თავდაპირველი კანონი 40% ფაქტი 49.5% 25 10 23.4 50% კანონის ცვლილება 30 28.4 ფაქტი 35 დიაგრამა 50. სახელმწიფო ბიუჯეტის თავდაპირველი და საბოლოო კანონით განსაზღვრული სახელმწიფო ვალის ზღვრები და მათი შედარება ფაქტიურ მაჩვენებლებთან (მლრდ ლარი)102. კანონის ცვლილება დიაგრამა 49. სახელმწიფო ვალის მოცულობის (მლრდ ლარი), რეალური მშპ-ს და ვალის ზრდის ტემპების დინამიკა 2018 2019 2020 სახელმწიფო ვალი განმარტებულია „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ საქართველოს კანონით. სახელმწიფო ვალი მოიცავს სახელმწიფო მმართველობის სექტორისა და ეროვნული ბანკის ვალს. სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით ყოველწლიურად ხდება სახელმწიფო ვალის ზღვრული მაჩვენებლის განსაზღვრა. 100 არ მოიცავს ისტორიული ვალის პირობით მოცულობას (672 მლნ ლარი). 101 აღნიშნულ ზრდაში 41% წილი წარმოადგენს ეროვნული ვალუტის გაუფასურების ეფექტს. 102 არ მოიცავს ისტორიული ვალის პირობით მოცულობას (672 მლნ ლარი). 99 64 6.1 სახელმწიფო საგარეო ვალი სახელმწიფო საგარეო ვალის მოცულობამ 2020 წლის ბოლოს 24.7 მლრდ ლარი შეადგინა (მთლიანი სახელმწიფო ვალის 80.1%), რაც წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს 50%-ით (8.2 მლრდ ლარით) აღემატება. აღნიშნულ ზრდაში 4.2 მლრდ ლარს103 ეროვნული ვალუტის გაუფასურების ეფექტი წარმოადგენს (მთლიანი ნაზარდი მოცულობის 50.9%), ხოლო 4.0 მლრდ ლარს ახალი კრედიტების აღების ეფექტი (მთლიანი ნაზარდი მოცულობის 49.1%). 2020 წელს საგარეო კრედიტების სახით მიღებული შემოსულობები 5.3 მლრდ ლარით გაიზარდა და გეგმური მაჩვენებლის 85% შეადგინა. აღნიშნული ძირითადად გამოწვეულია ბიუჯეტის მხარდამჭერი კრედიტების გეგმაზე 1.3 მლრდ ლარით ნაკლები მობილიზებით. საყურადღებოა, რომ გასული წლებისგან განსხვავებით, 2020 წელს ბიუჯეტის მხარდამჭერი სესხების მოცულობა მნიშვნელოვნად, 2.4 მლრდ ლარით აჭარბებს საინვესტიციო კრედიტების ჯამურ მაჩვენებელს და მთლიანი მოცულობის 73%-ს შეადგენს. გასათვალისწინებელია, რომ საინვესტიციოსგან განსხვავებით, ბიუჯეტის მხარდამჭერ სესხებს წინასწარ განსაზღვრული მიზნობრიობა არ გააჩნიათ და ძირითადად გამოიყენება მიმდინარე საჭიროებების დასაფინანსებლად. 2020 წელს მობილიზებული ბიუჯეტის მხარდამჭერი კრედიტების მნიშვნელოვანი ნაწილი მოხმარდა პანდემიის საპასუხოდ გასატარებელი ღონისძიებების დაფინანსებას (დეტალური ინფორმაცია იხ. ქვეთავში - „პანდემიის საპასუხოდ გატარებული ღონისძიებები“). დიაგრამა 51. საგარეო კრედიტების სახით მიღებული შემოსულობები (მლნ ლარი). 6,188 5,264 5,155 3,846 1,867 1,081 1,252 1,455 1,387 458 409 822 294 958 997 978 1,182 1,033 1,419 ფაქტი ფაქტი ფაქტი ფაქტი კანონი ცვლილება ფაქტი 2016 2017 2018 2019 258 საინვესტიციო 685 ბიუჯეტის მხარდამჭერი 2020 სულ 2020 წლის მდგომარეობით, საგარეო ვალის პორტფელში უდიდეს ნაწილს - 16.4 მლრდ ლარს (მთლიანი საგარეო ვალის პორტფელის 66.5%-ს) მრავალმხრივი კრედიტორებისგან აღებული სესხები წარმოადგენს. მრავალმხრივი კრედიტორებისგან ყველაზე დიდი მოცულობის ვალი (6.7 მლრდ ლარი, მთლიანი მრავალმხრივი კრედიტის მოცულობის 41%) საქართველოს მსოფლიო ფისკალური წესების ქვეთავში განხილული მთავრობის ვალის ცვლილებისგან განსხვავებით მოიცავს ეროვნული ბანკის ვალის გაუფასურების კომპონენტსაც. 103 65 ბანკისგან აქვს აღებული. მნიშვნელოვანია ორმხრივი კრედიტორების წილიც, რომლებზეც მთლიანი საგარეო ვალის 22% მოდის (5.4 მლრდ ლარი). ორმხრივი კრედიტორებიდან უდიდესი წილი - 44.3% (2.4 მლნ ლარი) გერმანიიდან (KFW) მიღებულ კრედიტებზე მოდის. დიაგრამა 52. სახელმწიფო საგარეო ვალის კომპონენტები კრედიტორების მიხედვით (მლრდ ლარი). დიაგრამა 53. საგარეო ვალის კრედიტორების სტრუქტურა. 4% 4% 1.2 1.6 5.4 0.2 1.3 2.1 1.3 2.0 0.4 1.3 2.5 16.4 9.8 8.6 10.3 7% 41% 15% 0.7 1.4 3.0 მრავალმხრივი 29% 11.3 მსოფლიო ბანკი (IBRD, IDA) 2016 2017 2018 2019 2020 საქართველოს ეროვნული ბანკის საგარეო ვალი ფასიანი ქაღალდები და გარანტირებული კრედიტები ორმხრივი კრედიტორები მრავალმხრივი კრედიტორები აზიის განვითარების ბანკი (ADB) ევროპის საინვესტიციო ბანკი (EIB) საერთაშორისო სავალუტო ფონდი (IMF) ევროპის რეკონსტრუქციისა და განვითარების ბანკი (EBRD) სხვა სახელმწიფო საგარეო ვალის პორტფელი შედგება 6 სხვადასხვა ვალუტაში104 აღებული სესხისგან. აღსანიშნავია, რომ უკანასკნელ წლებში საგარეო სესხების სავალუტო სტრუქტურა მნიშვნელოვნად შეიცვალა. კერძოდ, შემცირდა დოლარსა და SDR-ში105 დენომინირებული ვალდებულებების წილი, ხოლო ევროში აღებული ვალდებულებები მნიშვნელოვნად გაიზარდა. საყურადღებოა, რომ სხვა ვალუტებთან შედარებით ევროში დენომინირებული სესხების მოცულობის მატება ზრდის საგარეო ვალის პორტფელის სავალუტო რისკებს, რამდენადაც 2016-2020 წლებში ლარი ევროსთან მიმართებით საშუალოდ 9.3%-ით, ხოლო დოლართან მიმართებით 6.6%-ით გაუფასურდა. აშშ დოლარი, ევრო, ნასესხობის სპეციალური უფლება, ჩინური იუანი, იაპონური იენი, ქუვეითური დინარი. SDR - წარმოადგენს საერთაშორისო სარეზერვო აქტივს, რომლის ღირებულებაც ემყარება 5 ვალუტას: აშშ დოლარს, ევროს, ჩინურ იუანს, იაპონურ იენს და დიდი ბრიტანეთის გირვანქა სტერლინგს. 104 105 66 დიაგრამა 54. სახელმწიფო საგარეო სტრუქტურა ვალუტების მიხედვით. ვალის დიაგრამა 55. წლის ბოლოს დაფიქსირებული ლარის გაცვლითი კურსის %-ული ცვლილება - 2016-2020 წწ. 27% 5% 4% 4% 4% 33% 33% 32% 3% 25% 36% 25.4% 22% 17% 12% 14.3% 10.5% 11.1% 7.1% 29% 43% 34% 37% 41% 7% 2% 3.3% 6.8% 4.5% -3% 17% 22% 26% 30% 43% 2016 2017 2018 2019 2020 -2.1% -1.1% -8% EUR SDR USD სხვა 2016 2017 USD/GEL 2018 2019 2020 EUR/GEL 6.2 სახელმწიფო საშინაო ვალი 2020 წელს ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით, საშინაო ვალდებულებების ზრდა (ფასიანი ქაღალდები, გარდა აქციებისა) 1.2 მლრდ ლარის ოდენობით განისაზღვრა, თუმცა წლის განმავლობაში კანონში განხორციელებული ცვლილების შედეგად, გეგმური მაჩვენებელი 1.9 მლრდ ლარამდე გაიზარდა. 2020 წელს საშინაო ვალდებულებების ფაქტობრივმა ზრდამ 2 მლრდ ლარი შეადგინა და საშინაო ვალის ნაშთი 6.1 მლრდ ლარს გაუტოლდა. საშინაო ვალის პორტფელი შედგება სახაზინო ვალდებულებებისგან, სახაზინო ობლიგაციებისგან და ეროვნული ბანკის მიმართ ვალისგან. კერძოდ, სახელმწიფო ფასიანი ქაღალდები მოიცავს 6თვიან და 12-თვიან სახაზინო ვალდებულებებსა და 2, 5 და 10-წლიან სახაზინო ობლიგაციებს. 2020 წლის ბოლოს არსებული მდგომარეობით, სახელმწიფო ფასიანი ქაღალდების ნაშთში უდიდესი წილი, 39%-ის ოდენობით, 5-წლიანი ვადიანობის მქონე სახაზინო ობლიგაციებს უჭირავს. ბოლო წლების განმავლობაში მნიშვნელოვანი ზრდის ტენდენციით ხასიათდება 10 წლიანი ობლიგაციების წილი, ხოლო 12 თვიანი ობლიგაციების წილი - კლებადი ტენდენციით. 