საქართველოს მოქალაქეების ზურაბ ვანიშვილისა და ზურაბ ღლონტის მიერ წარმოდგენილი საკანონმდებლო წინადადება დედაქალაქის ტერიტორიაზე სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემის აკრძალვის შესახებ

my.gov.ge "ელექტრონული სერვისების ერთიანი პორტალი" საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს სსიპ. „ციფრული მმართველობის სააგენტო“ კორესპონდენცია წარმოებულია საჯარო უწყებებთან მიმოწერის სერვისის მეშვეობით № CA00412306400121 16.05.2023 საქართველოს პარლამენტი სათაური: დედაქალაქის ტერიტორიაზე სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემის აკრძალვის შესახებ შინაარსი: საქართველოში სამშენებლო სექტორის უდიდესი ნაწილი თბილისზე მოდის და ბოლო ათწლეულის განმავლობაში მასშტაბური ზრდის ტენდენციით გამოირჩევა. აღნიშნული ზრდის ერთერთ განმაპირობებელ ფაქტორს დერეგულაცია წარმოადგენდა, რამაც პოზიტიურ მხარეებთან ერთად, მნიშვნელოვანი საფრთხეები შეუქმნა დედაქალაქის მდგრად ურბანულ განვითარებას. მოსახლეობის აზრის გათვალისწინების მექანიზმები ვერ უზრუნველყოფს დაგეგმილი მშენებლობის შესახებ მოსახლეობის ადრეულ ეტაპზე ინფორმირებას და მათი გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში ჩართვას: • არ არსებობს მექანიზმი, რომელიც ადრეულ ეტაპზე გამოავლენდა და ობიექტური კრიტერიუმების საფუძველზე შეძლებისდაგვარად შეაჯერებდა მოსახლეობის პოზიციებსა და მენაშენის ინტერესებს. ისეთი საკითხები, რომლებიც მოსახლეობას ყველაზე ხშირად აწუხებს (ბუნებრივი განათებულობის, ვენტილაციისა და პირადი სივრცის შეზღუდვა) მოქმედი კანონმდებლობით მენაშენის სასარგებლოდ რეგულირდება და აზრის გამოთქმის შემთხვევაში, მათ არ ითვალისწინებენ. სამშენებლო აქტივობის მრავალ დადებით მახასიათებელთან ერთად, არასათანადოდ წარმართულმა ქალაქთმშენებლობითმა პროცესმა შეიძლება ნეგატიური ზეგავლენა იქონიოს საცხოვრებელი გარემოს ხარისხზე. არასათანადოდ დაგეგმილი და განხორციელებული სამშენებლო განვითარების პროცესის ნეგატიური ეფექტებია: • სარეკრეაციო სივრცეების შემცირება; • საცხოვრებელ არეალებში სიმჭიდროვის მკვეთრი ზრდა და შედეგად, საცხოვრებელი პირობების გაუარესება; • საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურის არასათანადო ფუნქციონირება; • უძრავი ქონების ფასის კლება და სხვ. საქართველოს პარლამეტის რეგლამენტის 150-ე მუხლის თანახმად, გთხოვთ, განიხილოთ იმის შესაძლებლობა, რომ შემუშავებული და მიღებული იქნას კანონი, რათა აიკრძალოს განაშენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტის (კ-2) გადამეტების მიზნით, სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემა დედაქალაქის ტერიტორიაზე, ვინაიდან აღნიშნული კ-2 კოეფიციენტების გადამეტების არსებული პოლიტიკა ერთის მხრივ, გამოუსწორებელ ზიანს აყენებს დედაქალაქის მოსახლეობას, ხოლო მეორეს მხრივ, წარმოადგენს ერთეულების გამდიდრების წყაროს. უფრო მეტიც, არსებობს სახელმწიფო აუდიტის დასკვნა, რომელიც ასევე უარყოფითად აფასებს ამ კ-2 კოეფიციენტის მეშვეობით ბოლო წლებში განხორციელებულ არასწორ ურბანულ პოლიტიკას დედაქალაქის მასშტაბით. ამრიგად, ამ საკითხის მარტივად "ჩამოწერის" საშუალება არ უნდა მიეცეს პარლამენტის შესაბამის (წამყვან) კომიტეტს და, სხდომაზე განხილვამდე, პარლამენტის ბიუროს მიერ უნდა დაევალოს შესაბამის (წამყვან) კომიტეტს, რომ კომიტეტის მიერ მოპოვებული იქნას სახელმწიფო აუდიტის დასკვნა წინამდებარე საკანონმდებლო წინადადების საკომიტეტო განხილვამდე, ვინაიდან აუდიტის ჯგუფმა შეისწავლა 2016-2017 წლებში საბჭოს მიერ მიღებული სპეციალური ზონალური შეთანხმების გადაწყვეტილებები და შედეგად გაცემული ნებართვები. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ შესწავლილი 80 შეთანხმებიდან, (!!!) არცერთ შემთხვევაში, წარმოდგენილ მასალებში არ იყო დასაბუთებული სპეციალური ზონალური შეთანხმების გაცემის მიზანშეწონილობა კანონში წარმოდგენილი კრიტერიუმების შესაბამისად. სპეციალური ზონალური შეთანხმების გაცემის დროს არ ხდებოდა შესაბამისი საკანონმდებლო ნორმების დაცვა. მიუხედავად იმისა, რომ საკანონმდებლო ნორმები საკმაოდ ზოგადი იყო და ფართო ინტერპრეტირების საშუალებას იძლეოდა, დედაქალაქის ადმინისტრაციული ორგანოები ვერ უზრუნველყოფდნენ აღნიშნული საკანონმდებლო ნორმების დაცვას (იხ. დანართი), მიიჩნევს სახელწმწიფო აუდიტის სამსახური. პატივისცემით, ზურაბ ვანიშვილი და ზურაბ ღლონტი დოკუმენტები: 1 ) სახელმწიფო აუდიტის ანგარიში.pdf; პატივისცემით, ზურაბ ვანიშვილი პ. #: მობილური: ელფოსტა:

ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში სარჩევი შემაჯამებელი მიმოხილვა................................................................................................5 1. შესავალი.....................................................................................................................12 1.1 აუდიტის მოტივაცია...............................................................................................12 1.2 აუდიტის პრობლემა და მთავარი კითხვები.........................................................15 1.3 აუდიტის ფარგლები და მეთოდოლოგია.............................................................15 1.4 აუდიტის კრიტერიუმები........................................................................................17 2. აუდიტის სფეროს ზოგადი დახასიათება....................................................................19 3. აუდიტის მიგნებები......................................................................................................26  011-2018 წლებში დაგეგმარებული და განხორციელებული სამშენებლო 2 განვითარება....................................................................................................................26 3.1 გაცემული სპეციალური ზონალური შეთანხმებები და მათი პარამეტრები........26 3.2 გაცემული სამშენებლო ნებართვები და მათი პარამეტრები..............................31 3.3 დასრულებული შენობების რაოდენობა..............................................................33 3.4 შეთანხმებული განაშენიანების რეგულირების გეგმები (გრგ) და მათი პარამეტრები...35 4. სამშენებლო რეგულირების პროცესის კანონთან შესაბამისობა.............................37 4.1 ნაკლოვანებები ზონალური შეთანხმებების დასაბუთებაში................................37 4.2 სპეციალური ზონალური შეთანხმების მოსაკრებლის ადმინისტრირება..........39 4  .3 მოსაკრებლის თანხების აღრიცხვასა და ამოღებასთან დაკავშირებული საკითხები........................................................................................41 5. განხორციელებული ცვლილებები და საცხოვრებელი გარემოს ხარისხი...............46 5  .1 გამოწვევები ხარისხიანი საცხოვრებელი გარემოს უზრუნველყოფის მიმართულებით...........................................................................................................47 5.2 ნებართვის გაცემის პროცესში სატრანსპორტო საკითხების გათვალისწინება.....50 5.3 მოსახლეობის აზრის გათვალისწინების მექანიზმები.........................................53 ბიბლიოგრაფია...............................................................................................................56 ტერმინთა განმარტება განწილვადება − სპეციალური ზონალური შეთანხმების მოსაკრებლის გადახდის გადავადება/რეს ტრუქტურიზაცია, ნებართვით განსაზღვრული შენობის დათქმულ ვადაში დასრულების პირობით; სპეციალური ზონალური შეთანხმების/განაშენიანების ინტენსივობის მატების რეალიზება − სპეციალური ზონალური შეთანხმებით შეცვლილი განაშენიანების რეგულირების პარამეტრის ასახვა შეთანხმ ებულ სამშენებლო ნებართვ აში; სამშენებლო ნებართვის რეალიზება − სამშენებლო ნებართვით განსაზღვრული შენობის სამ შენებლო სამუშაოების დასრულება; განაშენიანების პარამეტრები − მიწის ნაკვეთის განაშენიანების კოეფიციენტი (კ1) და მიწის ნაკ ვეთის განაშენიან ების ინტენსივობის კოეფ იციენტი (კ2); შენობის ფართობი − კ2 კოეფიციენტისა და მიწის ნაკვეთის ფართობის გამრავლების შედეგად მიღებული რიცხვი; მიწის ნაკვეთის ფართობი − მიწის ნაკვეთის ფართობი, რომელზეც განხორციელდა სპეციალუ რი ზონალური შეთანხმების გაცემა, გაპი-ის გრგ-ის ან სამშენებლო ნებართვ ის შეთანხმ ება; საცხოვრებელი ფუნქციის შემცველი შენობა-ნაგებობა − მრავალბინიანი სახლი, ინდივიდუა ლური საცხოვრებელი სახლი, მრავალფუნქციური შენობა, რომელიც საცხოვრებელ ფუნქციას შეიცავს და სასტუმრო; განაშენიანების ინტენსივობა − დამოკიდებულება შენობის ფართობსა და მიწის ნაკვეთის ფარ თობს შორის; განაშენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტი − შენობის ფართობის მიწის ნაკვეთის ფართობზე გაყოფით მიღებული რიცხვითი მნიშვნელობა; მენაშენე − პირი, რომელსაც ხელშეკრულების საფუძველზე, დამკვეთის მეშვეობ ით ან უშუა ლოდ, ურთიერთობა აქვს სამუშაოების შემსრულებელ მენარდესთან და რომლისგანაც მას სა ექსპ ლუატაციოდ გადაეცემა დასრულებული ობიექტი ან მისი ნაწილი; მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობები (გაპი) − დოკუმენტი, რომელიც განსაზღ ვრავს, თუ რა ფუნქციისა და პარამეტრების შენობის აშენებაა დასაშვები კონკრეტულ მიწის ნაკვეთზე, წარმოადგენს არქიტექტურული პროექტის შეთანხმების წინაპირობას; განაშენიანების რეგულირების გეგმა (გრგ) − დოკუმენტი, რომლის საშუალ ებით ხდება შედარებით დიდი ფართობის ან ჩამოუყალიბებელი განაშენიანების მქონე მიწის ნაკვეთების სამშენებლო გან ვითარების დაგეგმვა. მის საფუძველზე შესაძლებელია არქიტექტურული პროექტის შეთანხმება; ბუნებრივი განათებულობა − შენობათა სათავსების ბუნებრივი შუქით განათება; ინსოლაცია − ნებისმიერი ზედაპირის მზის სხივებით განათება. 