67 დიაგრამა 56. საშინაო ვალის ნაშთის სტრუქტურა სახაზინო ფასიანი ქაღალდების ვადიანობის მიხედვით (პროცენტული წილი მთლიანში)106. 8% 10% 33% 33% 12% 13% 38% 39% 22% 39% 29% 29% 30% 28% 27% 23% 29% 2016 6-თვიანი 5% 16% 4% 13% 7% 2017 2018 2019 12-თვიანი 2-წლიანი 5-წლიანი 10% 2% 2020 10-წლიანი აღსანიშნავია, რომ პანდემიასთან დაკავშირებული ანტიკრიზისული ღონისძიებების ფარგლებში, 2020 წლის მეორე და მესამე კვარტალში განხორციელდა 10-წლიანი ვადიანობის მქონე სახაზინო ობლიგაციების ემისია. მობილიზებული თანხიდან 594.3 მლნ ლარი ფინანსთა სამინისტრომ განათავსა კომერციული ბანკების სადეპოზიტო სერტიფიკატებში (შეიძინა სადეპოზიტო სერტიფიკატები).107 6.3 სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები სახელმწიფო ვალის პორტფელის ზრდის, ლარის სხვა ვალუტებთან გაუფასურებისა და საპროცენტო განაკვეთების ცვლილების შედეგად, 2019 წელთან შედარებით, ჯამურად 332 მლნ ლარით გაიზარდა სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები და 3.2 მლრდ ლარი შეადგინა. აქედან, საშინაო ვალის ძირის დასაფარად მიიმართა 1.6 მლრდ ლარი, ხოლო პროცენტზე - 427 მლნ ლარი, საგარეო ვალის ძირის დასაფარად მიიმართა 902 მლნ ლარი, ხოლო პროცენტზე 336 მლნ ლარი. დიაგრამაზე წარმოდგენილი მაჩვენებლები არ მოიცავს სხვა სახელმწიფო ფასიან ქაღალდებს. კერძოდ, ობლიგაციებს საქართველოს ეროვნული ბანკისთვის და ობლიგაციებს ღია ბაზრის ოპერაციებისთვის. 107 სადეპოზიტო სერტიფიკატების შესყიდვა განხორციელდა საქართველოს მთავრობის 2020 წლის 22 მაისის N845 განკარგულების შესაბამისად. 106 68 დიაგრამა 57. სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯების დინამიკა (მლნ ლარი). 764 604 513 476 398 1,966 1,511 1,083 2016 2017 2018 დაფარული ძირი 2,296 2,469 2019 2020 გადახდილი პროცენტი 2019 წლის მსგავსად, 2020 წელს სახელმწიფო ვალის მომსახურების ხარჯების ნამატის უდიდესი ნაწილი (62%) მოდის საშინაო ვალის მომსახურებაზე, რაც ძირითადად გამოწვეულია 6-თვიანი, 12თვიანი და 2-წლიანი სახაზინო ვალდებულებების დაფარვით. დიაგრამა 58. სახაზინო ფასიანი ქაღალდების მომსახურებისა და დაფარვის დინამიკა ვადიანობის მიხედვით (მლნ ლარი). 700 600 500 400 300 200 100 0 2017 2018 2019 2020 2017 2018 2019 2020 2017 2018 2019 2020 2017 2018 2019 2020 2017 2018 2019 2020 6 თვიანი 12 თვიანი 2 წლიანი ძირი 5 წლიანი 10 წლიანი პროცენტი 7. პროგრამული ბიუჯეტირება სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონსა და შესრულების წლიურ ანგარიშს თან ერთვის „პროგრამული ბიუჯეტის დანართი“, რომელიც მოიცავს ინფორმაციას პრიორიტეტების ფარგლებში განსაზღვრული პროგრამების მოსალოდნელი/მიღწეული შედეგებისა და შედეგების შეფასების ინდიკატორების შესახებ. მიუხედავად იმისა, რომ პროგრამული ბიუჯეტის მომზადება 2012 69 წლიდან დაიწყო, იგი ჯერ კიდევ არ მტკიცდება კანონით და მხოლოდ დანართის ხასიათს ატარებს. ამასთანავე, ბიუჯეტის პროგრამული ფორმატით მომზადების პროცესსა და პროგრამების შესახებ წარმოდგენილ ინფორმაციაში ჯერ კიდევ არის სისტემური ნაკლოვანებები, რაც ართულებს, რიგ შემთხვევებში კი შეუძლებელს ხდის შეფასდეს პროგრამების ეფექტიანობა. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ 2020 წლის ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშის პროგრამული დანართის ანალიზის ფარგლებში მიღებული შედეგებით, დადებითად უნდა შეფასდეს ის ფაქტი, რომ წინა წლებთან შედარებით შემცირებულია დოკუმენტში არსებული სისტემური ხასიათის ხარვეზების საერთო რაოდენობა მიღწეული შედეგების შეფასების ინდიკატორებთან მიმართებით. თუმცა, პროგრამული ბიუჯეტის შემდგომი სრულყოფა კვლავ გამოწვევად რჩება. დიაგრამა 59. 2018-2020 წლების სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშების პროგრამულ დანართებში წარმოდგენილი მიღწეული შედეგების შეფასების ინდიკატორების ანალიზის შედეგად გამოვლენილი სისტემური ხასიათის ხარვეზები. მიღწეული შედეგების შეფასების ინდიკატორების ანალიზის შედეგად გამოვლინდა შემდეგი სისტემური ხასიათის ხარვეზები (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 4-ში):  პროგრამების/ქვეპროგრამების ნაწილისთვის სრულად არ ხდება მიღწეული შედეგების შესახებ ანგარიშგება ან შედეგების შეფასება წინასწარ განსაზღვრულ ინდიკატორებთან მიმართებით;  ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის შემთხვევაში მიღწეული შედეგების წარმოდგენა ხორციელდება დაგეგმვის ეტაპზე განსაზღვრულ მაჩვენებლებთან შეუსაბამოდ, განსხვავებული სახით/ფორმატით, რაც ართულებს ან შეუძლებელს ხდის დაგეგმილი და მიღწეული შედეგების ერთმანეთთან შედარებას;  გარკვეული პროგრამების შემთხვევაში არ არის წარმოდგენილი განმარტება დაგეგმილ და მიღწეულ შედეგებს შორის არსებულ განსხვავებებზე, ან მოცემული განმარტება ზოგადი ხასიათისაა და არ იძლევა საშუალებას დადგინდეს თუ რა იყო გადახრის გამომწვევი 70 მიზეზი. ამასთან, წლის განმავლობაში პრიორიტეტების ცვლილების შემთხვევაში არ არის მითითებული ინფორმაცია აღნიშნული ცვლილების სანაცვლოდ განხორციელებული ღონისძიებებისა და მიღწეული შედეგების შესახებ. ზემოაღნიშნული ხარვეზებიდან განსაკუთრებით საყურადღებოა დაგეგმილ და მიღწეულ შედეგებს შორის არსებულ განსხვავებებზე ანგარიშგება და შესაბამისი განმარტებების წარმოდგენის საკითხი. პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგიის108 მიხედვით, დაგეგმილისგან განსხვავებული შედეგის მიღწევის შემთხვევაში თითოეულ შეფასების ინდიკატორს ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში უნდა ახლდეს განმარტება. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებული ანალიზით შეფასებულ იქნა რამდენად ხდება განმარტებითი ინფორმაციის წარმოდგენა ისეთი პროგრამების/ქვეპროგრამებისთვის, რომელთა მიღწეული მაჩვენებლები 10%-ით და მეტით განსხვავდებოდა მიზნობრივი მაჩვენებლისგან109. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების პროგრამულ დანართში წარმოდგენილი მსგავსი ტიპის ინდიკატორების 31%-ს არ ახლავს განმარტება ან მოცემული განმარტება ზოგადი ხასიათისაა. აღსანიშნავია, რომ ინდიკატორთა ნაწილის შემთხვევაში, რომლებიც გასულ წლებშიც ხასიათდებოდნენ იმავე მასშტაბის გადახრებით და განმარტების წარმოდგენა არ ხდებოდა, 2020 წელს შეუსაბამობის მიზეზად პანდემიით გამოწვეული შეზღუდვები და ვითარების გაუარესება სახელდება. დიაგრამა 60. 2018-2020 წლების სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშების პროგრამულ დანართებში წარმოდგენილ ინდიკატორთა %-ული წილი, რომელთათვისაც არ არის მოცემული განმარტება დაგეგმილ და მიღწეულ შედეგებს შორის არსებულ განსხვავებაზე ან მოცემული განმარტება ზოგადი ხასიათისაა. 31% 51% 51% 2020 წ. 2019 წ. 2018 წ. აღსანიშნავია, რომ მთავრობის 2018 წლის 31 ოქტომბრის №2051 განკარგულებით, წარმოდგენილ იქნა მთავრობის სამოქმედო გეგმა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებაში „საქართველოს 2017 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“ გაცემული რეკომენდაციების გათვალისწინებასთან დაკავშირებით. აღნიშნული გეგმის მიხედვით, 2019 წლის საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2011 წლის 8 ივლისის №385 ბრძანება „პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგიის დამტკიცების თაობაზე“. 109 გეგმასთან როგორც ჩამორჩენის ისე გადაჭარბების შემთხვევები. 108 71 ბოლომდე უნდა მომზადებულიყო სამოქმედო გეგმა პროგრამული ბიუჯეტირების დანერგვასთან დაკავშირებით საშუალოვადიანი პერიოდისთვის. თუმცა აღნიშნული სამოქმედო გეგმა არ მომზადებულა. პროგრამული ბიუჯეტის დანერგვა კომპლექსური პროცესია, შესაბამისად მიზანშეწონილია შემუშავდეს სამოქმედო გეგმა, სადაც გაწერილი იქნება რეფორმის ფარგლებში განსახორციელებელი კონკრეტული აქტივობები შესაბამისი ვადებითა და პასუხისმგებელი უწყებებით. რეფორმის გაცხადებული მიზნობრივი ნიშნულების არსებობა გაზრდის ამ პროცესში ჩართული საჯარო უწყებების ანგარიშვალდებულების ხარისხს და ხელს შეუწყობს რეფორმის მიმდინარეობის მონიტორინგს. 8. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა 2020 წლის 20 იანვარს საქართველოს მთავრობის №111 განკარგულებით განსაზღვრული იქნა სამოქმედო გეგმა „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ „საქართველოს 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“ მომზადებულ მოხსენებაში მოცემული შენიშვნებისა და რეკომენდაციების საბიუჯეტო პროცესში გათვალისწინების შესაძლებლობის თაობაზე“. აღნიშნული განკარგულების მიხედვით, 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშთან ერთად წარმოდგენილი უნდა ყოფილიყო ინფორმაცია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის წინა პერიოდების მოხსენებებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობის შესახებ. მიუხედავად ამისა, 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშს არ ახლავს ინფორმაცია ზემოხსენებული სამოქმედო გეგმის შესრულების მდგომარეობის შესახებ. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა 2017-2018 წლების ბიუჯეტების შესრულების პროცესში იდენტიფირებულ სისტემური ხასიათის ნაკლოვანებებზე გასცა 16 რეკომენდაცია. არსებული მდგომარეობით, აღნიშნულიდან სრულად ან ნაწილობრივ შესრულებულია 5 რეკომენდაცია (თითოეული რეკომენდაციის შესრულების შესახებ დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 5-ში). 72 დანართები: დანართი 1. ბიუჯეტის დაზუსტება - მაგალითები 1. წლის განმავლობაში, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ადგილი აქვს თანხების მიმართვას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომლებიც ბიუჯეტის კანონით არ იყო განსაზღვრული, თუმცა სათანადო დაგეგმვის შემთხვევაში, შესაძლებელი იყო საჭირო ოდენობის რესურსის ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე გათვალისწინება.    გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს „იმერეთის აგროზონა“ (31 05 13) ქვეპროგრამაში 2020 წლის ბიუჯეტის განაცხადით მოთხოვილი იყო 1.5 მლნ ლარი, თუმცა ბიუჯეტის კანონში არ იქნა ასახული. 2020 წლის ბოლოს, ქვეპროგრამის ფარგლებში ჩატარებული ტოპოგრაფიული და გეოლოგიური, ასევე საპროექტო-საკონსულტაციო მომსახურების სამუშაოების ასანაზღაურებლად საჭირო გახდა 630 ათასი ლარის მობილიზება; ჯანდაცვის სამინისტროს ქვეპროგრამას - „სახელმწიფო კლინიკების მართვა“ (27 03 05) ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილებით დაფინანსება განესაზღვრა 2.7 მლნ ლარის ოდენობით. სამინისტროს ინფორმაციით, პროგრამა შეიქმნა საქართველოს მთავრობის 2019 წლის 21 ნოემბრის N2377 განკარგულების საფუძველზე. იმის გათვალისწინებით, რომ აღნიშნულ პერიოდში 2020 წლის ბიუჯეტის კანონი ჯერ კიდევ შემუშავების ეტაპზე იმყოფებოდა, სამინისტროს მხრიდან შესაძლებელი იყო ასიგნების გათვალისწინება; იუსტიციის სამინისტროს „ეროვნული საარქივო ფონდის დაცულობის, მომსახურების თანამედროვე ტექნოლოგიების დანერგვის და დოკუმენტების ხელმისაწვდომობის უზრუნველყოფა“ (26 03) პროგრამის „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლში, ბიუჯეტის კანონით თანხა გათვალისწინებული არ ყოფილა. 2020 წლის აგვისტოში, რეგიონული არქივის შენობის მშენებლობასთან დაკავშირებული სამუშაოების განსახორციელებლად განხორციელდა 240 ათასი ლარის გადანაწილება;  თავდაცვის სამინისტროს „სსიპ - სახელმწიფო სამხედრო სამეცნიერო-ტექნიკური ცენტრი დელტა“ (29 07 01) ქვეპროგრამის „საქონლისა და მომსახურების“ მუხლში წლის განმავლობაში დამატებით მობილიზდა 2.9 მლნ ლარი სეტყვის საწინააღმდეგო ღონისძიებების დაფინანსების მიზნით. უწყების განმარტებით, ბიუჯეტის კანონით მათ მიერ მოთხოვნილი 5 მლნ ლარი, რომელიც განკუთვნილი იყო სეტყვის საწინააღმდეგო ღონისძიებებისთვის არ დამტკიცდა. აღსანიშნავია, რომ ანალოგიური შინაარსით გეგმის დაზუსტებას ადგილი ჰქონდა 2018-2019 წლებშიც. 2. წლის განმავლობაში, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ადგილი აქვს თანხების მიმართვას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომლებზე გამოყოფილი დაფინანსებაც საკმარისი არ აღმოჩნდა, თუმცა სათანადო დაგეგმვის შემთხვევაში, შესაძლებელი იყო საჭირო ოდენობის რესურსის ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე გათვალისწინება.   ჯანდაცვის სამინისტროს „მოსახლეობის საყოველთაო ჯანმრთელობის დაცვა“ (27 03 01) ქვეპროგრამას, ბიუჯეტის კანონში განხორციელებული ცვლილების შედეგად დაემატა 45 მლნ ლარი. უწყების მიერ მოწოდებული ინფორმაციით აღნიშნული ცვლილება გამოწვეულია სამედიცინო კლინიკების მიერ წარმოდგენილი შესრულებული სამუშაოების მოცულობისა და ხარჯვის დინამიკიდან გამომდინარე. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოსაზრებით, საანგარიშგებო წლის პირველ ნახევარში პროგრამის 45 მლნ ლარით გაზრდა მიუთითებს პროგრამის არასათანადო დაგეგმვაზე. აღსანიშნავია, რომ ანალოგიურ შემთხვევებს ადგილი ქონდა გასულ წლებშიც; თავდაცვის სამინისტოს პროგრამაში - „თავდაცვის მართვა“ (29 01) 2020 წლის დეკემბერში შრომის ანაზღაურების გაცემის მიზნით მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოიყო 9.7 მლნ ლარი. გადანაწილების საჭიროება წარმოიშვა წლის განმავლობაში სამინისტროს თანამშრომელთა დაწინაურების მიზეზით, რაც ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე გათვალისწინებული არ ყოფილა. თავისი შინაარსიდან გამომდინარე აღნიშნული ხარჯი არ წარმოადგენს გაუთვალისწინებელს. 