4 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში შემაჯამებელი მიმოხილვა სამშენებლო სექტორი მნიშვნ ელოვან გავლენას ახდენს ეკონომიკურ, სოციალურ და ურბანულ განვითარებაზე, წარმოადგენს რა ინვესტირებისთვის პერსპექტიულ სფეროს, ქმნის სამუშაო ადგილებს და ხელს უწყობს ახალ საცხოვრებელ ფართებზე მოქალაქეთა მზარდი მოთხოვნის დაკმაყოფილებას. საქართველოში სამშენებლო სექტორის უდიდესი ნაწილი თბილისზე მოდის და ბოლო ათწლე ულის განმავლობაში მასშტაბური ზრდის ტენდენციით გამოირჩევა. აღნიშნული ზრდის ერთერთ განმაპირობებელ ფაქტორს დერეგულაცია წარმოადგენდა, რამაც პოზიტიურ მხარეებთან ერთად, მნიშვნ ელოვანი საფრთხეები შეუქმნა დედაქალაქის მდგრად ურბანულ განვითარებას. ზემოაღნიშნულ საფრთხეებზე სხვადასხვა ექსპერტული მოსაზრებისა და მედიის გარდა, მიუ თითებს მსოფლიო ბანკის ანგარიში1, სადაც ხაზგასმითაა აღნიშნული, რომ მშენებლობის ად მინისტრირების არსებული პრაქტიკა უარყოფითად მოქმედებს ურბანული გარემოს ხარისხზე და საფრთხეს უქმნის საინვესტიციო გარემოს. პრობლემების საპასუხოდ, თბილისის მუნიციპა ლიტეტის მერიის დაკვეთით, 2015 წლიდან მუშაობა დაიწყო ახალ გენერალურ გეგმაზე, რო მელიც საბოლოოდ, 2019 წლის მარტში დამტკიცდა. 2018 წლიდან, ქ. თბილისის მუნიციპალი ტეტის მენეჯმენტის შეცვლ ასთან ერთად მნიშვნელოვნად შეიცვალა დედაქალაქის ურბანული მართვ ის მიდგომები და სამშენებლო ნებართვის გაცემის პროცედურები. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა შეისწავლა დედაქალაქის განაშენიანების პროცესის 3 მი მართულება: • 2011-2018 წლებში გაცემული ნებართვ ების რაოდ ენობისა და მახასიათებლების (მიწის ნაკ ვეთის ფართობის, განაშენიანების ინტენსივობა, და სხვ.)2 სტატისტიკა და მათი რეალიზა ციის (აშენების/შესახლების) მდგომარეობა; • სამშენებლო ნებართვების გაცემის პროცესში საკანონმდებლო ნორმებისა და კარგი საჯა რო მმართველობის პრინციპების დაცვა;3 • სანებართვო პირობებსა და პროცედურებში განხორციელ ებული ცვლილებების გავლენა საცხოვრებელი გარემოს ხარისხზე. აუდიტის პერიოდია 2016-2019 წლები,4 ხოლო ობიექტი − ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მე რია და სსიპ − ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახური. აუდიტის შედეგად იდენტიფიცირდა შემდეგი მიგნებები: 1 Georgia Urban Strategy. Priority Area 4: Housing. 2015, The World Bank document. 2 სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა შეაფასა საცხოვრებელი ფუნქციის შემცველ შენობებზე გაცემული ნებართვების პარამეტრები. 3 ინფორმაცია თითოეული მიმართულებით განსაზღვრული აუდიტის მასშტაბისა და დაფარული საკითხების შესახებ იხ. აუდიტის მეთოდოლოგიაში. 4 პირველი მიმართულებით აუდიტის პერიოდია 2011-2018 წლები. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 5 ქალაქმშენებლობის სტატისტიკა 2011-2018 წლებში დედაქალაქში მასშტ აბური სამშენებლო განვითარება განპირობებული იყო 2 მნიშვნელოვანი ფაქტორით: • დედაქალაქში დადგენილი ზონების ცვლილება და არსებული ზონის ფარგლებში სამშე ნებლო პარამეტრების ზრდა. რიგ შემთხვევებში მშენებლობები განხორციელდა სარეკრე აციო ზონების ათვისების ხარჯზე. 2011-2017 წლებში, დაახლოებ ით, 55 ჰა სარეკრეაციო ზონას შეეცვალა სტატუსი მშენებლობისათვის დასაშვებ ზონად. • განაშენიანების ინტენსივობის მატება (კ2 კოეფ იციენტის მატება, რაც გულისხმობდა შესაბა მისი ზონით დაშვებულთან შედარებით უფრო დიდი შენობის აშენების უფლებას). 2011-2018 წლებში განაშენიანების ინტენსივობა, დაახლოებ ით, 50%-ით გაიზარდა 270 ჰა ტერიტორი აზე. გრაფიკი N1. 2011-2018 წლებში კ2 კოეფ იციენტის ზრდის შედეგად განაშენიანების ინტენსივობის მატება განაშენიანების ინტენსივობის მატება აისახებოდა გაცემულ სამშენებლო ნებართვ ებში. სახელ მწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, აღნიშნულ პერიოდში გაცემული ნებართვ ების, დაახ ლოებით, მესამედში სამშენებლო ინტენსივობა გაზრდ ილი იყო. 6 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში გრაფიკი N2. 2011 − 2018 წლებში გაცემული ნებართვების5 ინტენსივობა ნებართვების საფუძველზე აშენებულ და ასაშენებელ შენობებზე ინფორმაცია არასრულია. აღ ნიშნულის მიზეზია ის გარემოება, რომ შენობის ექსპლუატაციაში მიღება არ იყო მისი საცხოვ რებლად გამოყენების აუცილებელი პირობა. შედეგად, 2011-2018 წლებში გაცემული ნებარ თვებიდან, მხოლოდ 25%-ია (671 ობიექტი) შესული ექსპლუატაციაში, თუმცა რეალურად, სულ მცირე, 38% (1013 ობიექტი) გამოიყენება საცხოვრებლად.6 ანალოგიურად, ვერ დგინდება მომავალში ასაშენებელი(სარეალ იზაციო) ნებართვების ზუსტი რაო დენობა. ამისთვ ის საჭიროა, რომ აუდიტის პერიოდში გაცემულ ნებართვებს გამოაკლდეს უკვე ექსპ ლუატაციაში მიღებული და საცხოვრებლად გამოყენებული შენობების რაოდ ენობა. არსებულ არას რულ ინფორმაციაზ ე