73 დანართი 2. ბიუჯეტის ათვისება პროგრამების დონეზე - მაგალითები სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ წლიურ და დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებით დაბალი/ნულოვანი ათვისების მქონე ზოგიერთი პროგრამა/ქვეპროგრამა - 2020 წ. (ათასი ლარი). მონაცემები დალაგებულია პროგრამული კოდების მიხედვით. პროგრამის დასახელება//პროგრამული კოდი ბიუჯეტის ბიუჯეტის დაზუსტ კანონი კანონი ებული ფაქტი110 (4/2) (4/3) (საწყისი) (ცვლილება) გეგმა (4) % % (1) (2) (3) ელექტრონული კომუნიკაციების, საინფორმაციო ტექნოლოგიებისა და საფოსტო კავშირის 300 250 0 - 0.0% - 5,000 5,000 0 - 0.0% - 3,725 3,725 0 - 0.0% - დანაშაულის პრევენციის პროგრამები (26 06 01) 1,285 1,285 0 - 0.0% - სრულყოფილი პრობაციის სისტემა (26 06 02) 5,400 4,900 0 - 0.0% - 300 150 114 17 11.2% 14.8% 29,000 20,000 5,925 2,630 13.2% 44.4% 1,200 700 700 488 69.7% 69.7% 2,090 2,090 5 3 0.2% 64.0% 500 500 40 23 4.6% 57.7% 2,820 2,820 2,861 1,810 64.2% 63.2% განვითარება (24 01 03) გუდაურის სათხილამურო ტრასების მშენებლობისთვის (სამოქმედო გეგმის ფარგლებში) კერძო საკუთრებაში არსებული მიწების გამოსყიდვა - კომპენსაცია (24 06 06) ორმხრივი ხელშეკრულებების ფარგლებში აღიარებული ვალდებულებების დაფარვასთან დაკავშირებული ღონისძიებები (24 18) შრომის ბაზრის ანალიზი (24 01 05) შიდა ტურიზმი და მარკეტინგული ღონისძიებები საერთაშორისო ბაზარზე (24 05 02 01) ბაზარზე ზედამხედველობის სფეროს რეგულირება და განხორციელების ღონისძიებები (24 19) სამუშაოს მაძიებელთა პროფესიული მომზადება-გადამზადება და კვალიფიკაციის ამაღლება (27 05 03) ქართული ჩაი (31 05 05) დაცული ტერიტორიების განვითარება (CNF) (31 08 04) გეგმასთან შესადარისობის მიზნით ფაქტობრივი მაჩვენებელი არ მოიცავს მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვებს ფარგლებში განხორციელებულ გადახდებს, ვინაიდან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახება მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 110 74 სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ გეგმასთან მიმართებით დაბალი ათვისების მქონე ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის მაჩვენებელი, რომელთაც დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებით მაღალი ათვისება აქვთ - 2020 წ. (ათასი ლარი). მონაცემები დალაგებულია პროგრამული კოდის მიხედვით. პროგრამის დასახელება/პროგრამული კოდი საარჩევნო ინსტიტუციის განვითარების და ბიუჯეტის ბიუჯეტის დაზუსტ კანონი კანონი ებული ფაქტი111 (4/2) (4/3) (საწყისი) (ცვლილება) გეგმა (4) % % (1) (2) (3) 1,422 1,422 1,037 976 68.6% 94.1% 2,500 2,500 825 804 32.2% 97.5% 0 20,000 10,965 9,036 45.2% 82.4% 0 20,000 2,534 2,534 12.7% 100.0% 5,830 3,830 1,324 1,323 34.5% 99.9% 1,000 700 471 467 66.7% 99.1% 150 150 32 25 16.4% 76.9% 21,577 21,577 14,668 14,627 67.8% 99.7% 1,103 703 380 363 51.7% 95.6% 5,600 5,600 3,095 2,922 52.2% 94.4% 2,276 2,276 185 185 8.1% 100.0% ტუბერკულოზის მართვა (27 03 02 06 01) 12,659 12,659 8,443 8,403 66.4% 99.5% ჯანმრთელობის ხელშეწყობა (27 03 02 10) 1,240 1,240 523 518 41.7% 99.0% C ჰეპატიტის მართვა (27 03 02 11 01) 5,900 5,900 3,780 3,780 64.1% 100.0% 1,000 1,000 398 396 39.6% 99.7% 0 98,800 41,550 41,550 42.1% 100.0% 500 500 68 68 13.7% 100.0% 700 700 444 402 57.4% 90.6% სამოქალაქო განათლების ხელშეწყობა (06 02) მარკეტინგული და იურიდიული კონსულტაციების ხარჯი (24 01 04) სამშენებლო სექტორის ხელშეწყობა (24 07 03 03) მიკრო და მცირე მეწარმეობის ხელშეწყობა მცირე გრანტები (24 07 03 04) სივრცითი დაგეგმარება და ურბანული განვითარება (25 03 12) მსჯავრდებულთა პროფესიული მომზადება და გადამზადება (26 04 02) სამკურნალო საშუალებების ხარისხის სახელმწიფო კონტროლი (27 01 02 03) სოციალური და ჯანმრთელობის დაცვის პროგრამების მართვა (27 01 04) დასაქმების ხელშეწყობის მომსახურებათა მართვა (27 01 08) დამხმარე საშუალებებით უზრუნველყოფა (27 02 03 06) სათემო ორგანიზაციებში მომსახურებით უზრუნველყოფა (27 02 03 12 01) თავდაცვის ძალებში გასაწვევ მოქალაქეთა სამედიცინო შემოწმება (27 03 03 09) ახალი კორონავირუსით (SARS-CoV-2) გამოწვეული ინფექციის (COVID-19) მართვის ხელშეწყობისთვის ცენტრის მიერ განსახორციელებელი ღონისძიებები (27 03 03 11 03) დიპლომისშემდგომი სამედიცინო განათლება (27 03 04) დასაქმების ხელშეწყობის მომსახურებათა განვითარება (27 05 01) გეგმასთან შესადარისობის მიზნით ფაქტობრივი მაჩვენებელი არ მოიცავს მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვებს ფარგლებში განხორციელებულ გადახდებს ვინაიდან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახება მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 111 75 შრომის პირობების ინსპექტირება (27 05 02) დიასპორული ურთიერთობების ხელშეწყობა (28 01 04 01) 3,210 3,210 1,810 1,682 52.4% 92.9% 1200 1,200 753 753 62.7% 100.0% 20,000 5,000 4,000 4,000 80.0% 100.0% "Check in Georgia"-ს პროგრამის ფარგლებში განსახორციელებელი ღონისძიებები (32 09 03 01) ზოგიერთი პროგრამა/ქვეპროგრამა ნულოვანი/დაბალი ათვისების მაჩვენებლით ხასიათდება სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ გეგმასთან მიმართებით.  ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს პროგრამას - „ორმხრივი ხელშეკრულებების ფარგლებში აღიარებული ვალდებულებების დაფარვასთან დაკავშირებული ღონისძიებები“ (24 18) ბიუჯეტის კანონით დაფინანსება განესაზღვრა 3.7 მლნ ლარის ოდენობით. აღნიშნული თანხა განკუთვნილი იყო თურქეთთან ელექტროენერგიის შესყიდვასთან დაკავშირებული დავალიანების დასაფარად. თუმცა წლის განმავლობაში თანხის ათვისება არ მომხდარა;  თავდაცვის სამინისტროს „ჯანდაცვა და სამედიცინო მხარდაჭერის პროგრამის“ (29 03 03) „არაფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლის ათვისების მაჩვენებელი გეგმის 6%-ს შეადგენს. აუთვისებელი ასიგნების დიდი ნაწილი ეხება საომარი მდგომარეობის დროს წინა ხაზებში მობილური ქირურგიული ჯგუფისთვის მინი ჰოსპიტალის მოწყობას (ნატოს სტანდარტის შესაბამისობით-როლი 2), რისთვისაც 2020 წელს დაგეგმილი იყო 1.3 მლნ ლარი. წლის ბოლოს აუთვისებელი რესურსი გადანაწილდა სამინისტროს სხვა პროგრამებში. აღსანიშნავია, რომ ამ ქვეპროგრამაში იმავე ოდენობის თანხა, ანალოგიური მიზნობრიობით გამოყოფილი იყო 2019 წელსაც, თუმცა თანხის ათვისება ამ შემთხვევაშიც არ მომხდარა;  გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს „პროექტების ტექნიკური მხარდაჭერის პროგრამა“ (31 05 09) შეიქმნა 2019 წელს, რომელიც ითვალისწინებდა სოფლის მეურნეობის საწარმოებისთვის სურსათის უვნებლობის საერთაშორისო სისტემებისა და სტანდარტების დანერგვას, ადგილობრივ ბაზრებზე შესვლასა და დამკვიდრებაში, მარკეტინგული ინფორმაციის შექმნასა და მარკეტინგულ სერვისებზე ხელმისაწვდომობის ზრდას. 2019 წლის ბიუჯეტით ქვეპროგრამის გეგმა შეადგენდა 1.5 მლნ ლარს, ხოლო ათვისებულ იქნა მხოლოდ 13.8%. მიუხედავად ასეთი დაბალი ათვისებისა, 2020 წლის გეგმა ისევ 1.5 მლნ ლარის ოდენობით განისაზღვრა. ქვეპროგრამის ათვისებამ 16% შეადგინა. პროგრამის დაბალი ათვისება ნაწილობრივ განაპირობა დაგეგმვის პროცესში არსებულმა ხარვეზმა. 76 დანართი 3. საინვესტიციო პროექტების მართვა - მაგალითები სახელმწიფო ბიუჯეტის საბოლოო კანონით განსაზღვრულ გეგმასთან მიმართებით 70%-ზე დაბალი ათვისების მქონე საინვესტიციო პროექტები - 2020 წ. (ათასი ლარი). მონაცემები დალაგებულია ათვისების მაჩვენებლის ზრდადობის მიხედვით112. ბიუჯეტის კანონი გეგმა (1) ფაქტი (2) (2/1) (%) 5,000 - 0.0% 1,000 - 0.0% 1,000 - 0.0% 114 - 0.0% ქვემო ქართლის ნარჩენების მართვის პროექტი (EBRD, SIDA) (25 05 03) 1,020 - 0.0% თბილისის მყარი ნარჩენების მართვის პროექტი (EBRD) (56 13 06) 27,000 - 0.0% ზოგადსაგანმანათლებლო ინფრასტრუქტურის მშენებლობა-რეაბილიტაცია მუნიციპალიტეტებში (25 07 03 და 25 07 04) 40,000 38 0.1% 500 კვ ეგხ "წყალტუბო-ახალციხე-თორთუმი" (KfW) (24 14 03 01) 2,600 100 3.8% პროფესიული განათლება I (KfW) (32 14) 3,700 260 7.0% ხელედულა-ლაჯანური-ონი (KfW) (24 14 03 06) 5,400 400 7.4% გურიის ელგადაცემის ხაზების ინფრასტრუქტურის გაძლიერება (KfW) (24 14 03 04) 4,500 500 11.1% თბილისის მეტროს პროექტი (EBRD) (56 13 08) 15,000 1,907 12.7% 900 145 16.1% 2,000 346 17.3% 1,020 204 20.0% 1,000 215 21.5% 5,000 1,145 22.9% 10,000 2,656 26.6% ელექტროგადამცემი ხაზი "ჯვარი ხორგა" (EBRD, EU, KfW) (24 14 02 02) 6,000 1,654 27.6% მდინარე რიონზე ფოთის ხიდის მშენებლობა (ADB, EIB) (25 02 03 15) 1,000 290 29.0% ქუთაისის საერთაშორისო აეროპორტთან (კოპიტნარი) სატრანსპორტო კვანძის მოწყობა (25 02 02 12) 1,700 557 32.8% ქუთაისის მყარი ნარჩენების ინტეგრირებული მართვის პროექტი (EU, KfW) (25 05 02) 2,000 720 36.0% 800 305 38.1% პროექტის დასახელება სენაკი-ფოთი-სარფის საავტომობილო გზის ბათუმი(ჭოროხი)-სარფის მონაკვეთზე ახალი საავტომობილო გზის მშენებლობა (ADB) (25 02 03 14) ალგეთი-სადახლოს საავტომობილო გზის მშენებლობა-მოდერნიზაცია (EIB) (25 02 03 17) თბილისი-ბაკურციხე-ლაგოდეხის საავტომობილო გზის კმ20-კმ50 ლოჭინისაგარეჯოს მონაკვეთის მშენებლობა (EIB) (25 02 03 18) ქუთაისის წყალარინების პროექტი (EIB, EPTATF) (25 04 04) მდინარე დებედაზე ხიდის მშენებლობა (EBRD) (25 02 02 18) საცხოვრებლად ვარგისი ქალაქების საინვესტიციო პროგრამა (ADB) (25 03 09) ჭიათურის საბაგირო გზების რეკონსტრუქცია-რეაბილიტაციის პროექტი (Government of France) (25 03 18) თბილისი-წითელი ხიდის (აზერბაიჯანის რესპუბლიკის საზღვარი) საავტომობილო გზის კმ22-კმ57 რუსთავი-წითელი ხიდის მონაკვეთის მშენებლობა (EIB) (25 02 03 16) ინოვაციის, ინკლუზიურობის და ხარისხის პროექტი - საქართველო I2Q (IBRD) (32 13/25 07 05) ბაკურიანის მუნიციპალური სერვისების გაუმჯობესების პროგრამა (EBRD) (25 03 11) ქობულეთის წყალარინების პროექტი (EBRD, ORET) (25 04 01) გეგმასთან შესადარისობის მიზნით ფაქტობრივი მაჩვენებელი არ მოიცავს მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვებს ფარგლებში განხორციელებულ გადახდებს ვინაიდან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახება მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 112 77 შიდასახელმწიფოებრივი გზების აქტივების მართვის პროექტი (WB) (25 02 02 15) 19,000 7,657 40.3% მყარი ნარჩენების ინტეგრირებული მართვის პროგრამა II (კახეთი, სამეგრელოზემო სვანეთი) (KfW) (25 05 04) 1,000 423 42.3% თბილისი-სენაკი-ლესელიძის საავტომობილო გზის შორაპანი არგვეთას მონაკვეთის რეკონსტრუქცია-მშენებლობა (ADB) (25 02 03 09) 120,000 57,273 47.7% ბათუმი (ანგისა) - ახალციხის საავტომობილო გზის ხულო-ზარზმის მონაკვეთის რეაბილიტაცია-რეკონსტრუქცია (Kuwait Fund) (25 02 02 16) 15,000 8,121 54.1% თბილისის საჯარო სკოლების რეაბილიტაციისა და ენერგოეფექტურობის გაზრდის პროექტი (CEB, E5P) (25 07 02) 2,000 1,083 54.2% სნო-ჯუთა-როშკა-შატილი-ომალო-ხადორის ხეობა-ბაწარა-ახმეტის მიმართულებით საავტომობილო გზის რეკონსტრუქცია-მშენებლობა (25 02 02 09) 20,000 10,901 54.5% სამელიორაციო სისტემების რეაბილიტაცია და ტექნიკის შეძენა (31 06 01) 36,000 20,300 56.4% ირიგაციისა და მიწის ბაზრის განვითარების პროექტი (WB) (26 09/31 06 03) 34,200 19,302 56.4% KfW - ბათუმში კომუნალური ინფრასტრუქტურის დაწესებულებათა რეაბილიტაცია - IV ფაზა (KfW) (56 13 02) 30,300 18,928 62.5% დაცული ტერიტორიების განვითარება (CNF) (31 08 04) 2,820 1,810 64.2% 100 67 66.5% სანაპირო ზონების ნაპირსამაგრი სამუშაოები (25 02 02 07) 20,000 13,468 67.3% სახელმწიფო და საზოგადოებრივი მნიშვნელობის ობიექტების მშენებლობარეაბილიტაცია (25 03 06) 1,000 675 67.5% იძულებით გადაადგილებულ პირთათვის სოციალური და საცხოვრებელი პირობების გაუმჯობესება (25 06 01) 30,000 21,000 70.0% საქართველოში მყარი ნარჩენების მართვის პროექტი (გრანტი) (EBRD) (25 05 05 01) სახელმწიფო ბიუჯეტის საბოლოო კანონით განსაზღვრულ გეგმასთან მიმართებით 150%-ზე მაღალი ათვისების მქონე საინვესტიციო პროექტები - 2020 წ. (ათასი ლარი). მონაცემები დალაგებულია ათვისების მაჩვენებლის ზრდადობის მიხედვით113. ბიუჯეტის კანონი გეგმა (1) ფაქტი (2) რეგიონალური განვითარების პროექტი II (იმერეთი) (WB) (25 03 17) 1,936 3,233 167.0% თბილისი-სენაკი-ლესელიძის საავტომობილო გზის უბისა შორაპანის მონაკვეთის რეკონსტრუქცია-მშენებლობა (EIB) (25 02 03 08) 100,000 179,926 179.9% სენაკი-ფოთი-სარფის საავტომობილო გზის კმ48-კმ64 გრიგოლეთი-ჩოლოქის მონაკვეთის მშენებლობა (EIB) (25 02 03 10) 26,000 46,791 180.0% სამტრედია-გრიგოლეთის საავტომობილო გზის კმ 0-კმ 50 მონაკვეთის მოდერნიზაცია-მშენებლობა (EIB, EU) (25 02 03 05) 50,000 94,673 189.3% აღმოსავლეთ-დასავლეთის სატრანზიტო მაგისტრალი IV (აგარა - ზემო ოსიაური) (WB) (25 02 03 01) 500 1,272 254.4% ურბანული ტრანსპორტის განვითარების პროგრამა (EBRD) (25 03 10) 4,909 12,929 263.4% 150 4,397 2,931.1% დასახელება აღმოსავლეთ-დასავლეთის ჩქაროსნული ავტომაგისტრალის ზესტაფონი– ქუთაისი–სამტრედიის მონაკვეთის მშენებლობა-რეკონსტრუქცია (JICA) (25 02 03 