დაყრდ ნობით გაკეთებული შეფასებით, გაცემული ნებართვების საფუძველზე ასაშენებელი შენობების, დაახლოებით, 60% 2018 წლის მდგომარეობით დასრულებული არ იყო. საკანონმდებლო ნორმებისა და კარგი საჯარო მმართველობის პრინციპების დაცვა საკითხის შესწავლამ აჩვენა, რომ განაშენიანების ინტენსივობის მატების დროს არ იყო და ცული კანონმდ ებლობით განსაზღვრული პრინციპები. ნაცვლად კანონმდებლობით განსაზღვ რული საგამონაკლისო ხასიათ ისა, განაშენიანების ინტენსივობის მატება აუდიტის პერიოდში მიღებული პრაქტიკა იყო: 2011-2018 წლებში განაშენიანების ინტენსივობის მატებაზე წარდგე ნილი განცხადებების 56% დაკმაყოფილდა. კანონმდ ებლობის მოთხოვნები არ იყო დაცული არც მიღებული გადაწყვეტილებების დასაბუთებისას. 5 საცხოვრებელი ფუნქციის შემცველ შენობებზე გაცემული ნებართვები. 6 იქიდან გამომდინარე, რომ დედაქალაქის მერია არ ფლობს სრულ ინფორმაციას ექსპლუატაციაში მიუღებელ, მაგრამ საცხოვრებლად გამოყენებულ შენობებზე, აღნიშნული რიცხვი არაზუსტია. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 7 2018 წლიდან შეიცვალა გადაწყვეტილების მიღების წესი. ურბანულ საკითხებთან მიმართე ბაში, გადაწყვეტილების მიმღებად განისაზღვრა ურბანული განვითარების საქალაქო სამსა ხური. 2018 წლიდან ფუნქციური ზონების ცვლილება და განაშენიანების ინტენსივობის ზრდა მკვეთრად შემცირდა. აუდიტის პერიოდში მერიის მიერ სათანადოდ არ ხორციელდებოდა სპეციალური ზონალური შეთანხმების შედეგად მისაღები, ძირითადად 2011-2016 წლებში დაგროვებული მოსაკრებლის აღრიცხვა და ამოღება. სუსტი ადმინისტრ ირების შედეგად, მერიამ დაახლოებ ით 50 მილიონი 7 ლარის შემოსავალი ვერ მიიღო. მოსაკრებლის ადმინისტრ ირების პროცესში ქალაქ თბილი სის მუნიციპალიტეტის მერია იყენებდა კანონით მინიჭებულ დისკრეციულ უფლებამოსილებას და მენაშენეებს მოსაკრებლის გადასახდელად ერთწ ლიან საშეღავათო პერიოდს უწესებდა. მოსაკრებლის გადახდის ვადების დარღვევის შემთხვევაში, მუნიციპალიტეტი არ ატარებდა შე საბამის ზომებს მოსაკრებლის ამოღების მიმართულებით. ამას გარდა, საშეღავათო პერიოდის გასვლის შემდგომ, დაგროვებული გადაუხდელი მოსაკრებლის გადახდისთვ ის დედაქალაქის მერიის მხრიდან 3-ჯერ დაწესდა შეღავათი, თუმცა აღნიშნულის შედეგად მნიშვნელოვანი თან ხების მობილიზება ვერ მოხერხდა. აღსანიშნავია, რომ 2016 წლიდან გაცემულ სპეციალურ ზონალურ შეთანხმებებზე აღარ აწესებდნენ საშეღავათო პერიოდს და მენაშენეებ ი მოსაკრე ბელს იხდიდნენ ნებართვის გაცემის დროს. გრაფიკი N3: 2012-2018 წლებში გაცემული სპეციალური ზონალური შეთანხმებებიდან დედაქალაქის ბიუჯეტის მიერ მიუღებელი თანხები8 7 აღნიშნული რიცხვი დათვლილია ანალიტიკური პროცედურების გამოყენებით. მეთოდოლოგია იხ. გვ. 15, 43 8 „სხვა“ მოიცავს ისეთ ნებართვებს რომლებზეც მშენებლობა მიმდინარეობს/არ დაწყებულა, ან მიმდინარეობს სასამართლო დავა 8 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში იმის გამო, რომ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია არ აკონტროლებდა, დაცული ყო ფილიყო მშენებლების მიერ მოსაკრებლის დავალიანების გადახდის გრაფიკი, ხოლო ექს პლუატაციაში მიღება შენობის გამოყენების აუცილებელ პირობას არ წარმოადგენდა, დე დაქალაქში საცხოვრებლად გამოიყენება ექსპლუატაციაში მიუღებელი ისეთი შენობები, რომლებზეც ირიცხება მნიშვნელოვანი ოდენობის მოსაკრებლის დავალიანება. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, ასეთ ნებართვ ებზე არსებული დავალიან ება, სულ მცირე, 10 მილიონ ლარს შეადგენს. იმ ფაქტის გათვალისწინებით, რომ მშენებლობა დასრულებულია და ფართები რეალიზებული, აღნიშნული მოსაკრებლის ამოღება დაკავშირებული იქნება სირთუ ლეებთან. მოსაკრებლის ვალდებულებების არაეფ ექტიანი მართვ ის გამო, დედაქალაქმა ვერ მიიღო არსებითი რაოდენობის თანხა, რომლებიც ქალაქის სხვადასხვა მზარდი საჭიროების გარდა, განაშენიანების ინტენსივობის კოეფ იციენტის მასშტ აბური ზრდის საკომპენსაციოდ შე იძლებოდა ყოფილიყო გამოყენებული. საცხოვრებელი გარემოს სათანადო ხარისხი აღნიშნული კომპონენტის ფარგლებში შესწავლილი საკითხებია: • შენობებს შორის დაშორების რეგულირება; • სატრანსპორტო დაგეგმვა; • მოსახლეობის აზრის გათვალისწინება. შენობებს შორის დაშორება შენობებს შორის დაშორების საკითხების რეგულირება არ შეეს აბამება უკეთეს პრაქტიკას, კერ ძოდ: • ნაკვეთებს შორის დაშორების ლიმიტები სათანადოდ არ ითვალისწინებს შენობების მახა სიათებლებს − სიმაღლეს, განლაგებას და ა.