12) (2/1) (%) გეგმასთან შესადარისობის მიზნით ფაქტობრივი მაჩვენებელი არ მოიცავს მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი საინვესტიციო ჩარიცხვებს ფარგლებში განხორციელებულ გადახდებს ვინაიდან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახება მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 113 78 2020 წელს დაბალი ათვისების მქონე საინვესტიციო პროექტებზე, სესხის აუთვისებელ ნაწილზე, გადახდილი ვალდებულების გადასახადი (Commitment fee) - (ათასი ლარი)114. ბიუჯეტის კანონი (ცვლილება) (1) ფაქტი (2) (2)/(1) % გადახდილი ვალდებულების გადასახადი 6,000 3,016 50.3% 1,221 19,000 7,592 40.0% 143 800 305 38.1% 4 420 - 0.0% 69 33,500 19,302 57.6% 97 5,000 1,023 20.5% 1,022 1,300 - 0.0% 83 27,000 - 0.0% 252 თბილისის მეტროს პროექტი (EBRD) (56 13 08) 15,000 1,907 12.7% 380 ჯამური მაჩვენებელი 108,020 33,145 31% 3,271 პროექტის დასახელება საქართველოს ელექტროგადამცემი ქსელის გაფართოების ღია პროგრამა (KfW, EU, EBRD) (24 14 02) შიდასახელმწიფოებრივი გზების აქტივების მართვის პროექტი (WB) (25 02 02 15) ქობულეთის წყალარინების პროექტი (EBRD, ORET) (25 04 01) ქვემო ქართლის ნარჩენების მართვის პროექტი (EBRD, SIDA) (25 05 03) ირიგაციისა და მიწის ბაზრის განვითარების პროექტი (WB) (26 09/31 06 03) ინოვაციის, ინკლუზიურობის და ხარისხის პროექტი საქართველო I2Q (IBRD) (32 13/25 07 05) პროფესიული განათლება I (KfW) (32 14) თბილისის მყარი ნარჩენების მართვის პროექტი (EBRD) (56 13 06)    პროექტს „მიწის ბაზრის განვითარება“ (WB) (26 09) - ბიუჯეტის თავდაპირველი კანონით დაფინანსება განესაზღვრა 14 მლნ ლარით, რაც კანონის ცვლილებით 13.5 მლნ ლარამდე შემცირდა. პროგრამის განხორციელება მიმდინარეობდა შეფერხებებით და დაიწყო 7 თვის დაგვიანებით. საბოლოოდ, პროგრამის ფარგლებში დახარჯულმა თანხამ 1.1 მლნ ლარი (გეგმის 16%) შეადგინა; პროექტს ქუთაისის საერთაშორისო აეროპორტთან (კოპიტნარი) სატრანსპორტო კვანძის მოწყობა (25 02 02 12) - 2018, 2019 და 2020 წლებში ბიუჯეტის კანონით განესაზღვრა დაფინანსება, შესაბამისად 10 მლნ, 5 მლნ და 1.7 მლნ ლარის ოდენობით. პროექტს 2018-2019 წლებში ჰქონდა ნულოვანი ათვისება, ხოლო 2020 წელს ათვისების მაჩვენებელმა 32.8% შეადგინა (0.6 მლნ ლარი). მიუხედავად იმისა, რომ განმახორციელებლის მხრიდან 2020 წელს დაბალი ათვისების მიზეზად ნაწილობრივ არსებული პანდემიური სიტუაცია სახელდება, პროექტის წინა წლების ტენდენციები მისი დაგეგმვის პროცესში არსებულ ხარვეზებზე მიუთითებს; პროექტს „თბილისის მყარი ნარჩენების მართვის პროექტი (EBRD)“ (56 13 06) 2019 და 2020 წლებში დაფინანსება განესაზღვრა, შესაბამისად 20 და 27 მლნ ლარის ოდენობით. აღნიშნული თანხიდან 2019 წელს ათვისებული იქნა 0.6 მლნ ლარი (გეგმის 2%), ხოლო 2020 წელს პროექტის ფარგლებში ხარჯის გაწევა არ მომხდარა. როგორც 2019, ასევე 2020 წელს განმახორციელებლის მხრიდან აუთვისებლობის მიზეზად სატენდერო პროცედურების გაჭიანურება სახელდება. აღსანიშნავია, რომ აღნიშნული პროექტი ფინანსდება EBRD-ის სესხით, რომლის აუთვისებელ ნაწილზე ხდება ვალდებულების (Commitment fee) გადასახადის გადახდა, რის ფარგლებშიც 2019-2020 წლებში ჯამურად გადახდილი იქნა 396 ათასი ლარი ვალდებულების გადასახადი. „ბიუჯეტის კანონი (ცვლილება)“ სვეტში წარმოდგენილი მაჩვენებელი ასახავს შესაბამის პროექტზე გამოყოფილ კრედიტის გეგმას. 114 79 დანართი 4. პროგრამული ბიუჯეტირება - მაგალითები 1. ზოგიერთი პროგრამის შემთხვევაში სრულად არ ხდება მიღწეული შედეგების შესახებ ანგარიშგება ან შედეგების შეფასება წინასწარ განსაზღვრულ ინდიკატორებთან მიმართებით:     „ტრანსპორტის სფეროში საერთაშორისო ხელშეკრულებებით ნაკისრი ვალდებულებების დაფარვა და ტრანსპორტირების ხარჯების სუბსიდირების“ (24 10) პროგრამის მიზნობრივი მაჩვენებელია „საქართველოში ფრენის უსაფრთხოებისა და საავიაციო უშიშროების დონის ამაღლების თაობაზე დადებითი დასკვნის გამოტანა”, თუმცა მიღწეული შედეგის შეფასების ინდიკატორი, რომლის მიხედვითაც „სამხედრო ავიაცია უზრუნველყოფილ იქნა საჰაერო ნავიგაციით და პილოტაჟით“ არ მოიცავს ინფორმაციას მიზნობრივი მაჩვენებლის შესრულების შესახებ; „პროფესიული სამხედრო განათლება“ (29 02) პროგრამის ერთ-ერთი დაგეგმილი მიზნობრივი მაჩვენებელია სასწავლო კურსების რაოდენობა „სამოქალაქო პერსონალი - 80 კურსი; სამხედრო პერსონალი - 242 კურსი“, ხოლო მიღწეული მაჩვენებელია „კადეტთა დაწყებითი სამხედრო მომზადება საწყისი და შუალედური სამხედრო განათლების შესაბამისი, უმაღლესი აკადემიური ხარისხის მქონე კვალიფიციურ ოფიცერთა ოდენობა; უცხო ენებში გადამზადებული საქართველოს თავდაცვის სისტემის პერსონალი; ინფორმირებული და პროფესიონალი კადრებით დაკომპლექტებული თავდაცვისა და უსაფრთხოების სექტორი“, რომელიც არ მოიცავს ინფორმაციას ზემოაღნიშნული მიზნობრივი მაჩვენებლის შესრულების შესახებ; „სამოქალაქო უსაფრთხოების დონის ამაღლება, სახელმწიფო მატერიალური რეზერვების შექმნა და მართვა“ (30 06) პროგრამის ერთ-ერთი ინდიკატორის მიზნობრივ მაჩვენებლით იგეგმებოდა „სერვისების განვითარების მოკლევადიანი და გრძელვადიანი ხედვისა და სამოქმედო გეგმის შემუშავება, მომსახურების სამართლებრივი ბაზის დახვეწა. იუსტიციის სახლთან და საზოგადოებრივ ცენტრებთან თანამშრომლობით ე. წ. „FRONT OFFICE“-ის აწყობა“, თუმცა მიღწეული შედეგის ინდიკატორი „სამოქალაქო უსაფრთხოების სფეროში არსებული სერვისების გაწევის მიზნით გაფორმებულია 725 ხელშეკრულება (უკვე შესრულებულია 642 ხელშეკრულების ფარგლებში ნაკისრი ვალდებულებები)“ არ მოიცავს ინფორმაციას მიღწეული შედეგების შესახებ; სსიპ - იურიდიული დახმარების სამსახურს (36 00) შედეგების შეფასების მიზნობრივ მაჩვენებლად განსაზღვრული აქვს „ინფრასტრუქტურის განვითარება; ინფორმაციული ტექნოლოგიების განვითარება; მომსახურეობის ხარისხის გაუმჯობესება“, ხოლო მიღწეულ მაჩვენებელს კი 2020 წელს უფასო იურიდიული დახმარების ბენეფიციართა წინა წელთან შედარებით 22.5 %-ით შემცირებული რაოდენობა წარმოადგენს, რაც არ პასუხობს სამიზნე მაჩვენებელს და შეუძლებელს ხდის მიღწეული შედეგის შეფასებას. 2. ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის შემთხვევაში მიღწეული შედეგების წარმოდგენა ხორციელდება დაგეგმვის ეტაპზე განსაზღვრულ მაჩვენებლებთან შეუსაბამოდ, განსხვავებული სახით/ფორმატით, რაც ართულებს ან შეუძლებელს ხდის დაგეგმილი და მიღწეული შედეგების ერთმანეთთან შედარებას: 80    „დედათა და ბავშვთა ჯანმრთელობის“ (27 03 02 08) ქვეპროგრამის ერთ-ერთ სამიზნე მაჩვენებელს წარმოადგენს „სრული ანტენატალური ვიზიტებით მოცვის მაჩვენებელის ზრდა 3-5% წინა წელთან შედარებით“, ხოლო მიღწეული შუალედური შედეგის შეფასების ინდიკატორი წარმოდგენილია ნომინალური მაჩვენებლით - „ანტენატალური მეთვალყურეობის კომპონენტის ფარგლებში დაფიქსირდა ორსულთა ვიზიტების 220.5 ათასზე მეტი შემთხვევა“; „სახელმწიფო საზღვრის დაცვა“ (30 02) პროგრამის მოსალოდნელი შედეგის შესაფასებლად წარმოდგენილი ინდიკატორებიდან ერთ-ერთია „აშენებული სასაზღვრო პოლიციის სამმართველოების 82%, 1 სასაზღვრო პოსტი და რეაბილიტირებული სასაზღვრო სექტორების 79% და სასაზღვრო ინფრასტრუქტურა“, თუმცა შესრულების ანგარიშში მითითებულია მხოლოდ წლის განმავლობაში აშენებული/რეაბილიტირებული შენობების ჩამონათვალი. შესაბამისად, ვერ ხერხდება საერთო ჯამში წლის განმავლობაში აშენებული/რეაბილიტირებული შენობების პროცენტული წილის დადგენა და დაგეგმილ ინდიკატორთან შედარება; „ინფრასტრუქტურის განვითარება“ (32 07) პროგრამის ერთ-ერთი შეფასების ინდიკატორის მიზნობრივი მაჩვენებლის მიხედვით მოხდება „საჯარო სკოლების 90%-ის შესაბამისი მატერიალურტექნიკური ბაზით, სასკოლო ავეჯით, სპორტული ინვენტარითა და საბუნებისმეტყველო ლაბორატორიებით აღჭურვა“, ხოლო მიღწეული საბოლოო შედეგის შეფასების ინდიკატორით განსაზღვრულია, რომ „საანგარიშო პერიოდში მოთხოვნის შესაბამისად საოფისე ავეჯი მიეწოდა 34 საჯარო სკოლას, ხოლო დაფები გადაეცა 56 ზოგადსაგანმანათლებლო დაწესებულებას“. იქიდან გამომდინარე, რომ დაგეგმილი და მიღწეული მაჩვენებლები არაა წარმოდგენილი ურთიერთშესადარის ფორმატში, შეუძლებელია იმის დადგენა, მიღწეულ იქნა თუ არა მიზნობრივი მაჩვენებელი. 3. გარკვეული პროგრამების შემთხვევაში არ არის წარმოდგენილი განმარტება დაგეგმილ და მიღწეულ შედეგებს შორის არსებულ განსხვავებებზე, ან მოცემული განმარტება ზოგადი ხასიათისაა და ართულებს გადახრის გამომწვევი მიზეზების დადგენას. ამასთან, წლის განმავლობაში პრიორიტეტების ცვლილების შემთხვევაში არ არის მითითებული ინფორმაცია აღნიშნული ცვლილების სანაცვლოდ განხორციელებული ღონისძიებებისა და მიღწეული შედეგების შესახებ.   „საზოგადოებრივი წესრიგი და საერთაშორისო თანამშრომლობის განვითარება/გაღრმავება“ (30 01) პროგრამის ფარგლებში დაგეგმილი იყო მატერიალურ-ტექნიკური ბაზის 20%-ით განახლება. მიღწეული შედეგის შეფასების ინდიკატორის მიხედვით კი მატერიალურ-ტექნიკური ბაზის განახლება განხორციელდა 5%-ით. დაგეგმილ და მიღწეულ შედეგს შორის განსხვავების შესახებ განმარტება წარმოდგენილი არ არის; „აგროსექტორის განვითარების ხელშეწყობა“ (31 05 12) ქვეპროგრამით გათვალისწინებული იყო სადემონსტრაციო ნაკვეთებზე 80 ფერმერისთვის სწავლება, რაც არ განხორციელებულა. წარმოდგენილი განმარტების მიხედვით, აღნიშნული აქტივობა „გადაიდო 2021 წლის I ნახევრისათვის“. 81 დანართი 5. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის 2017-2018 წლების სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშების შესახებ მოხსენებებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა N რეკომენდაცია განხორციელების ვადები პასუხისმგებელი უწყება სტატუსი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის კომენტარი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის „2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“ მოხსენებაში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა 1 2 მაკროეკონომიკური პროგნოზების გაუმჯობესებისა და მაკროეკონომიკური ინდიკატორების ფისკალურ პარამეტრებზე ფაქტობრივი გავლენის შეფასების მიზნით, მიზანშეწონილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში მოიცავდეს:  სხვადასხვა წლებში განსაზღვრული მაკროეკონომიკური პროგნოზების რეალისტურობის შეფასებასა და ფაქტობრივი მაჩვენებლებიდან გადახრების გამომწვევი მიზეზების დეტალურ ანალიზს;  ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე განსაზღვრული რისკების მატერიალიზაციისა და მათ საპასუხოდ განხორციელებული პოლიტიკის პასუხების ანალიზს.  მიმდინარე სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, სამთავრობო სექტორის ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარდგენისა და მთავრობის ვალის მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, ფინანსთა სამინისტრომ უნდა უზრუნველყოს:  მთავრობის ვალში მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ-ების ვალდებულებების ასახვა;  ვალის წესის გაანგარიშებისას მთავრობის ვალის ნაშთთან ერთად „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულებით გათვალისწინება;  სახელმწიფო საწარმოების დაკლასიფიცირება სამთავრობო და არასამთავრობო სექტორის საწარმოებად;  სამთავრობო სექტორში მოხვედრილი საწარმოების ვალდებულებების ასახვა მთავრობის ვალის მოცულობაში;  ისტორიულ ვალში შემავალი კომპონენტების დაფარვის შესაბამისი კრტერიუმების/პროცედურების განსაზღვრა.  მიმდინარე საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო მიმდინარე  2020-2021 წლები 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშში განხილულია მხოლოდ ეკონომიკური ზრდის საპროგნოზო მაჩვენებლიდან გადახრის გამომწვევი მიზეზები. 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში არ შეიცავს ინფორმაციას ფისკალური რისკების მატერიალიზაციის ანალიზის შესახებ.  2020 წელი საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო ნაწილობრივ შესრულებული 2020 წელს განხორციელდა სახელმწიფო საწარმოების კლასიფიცირება სამთავრობო სექტორად და სახელმწიფო კორპორაციებად, თუმცა სამთავრობო სექტორად დაკლასიფიცირებული საწარმოებიდან მომდინარე ვალდებულებების ვალის ნაშთში ასახვა ჯერჯერობით არ მომხდარა. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შეუსრულებელი 3 მიზანშეწონილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშის სსიპ/ა(ა)იპ-ების ნაერთი ბალანსის დოკუმენტში წარმოდგენილი იყოს ინფორმაცია ინდივიდუალური სსიპ/ა(ა)იპ-ის მიერ მიღებული შემოსავლებისა და გაწეული ხარჯების შესახებ, მათი ფორმირების წყაროების მიხედვით. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შეუსრულებელი 4 შესაბამის უწყებებთან კოორდინაციის საფუძველზე, ფინანსთა სამინისტრომ უზრუნველყოს სსიპ/ა(ა)იპ-ების ნაერთი ბალანსის დოკუმენტში ხელშეკრულებით დასაქმებული პირების ოდენობების შესახებ დასაქმების ტიპების მიხედვით ინფორმაციის წარმოდგენა, რაც შესაძლებელს გახდის სხვადასხვა ფუნქციის მქონე თანამშრომლების რაოდენობების კანონმდებლობით განსაზღვრულ ლიმიტებთან შესაბამისობის ანგარიშგებას. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო; შესაბამისი პასუხისმგებელი უწყებები შეუსრულებელი 5 მიზანშეწონილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშზე თანდართული დოკუმენტი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაციების შესრულების შესახებ, ასევე მოიცავდეს განახლებულ ინფორმაციას გასულ პერიოდებში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობის შესახებ. 