შ. აღნიშნული მახასიათებლების გაუთვალის წინებლობა კი კრიტიკულად მნიშვნელოვან ფუნქციას ასრულებს საცხოვრებელი გარემოს ხარისხის უზრუნველყოფისთვის: მაგალითად, რაც უფრო მაღალია შენობა, მით უფრო მეტად უნდა იყოს ის დაშორებული ახლომდებარე ნაგებობებიდან და ანალოგიურად, ყუ რადღება უნდა მიექცეს შენობების ფანჯრების/აივნების მდებარეობ ას; • არსებული რეგულაციების მიხედვით, შესაძლებელია მიწის ნაკვეთის საზღვრიდან 3 მეტ რის დაშორებით ნებისმიერი სიმაღლის შენობის აშენება სამეზობლო მხარეს მოწყობი ლი ღიობის (ფანჯრის, კარის, სარკმ ლის) გარეშე, ხოლო საზღვრიდან 10 მეტრის დაშორე ბით − ნებისმიერი სიმაღლის შენობის აშენება სამეზობლო მხარეს მოწყობილი ღიობ ებით. გარკვეულ შემთხვევებში, 2 მომიჯნავე ნაკვეთზე შესაძლებელია სამშენებლო ნებართვები გაიცეს და შენობები განთავსდეს შესაბამისი ნაკვეთების საზღვარზე; • შენობების ურთიერთგანთავსების მოქმედი წესები ვერ უზრუნველყოფს შენობებს შორის სათანადო დისტანციის დაცვას და მოსახლეობ ას უზღუდავს ბუნებრივ განათებულობას, ვენტილაციასა და პირად სივრცეს. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 9 აუდიტის პერიოდში, მენაშენეები სრულად იყენებდნენ კანონით მონიჭებულ უფლებებს, რაც მიმდებარე მოსახლეობის საცხოვრებელი გარემოს ხარისხის გაუარესებას იწვევდა. აუდიტის მიმდინარეობისას ძალაში შევიდა ახალი რეგულაციებ ი, რომლებიც შედარებით უკეთ აწესრიგებს აღნიშნულ საკითხებს, თუმცა, აღნიშნული რეგულაციებ ი ნაწილობრივ არ მოქმე დებს დედაქალაქის ტერიტორიაზე.9 შესაბამისად, მოქმედი რეგულაციებით კვლავ არ არის უზ რუნველყოფილი შენობებს შორის რეკომენდებული დაშორება. სატრანსპ ორტო საკითხები 2018 წლამდე სამშენებლო ნებართვის გაცემისას არ ხდებოდა საგზაო ინფრასტრ უქტურის მდგომარეობის გათვალისწინება (გამტარუნარიანობა, დატვირთულობა), რაც რიგ შემთხვე ვებში სატრანსპორტო პრობლემებს ქმნიდა. 2018 წლიდან, სამშენებლო ნებართვების გაცემისას სატრანსპორტო საკითხების გათვალის წინების მიზნით, შეიცვალა ნებართვის გაცემის პროცედურები. კერძოდ, დიდ პროექტებზე10 სა ვალდებულოა მენაშენეების მიერ სატრანსპორტო ინფრ ასტრ უქტურაზე გავლენის შეფასების კვლევის ჩატარება, ხოლო როგორც მცირე, ასევე დიდ პროექტებზე − საგზაო მოძრაობ ის ორ განიზების სქემის შეთანხმება თბილისის ტრანსპორტის საქალაქო სამსახურსა და საქართვე ლოს შინაგან საქმეთა სამინისტროსთან. მიუხედავად დადებითი ცვლილებებისა, აღნიშნული მიმართულებით არსებული პრაქტიკა სა ჭიროებს გაუმჯობესებას, კერძოდ: • მენაშენის დაკვეთით მომზადებულ, ტრანსპორტზე ზეგავლენის შეფასების კვლევის დოკუ მენტით ფასდება მხოლოდ უშუალ ოდ დაგეგმილი პროექტის/განაშენიანების ზეგავლენა ტრანსპორტსა და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურის დატვირთულობაზე. კვლევაში არ არის ასახული დაგეგმილი განაშენიანება, რომელზეც პროექტის მიმდებარე არეალში გა ცემულია სამშენებლო ნებართვები. შედეგად, ჩატარებული კვლევები სრულად ვერ ასა ხავს სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურის მოსალოდნელ ჯამურ დატვირთვას და აღნიშნულ კვლევებზე დაყრდნობით მიღებული გადაწყვეტილებები არ ითვალისწინებს მნიშვნელო ვან ინფორმაციას; • სქემის შეთანხმების დროს არ ფასდება საპროექტო ობიექტამდე მისასვლელი გზის გამ ტარუნარიან ობა და დატვირთულობის დონე. შედეგად, ამგვარი პრაქტიკა ქმნის რისკებს, რომ დაგეგმილი მშენებლობა გამოიწვევს გადატვირთული შიდა საუბნო გზების კიდევ უფ რო გადატვირთვას და საგზაო მოძრაობ ის შეფერხებას. 9 საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსში შესული ცვლილების თანახმად, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტისათვის არ მოქმედების კოდექსის ის მუხლები, რომლებიც დედაქალაქის გენერალურ გეგმასა და მასთან დაკავშირებულ რეგულაციებთან თანხვედრაში არ არის. 10 იმ შემთხვევაში, თუ შენობის ფართობი აღემატება 6,000 კვ. მეტრს. 10 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში მოსახლეობის აზრის გათვალისწინება მოსახლეობის აზრის გათვალისწინების მექანიზმები ვერ უზრუნველყოფს დაგეგმილი მშენებ ლობის შესახებ მოსახლეობის ადრეულ ეტაპზე ინფორმირებას და მათი გადაწყვეტილებების მიღების პროცესში ჩართვას: • არ არსებობს მექანიზმი, რომელიც ადრეულ ეტაპზე გამოავლენდა და ობიექტური კრიტე რიუმების საფუძველზე შეძლებისდაგვარად შეაჯერებდა მოსახლეობ ის პოზიციებსა და მე ნაშენის ინტერესებს; • მოსახლეობის ინფორმირების ძირითადი ინსტრ უმენტია საინფორმაციო დაფა, რომელიც რიგ შემთხვევებში არ იყო განთავსებული მიწის ნაკვეთის ტერიტორიაზე; • ისეთი საკითხები, რომლებიც მოსახლეობ ას ყველაზე ხშირად აწუხებს (ბუნებრივი განათე ბულობის, ვენტილაციისა და პირადი სივრც ის შეზღუდვა) მოქმედი კანონმდებლობით მე ნაშენის სასარგებლოდ რეგულირდება და აზრის გამოთქმის შემთხვევაში, მათ არ ითვა ლისწინებენ. რეკომენდაციები ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტმა: • დააზუსტოს ინფორმაცია სპეციალ ური ზონალური შეთანხმ ების მოსაკრებლის ოდენობისა და გადახდის ვადების შესახებ, შეიმუშაოს მოსაკრებლის დადგენილ ვადებში მიღების კონ ტროლის ქმედითი მექანიზმები, ასევე მიიღოს შესაბამისი ზომები არსებული დავალიანე ბის ამოღების მიზნით; • უზრუნველყოს შენობა-ნაგებობების დაშორების/ურთიერთგ ანთავსების წესების შემუშავება, რომლებიც შესაბამისობაში იქნება აღნიშნულ სფეროში დამკვ იდრებულ უკეთეს პრაქტი კასთან და ხელს შეუწყობს ხარისხიანი საცხოვრებელი გარემოს ფორმირებას; • უზრუნველყოს მენაშენის მიერ/დაკვეთით მომზადებულ სატრანსპორტო ზეგავლენის შეფა სების კვლევაში როგორც არსებული, ასევე საპროექტო შენობის არეალში მიმდინარე და დაგეგმილი მშენებლობების შედეგად წარმოქმნილი სატრანსპორტო ნაკადების ასახვა და გათვალისწინება; • შეიმუშაოს მოსახლეობის ინფორმირებისა და მათი დასაბუთებული შენიშვნების ლისწინების სათანადო მექანიზმი ნებართვ ის გაცემის პროცესის საწყის ეტაპზე. გათვა ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 11 1. შესავალი 1.1 აუდიტის მოტივაცია უკანასკნელ წლებში საქართველოში, განსაკუთრებით კი თბილისში, სამშენებლო სექტორის მნიშვნელოვანი გააქტიურება შეინიშნება. სამშენებლო სექტორი ქმნის ახალ ინფრ ასტრუქტუ რას, გვევლინება დასაქმებისა და ინვესტიციებ ის მნიშვნელოვან წყაროდ. ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე შეჯამებულია ინფორმაცია აღნიშნული სექტორის ეკონომიკური მნიშვნელობის შე სახებ. გრაფიკი N1. დასრულებული შენობების ფართობი და მშენებლობის სექტორში პროდუქციის გამოშვება თბილისსა და საქართველოში11 კვლევის თანახმად, დედაქალაქში არსებული საბინაო ფონდის დიდი ნაწილი მოძველებუ ლია და ჩანაცვლ ებას საჭიროებს.12 მაგალითად, საბჭოთა პერიოდში აგებული საბინაო ფონ დის 36% მნიშვნელოვნადაა დაზიან ებული. ამასთანავე, ერთ სულ მოსახლეზე საცხოვრებელი სივრცე მკვეთრად ჩამორჩება საშუალ ო ევროპულ (რეკომენდებულ) მაჩვენებელს, რომლის ერთ-ერთი მიზეზია დიდი (მრავალსულიანი) ოჯახების არსებობა. თბილისში ერთ ოჯახზე/ში ნამეურნეობაზე მოდის, დაახლოებით, 3.1 ადამიანი, რაც 35%-ით აღემატება ევროკავშირის საშუალ ო მაჩვენებელს (2.3 ადამიან ი − ერთ შინამეურნეობაზე).13 თანამედროვე ტენდენციე ბის ანალიზი აჩვენებს, რომ ოჯახის საშუალო სიდიდე მცირდება, რაც საცხოვრებელ ფონდზე მზარდ მოთხოვნას განაპირობებს.14 11 წყარო: საქსტატი. 12 Georgia Urban Strategy. Priority Area 4: Housing. 2015, The World Bank document 13 Residential real estate sector analysis, TBC Capital, 2019 14 Colliers, residential market review, 2017 12 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში მოთხოვნასთან ერთად, სწრაფად იზრდ ება საბინაო ფონდის მიწოდებაც. ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე წარმოდგენილია ინფორმაცია სხვადასხვ ა პერიოდში აშენებული საბინაო ფონდის შესახებ. გრაფიკი N2. დედაქალაქის საბინაო ფონდის ასაკობრივი სტრუქტურა15 როგორც გრაფიკიდან ჩანს, 2019 წლისათვის საპროგნოზო საბინაო ფონდის მოცულობა, დაახ ლოებით, 400 ათასი ერთეული იქნება, საიდანაც 37%-ს 2001 წლის, ხოლო 15%-ს − 2012 წლის შემდეგ აშენებული საბინაო ფონდი შეადგენს. მიუხედავად საბინაო ფონდის სწრაფი ზრდისა, ძველი საბინაო ფონდის განახლება და ჩანაცვლება ნაკლებად მიმდინარეობს და მშენებლო ბები ძირითადად ფოკუსირებულია ისეთ უბნებზე, სადაც შედარებით უკეთესი საცხოვრებელი გარემოა.16 აღნიშნული მიუთითებს, რომ საბინაო ფონდის ზრდა მიმდინარეობს ახალი არე ალების ათვისების და არა არსებული, ამორტიზებული საცხოვრებელი ფონდის განთავსების არეალების ხელახალი გამოყენების გზით. სამშენებლო აქტივობის მრავალ დადებით მახასიათებელთან ერთად, არასათანადოდ წარ მართულმა ქალაქთმშენებლობითმა პროცესმა შეიძლება ნეგატიური ზეგავლენა იქონიოს საცხოვრებელი გარემოს ხარისხზე. არასათანადოდ დაგეგმილი და განხორციელ ებული სამ შენებლო განვითარების პროცესის ნეგატიური ეფექტებია: • • • • სარეკრეაციო სივრცეების შემცირება; საცხოვრებელ არეალებში სიმჭიდროვის მკვეთრი ზრდა და შედეგად, საცხოვრებელი პი რობების გაუარესება; საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრ უქტურის არასათანადო ფუნქციონ ირება; უძრავი ქონების ფასის კლება და სხვ. 15 Colliers, residential market reviews, 2014, 2017, სახელმწიფო აუდიტის სამსახური. 16 Georgia Urban Strategy. Priority Area 4: Housing. 2015, The World Bank document. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 13 საქართველოში მიმდინარე სამშენებლო პროცესის მიღებულ ქალაქთმშენებლობით პრაქტი კასთან შეუსაბამობასა და მის ნეგატიურ ეფექტებზე ყურადღება მახვილდება როგორც საერ თაშორისო ორგანიზაციების კვლევებში, ასევე მედიისა და სამოქალაქო სექტორის მხრიდან. მაგალითად, მსოფლიო ბანკის ანგარიშის მიხედვით,17 ქვეყანაში არსებული სამშენებლო პრაქტიკა ვერ უზრუნველყოფს ესთეტიკურად მისაღები და ხარისხიანი შენობა-ნაგებობების მშენებლობას. აღნიშნული, სხვა მნიშვნ ელოვან ნეგატიურ ეფექტებთან ერთად, უარყოფითად მოქმედებს ურბანული გარემოს ხარისხზე და საფრთხეს უქმნის საინვესტიციო გარემოს. აუდიტის პერიოდში საცხოვრებელი გარემოს ხარისხის გაუარესებაზე მოქმედებდა შემდეგი ძირითადი ფაქტორები: • დედაქალაქის გენერალური გეგმით დადგენილი, მშენებლობის შემზღუდველი ზონების ცვლილება მშენებლობისათვის დასაშვებ ზონებად. მაგალითად, სარეკრეაციო ზონების მშენებლობისათვის დასაშვებ ზონებად ცვლილება, რომელიც საკმაოდ დიდ ფართობებზე გავრცელდა. 