2021 წელი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის „2017 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“ მოხსენებაში გაცემული რეკომენდაციების შესრულების მდგომარეობა 2018-2019 წლები საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შესრულებული 1 მიზანშეწონილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიში მოიცავდეს ინფორმაციას საქართველოს ორგანული კანონით „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ განსაზღვრული ყველა ფისკალური წესის შესრულების, დადგენილ ლიმიტთან შესაბამისობისა და გადაჭარბების არსებობის შემთხვევაში, შესაბამისი გამომწვევი მიზეზების შესახებ. 2019 წელი მხარჯავი დაწესებულებები შესრულებული 2 მიზანშეწონილია, სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონში ცვლილებების განხორციელების შემთხვევაში, საბიუჯეტო ორგანიზაციებისათვის ასიგნებების ცვლილების პარალელურად, მომზადდეს განახლებული პროგრამული ბიუჯეტის დანართი, სადაც მოხდება მოსალოდნელი შედეგებისა და სამიზნე მაჩვენებლების შესაბამისი დაკორექტირება. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო 83 3 მიზანშეწონილია, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშში სსიპ/ა(ა)იპ-ების შესახებ ფინანსური ინფორმაციის ანგარიშგებისას, ყველა საბიუჯეტო ორგანიზაციისათვის გამოყენებულ იქნეს აღრიცხვის ერთნაირი პრინციპი და ნაერთი ბალანსის დოკუმენტი მოიცავდეს სსიპ/ა(ა)იპების მიერ ბიუჯეტის კანონით გათვალისწინებულ პროგრამებზე გაწეულ გადასახდელებსაც მიმდინარე საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შესრულებული 4 მნიშვნელოვანია, დაკორექტირდეს სსიპ/ა(ა)იპ-ების ნაშთების აღრიცხვის პრინციპი, რათა პერიოდის ბოლოს და მომდევნო პერიოდის დასაწყისში არსებული ნაშთების მოცულობები შესაბამისობაში მოვიდეს ერთმანეთთან. 2018-2020 წლები საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შეუსრულებელი 5 მიზანშეწონილია, შემუშავდეს სამოქმედო გეგმა პროგრამული ბიუჯეტირების დანერგვასთან დაკავშირებით, სადაც გაწერილი იქნება რეფორმის ფარგლებში განსახორციელებელი კონკრეტული აქტივობები შესაბამისი ვადებითა და პასუხისმგებელი უწყებებით. რეფორმის გაცხადებული მიზნობრივი ნიშნულების არსებობა გაზრდის ამ პროცესში ჩართული საჯარო უწყებების პასუხისმგებლობის ხარისხს და ამასთან, ხელს შეუწყობს რეფორმის მიმდინარეობის მონიტორინგს. 6 7 შესრულებული GIZ მიზანშეწონილია, დივიდენდების გამანაწილებელი კომისიის სხდომაზე განიხილებოდეს გასულ სხდომებზე მიღებული გადაწყვეტილებებისა და შეთანხმებების შეუსრულებლობის შემთხვევები და ხდებოდეს ამ მიმართულებით ქმედითი ღონისძიებების გატარება. საშუალოვადიანი სამოქმედო გეგმის შეფასების პროცესში რეალური გეგმური მაჩვენებლების მიმართ ანგარიშგების უზრუნველსაყოფად, მიზანშეწონილია, სამინისტროებმა განაახლონ თავიანთი სამოქმედო გეგმები სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის დამტკიცების შემდეგ, რათა სამოქმედო გეგმაში წარმოდგენილი მონაცემები შეესაბამებოდეს მოქმედ ბიუჯეტის კანონს. 2019 წლიდან საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო; საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო შეუსრულებელი შესრულებული მხარჯავი დაწესებულებები 84 8 9 10 11 მიზანშეწონილია, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ საბიუჯეტო განაცხადით ჭერს ზემოთ მოთხოვნილი თანხების დასაბუთებების წარმოდგენა ბიუჯეტის მართვის ელექტრონულ სისტემაში (ebudget) ატარებდეს სავალდებულო ხასიათს. აღნიშნული ხელს შეუწყობს ორგანიზაციების მხრიდან დამატებითი სახსრების რეალისტური ოდენობით მოთხოვნას და მაკოორდინირებელი უწყებისათვის გაამარტივებს გადაწყვეტილების მიღების პროცესს დამატებითი რესურსების ეფექტიან ალოკაციასთან დაკავშირებით. 2019-2020 წლები საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს საფინანსოანალიტიკური სამსახური მხარჯავი დაწესებულებები მნიშვნელოვანია, სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ საპროცენტო შემოსავლის მიღების მიზნით კომერციული ბანკების დეპოზიტებზე განთავსებული გამოუყენებელი ფულადი სახსრები, მიიმართოს სახელმწიფო პროდუქტების/ სერვისების შექმნის ან/და გაუმჯობესების მიმართულებით, იმგვარად, რომ რისკის ქვეშ არ დადგეს საბიუჯეტო ორგანიზაციების ქმედითუნარიანობა და სტაბილურად ფუნქციონირება. საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო განხორციელდეს შიდა საბიუჯეტო რესურსიდან გაცემული სესხების მიმდინარე პორტფელის მდგომარეობის შეფასება და ანალიზის შედეგად მიღებულ იქნეს ქმედითი ღონისძიებები ვადაგადაცილებული სესხების მოცულობისა და შესაბამისად, მსესხებელთა ბიუჯეტის წინაშე არსებული დავალიანების შემცირების მიზნით. გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო; ფინანსთა სამინისტროს; სსიპ მუნიციპალური განვითარების ფონდი; განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტრო საინვესტიციო პროექტების განმახორციელებელი უწყებები საკრედიტო რესურსით მიღებული თანხების მაქსიმალურად ეფექტიანად (მინიმალური ხარჯების გაწევით) გამოყენებისა და სესხზე არამიზნობრივი ხარჯების გაწევის თავიდან აცილების მიზნით, მიზანშეწონილია, პროექტის განმახორციელებელმა უწყებებმა დროულად უზრუნველყონ პროექტების შესრულების ხელისშემშლელი ფაქტორების იდენტიფიცირება და შესაბამისი ქმედითი ღონისძიებების გატარებით, ხელი შეუწყონ მოზიდული რესურსების დროულ და ეფექტიან გამოყენებას. მიმდინარე შეუსრულებელი საბიუჯეტო ორგანიზაციები მიმდინარე მიმდინარე 85

*002849/21* 20/05/2021 № 002849/21 საქართველოს სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშზე სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენების დამტკიცების შესახებ „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-10 მუხლის „ბ“ და „ი“ ქვეპუნქტებისა და „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეგლამენტის დამტკიცების შესახებ“ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის გენერალური აუდიტორის 2013 წლის 1 თებერვლის N14/37 ბრძანებით დამტკიცებული „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეგლამენტის“ მე-3 მუხლის მე-2 პუნქტის „ბ“ და „ი“ ქვეპუნქტების შესაბამისად, ვ ბ რ ძ ა ნ ე ბ: 1. დამტკიცდეს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება საქართველოს 2020 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიურ ანგარიშზე, თანდართული დანართის შესაბამისად. 2. ეს ბრძანება ძალაშია ხელმოწერისთანავე. ერეკლე მექვაბიშვილი გენერალური აუდიტორი