2011-2017 წლებში, საშუალოდ, ყოველწლ იურად 8 ჰექტარი რეკრეაციულ ი 18 ზონა იცვლებოდა სამშენებლო დანიშნულების ზონად. • კონკრ ეტული ზონებისათვის დადგენილი განაშენიანების პარამეტრების ზრდის შედეგად, განაშენიანების ინტენსივობის/სიმჭიდროვის ზრდა;19 • არსებული რეგულაციების გამარტივება/ლიბერალიზაცია, რის ძირითად მიზანს სამშენებ ლო სექტორის ხელშეწყობა წარმოადგენდა. საკანონმდებლო ცვლილებებმა ხელი შეუწყო სამშენებლო სექტორის ზრდას, მაგრამ, მეორ ე მხრივ, საფრთ ხე შეუქმნა ურბანულ გარე მოს და დაბალანსებულ ურბანულ განვითარებას. დედაქალაქში ურბანული გარემოს გაუარესების გამო, დედაქალაქის ხელმძღვანელობის გა დაწყვეტილებით, დაიწყო ახალი გენერალური გეგმის მოსამზადებელი სამუშაოები.20 გენერა ლურ გეგმაზე მუშაობა დაიწყო 2015 წელს, ხოლო დამტკიცდა − 2019 წლის მარტში. გენერა ლური გეგმის დამტკიცებასთან ერთად, დედაქალაქის ხელმძღვანელობამ მიზნად დაისახა, არსებული ურბანული კრიზისი გადაეჭრა კომპლექსური ღონისძიებ ების გატარების გზით. მე რიაში განხორციელდა სტრუქტურული რეორგანიზაცია, გადაიდგა ადამიანური რესურსებით გაძლიერებისა და სანებართვო პროცესის გაუმჯობესებისკენ მიმართული ნაბიჯები. ინტენსიურ ი სამშენებლო აქტივობებისა და განხორციელ ებული ცვლილებების გათვალისწი ნებით, მნიშვნელოვანია შეფასდეს როგორც გაცემული ნებართვების გავლენა დედაქალაქის ურბანულ განვითარებაზე, ასევე ნებართვ ის გაცემის პროცესში განხორციელ ებული ცვლილე ბების გავლენა ხარისხიანი საცხოვრებელი გარემოს უზრუნველყოფაზე. გარდა ამისა, აუდიტის მოტივაციას წარმოადგენდა სამშენებლო ნებართვების გაცემის პროცესთან დაკავშირებული რისკები, რაც ზოგ შემთხვევაში გამოიხ ატება საჯარო და კერძო ინტერესს შორის დაპირისპირებით/კოლიზიითა და ქალაქთმშენებლობითი სფეროს ზოგადი კომპლ ექსურობით. 17 Georgia Urban Strategy. Priority Area 4: Housing. 2015, The World Bank document. 18 აღნიშნულ მაჩვენებელში არ შედის განაშენიანების რეგულირების გეგმების (გრგ) გზით შეცვლილი ზონები. 19 აღნიშნული საკითხის შეჯამება დეტალურად იხ. მე-3 თავში. 20 გენერალური გეგმის შესყიდვის დავალება, გვ.6. 14 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 1.2 აუდიტის პრობლემა და მთავარი კითხვები აუდიტის პრობლემას წარმოადგენს დედაქალაქში საცხოვრებელი გარემოს გაუარესება, რაც გულისხმობს მრავალ კომპონენტს, მათ შორისაა: • • • • სარეკრეაციო სივრცეები; საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრასტრ უქტურა; სოციალ ური ინფრასტრუქტურა; საცხოვრებლის უსაფრთხოება და ჯანსაღი საცხოვრებელი პირობები. აღნიშნული საკითხების გათვალისწინება დედაქალაქის ურბანული პოლიტიკის პრეროგატი ვას წარმოადგენს, რისი ერთ-ერთი ძირითადი ინსტრუმენტი სათანადო ურბანული დაგეგმარე ბა და სამშენებლო ნებართვების გაცემის გამართული პროცესის არსებობაა. ზემოთ აღნიშნუ ლი საკითხებიდან და აუდიტის მოტივაციიდან გამომდინარე, აუდიტის მიზანი დაკონკრეტდა შემდეგი 3 კითხვით: 1.  ა ინტენსივობის მშენებლობა დაიგეგმა და განხორციელდა დედაქალაქში 2011-2018 რ წლებში? 2.  ამდენად არის დაცული მოქმედი საკანონმდებლო ნორმები და კარგი საჯარო მმარ რ თველობის პრინციპები ნებართვის გაცემის პროცესში? 3.  ამდენად უზრუნველყოფს აუდიტის პერიოდში განხორციელ რ ებული ცვლილებები21 საცხოვრებელი გარემოს გაუმჯობესებას? 1.3 აუდიტის ფარგლები და მეთოდოლოგია აუდიტის ობიექტია ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერია და მისდამი დაქვემდებარებული სსიპ − ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახური. აუდიტის მე-2 და მე-3 კითხ ვასთან მიმართებაში აუდიტის პერიოდად განისაზღვრა 2016-2019 წლები,22 ხოლო აუდიტის პირველ კითხვასთან დაკავშირებით გაანალიზდა 2011-2018 წლების მონაცემები. აუდიტის პროცესში გამოყენებულია შემდეგი მეთოდები: • • • • • • საერთაშორისო პრაქტიკის გაცნობა და ანალიზი; სამართლებრივი ბაზისა და მარეგულირებელი ნორმების ანალიზი; სამსახურების ფუნქციონირებისა და მართვის პროცედურების შესწავლა; მონაცემთა ბაზების ანალიზი; დოკუმენტური ინფორმაციის ანალიზი; სტატისტიკური ინფორმაციის ანალიზი; 21 მერიის მიერ სანებართვო პროცესის ადმინისტრირების გაუმჯობესებისკენ მიმართული ღონისძიებები და საკანონმდებლო ცვლილებები. 22 2019 წლის აპრილის ჩათვლით. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 15 • • • ობიექტების ადგილზე დათვალიერება; ინტერვიუები აუდიტის ობიექტთან და დაინტერესებულ მხარეებთან; დაგეგმილი და მიმდინარე ცვლილებების ანალიზი საკანონმდებლო და პროცედურულ ნაწილში. აუდიტის კითხვებთან მიმართებაში გამოყენებულია შემდეგი მეთოდოლოგია: 1.  ა ინტენსივობის მშენებლობა დაიგეგმა და განხორციელდა დედაქალაქში 2011-2018 რ წლებში ? აღნიშნული მიმართულებით გაანალიზდა სამშენებლო ნებართვების გაცემის ელექტრონულ პორტალზე (tas.ge) არსებული ინფორმაცია, ასევე დამუშავდა ურბანული განვითარების საქა ლაქო სამსახურის ვებგვერდზე (urban.tbilisi.gov.ge) არსებული ინფორმაცია. 2.  ამდენად არის დაცული მოქმედი საკანონმდებლო ნორმები და კარგი საჯარო მმარ რ თველობის პრინციპები ნებართვის გაცემის პროცესში? აღნიშნულ კითხვასთან დაკავშირებით, აუდიტის პერიოდში მოქმედი საკანონმდებლო ნორმე ბის საფუძველზე, აუდიტის ჯგუფის მიერ მომზადდა სამშენებლო ნებართვის გაცემის პროცესში ნებართვის მაძიებლების მიერ მერიისათვის მისაწოდებელი დოკუმენტაციის რეესტრ ი და აღ ნიშნული რეესტრი შედარდა ფაქტობრივად მოთხოვნილ დოკუმენტაციას. აუდიტის ჯგუფმა აგრეთვე შეისწავლა ისეთი სამშენებლო ნებართვები და გადაწყვეტილე ბები, რომლებიც ეხებოდა დადგენილი ქალაქთმშენებლობითი პარამეტრების ცვლილე ბას (სპეციალური ზონალური შეთანხმება) და აღნიშნულის შედეგად მენაშენეთა მიმართ წარმოშობილ ფინანსურ მოთხოვნებს. შესწავლილ იქნა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მხრიდან განაშენიან ების ინტენსივობის კოეფიციენტის ზრდისთვის/გადამეტებისათვის გა დასახდელი სპეციალ ური ზონალური შეთანხმების მოსაკრებლის აღრიცხვისა და გადახ დის უზრუნველყოფის საკითხები. დამუშავდა არსებული მონაცემთა ბაზები, გაანალიზდა tas.ge-ზე არსებული მონაცემები, ასევე ჩატარდა ინტერვიუები შესაბამის პასუხისმგებელ პირებთან. 3.  ამდენად უზრუნველყოფს აუდიტის პერიოდში განხორციელ რ ებული ცვლილებები საცხოვრებელი გარემოს გაუმჯობესებას? აღნიშნული მიმართულებით, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა შეაფასა საცხოვრებელი გა რემოს რამდენიმე მნიშვნ ელოვან კომპონენტთან დაკავშირებით განხორციელ ებული ცვლი ლებები, კერძოდ: • • • შ ენობა-ნაგებობების ურთიერთგანლაგების რეგულირება და მისი გავლენა საცხოვრე ბელი გარემოს ხარისხზე; სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურის საკითხების გათვალისწინება ნებართვის გაცემის პროცესში; მოსახლეობის აზრის გათვალისწინება ნებართვ ის გაცემის პროცესში. აუდიტმა შეისწავლა სსიპ − არქიტექტურის სამსახურისა და ურბანული განვითარების საქალა ქო სამსახურის გადაწყვეტილებები. ამასთანავე, მხედველობაში იქნა მიღებული აუდიტის პე 16 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში რიოდში განხორციელებული სფეროს მარეგულირებელი რიგი საკანონმდებლო ცვლილებე ბი და მათი მოსალოდნელი გავლენა ხარისხიანი საცხოვრებელი გარემოს უზრუნველყოფაზე. მოსახლეობის აზრის გათვალისწინების მიმართულებით განხორციელდა მოსახლეობის მიერ გამოთქმული საჩივრების შესწავლა და აღნიშნულ საჩივრებთან დაკავშირებული ნებართვების ანალიზი. დელიმიტაცია: აუდიტის შესწავლის ფარგლებში არ შედის გაცემული სამშენებლო ნებართვე ბის პირობების დაცვის მონიტორინგის პროცესი მერიის მხრიდან, ასევე მთლიანად ახალი მშენებლობების საინჟინრო კონსტრუქციული ან სამშენებლო ხარისხი. 1.4 აუდიტის კრიტერიუმები აუდიტის კრიტერიუმად გამოყენებულ იქნა ურბანული განვითარების პრინციპების განმსაზღვ რელი ეროვნული რეგულაციები, ასევე საერთაშორისო კარგი პრაქტიკის მაგალითები. სივრცითი მოწყობის დაგეგმვისა და ტერიტორიების მარეგულირებელ ეროვნულ კანონმდებ ლობაში მოქმედებს შემდეგი იერარქია: 1.  აქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის ს კოდექსი და საქართველოს კანონი „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის სა ფუძვლების შესახებ“23 განსაზღვრ ავს სივრც ითი მოწყობის/დაგეგმვის ძირითად პრინცი პებს და ამ პროცესში საჭირო ქალაქთმშენებლობით დოკუმენტაციას ქვეყნის, მუნიციპა ლიტეტისა და დასახლებათა დონეზე. 2.  თავრობის დადგენილებები და სხვა ეროვნული კანონმდებლობა განსაზღვრავს, რო მ გორ უნდა განხორციელდეს აღნიშნული პრინციპები შესაბამისი პროცედურების და ტექნიკური პირობების განხორციელების გზით. 3.  უნიციპალიტეტები აღნიშნულ პრინციპებზე დაყრდ მ ნობით შეიმუშავებენ განაშენიანების რეგულირების წესებს, ამტკიცებენ მუნიციპალურ ქალაქთმშენებლობით დოკუმენტაცი ას და უზრუნველყოფენ სანებართვო პროცედურების განხორციელებას. 23 აღნიშნული კანონი ძალაში იყო აუდიტის პერიოდში და ძალადაკარგულად გამოცხადდა 2019 წლის 3 ივნისიდან, საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსის ამოქმედების შემდგომ. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 17 გრაფიკი N3. სამშენებლო სფეროს მარეგულირებელი ძირითადი კანონმდებლობა აუდიტის პერიოდში • • კანონი • • • • 2007 წლის 24 ნოემბრის N660 ბრძანებულება „პროექტის შემთანხმებელი და მშენებლობის ნებართვის გამცემი ორგანოს მიერ უნებართვოდ ან/და პროექტის დარღვევით აშენებული ობიექტების ან მათი ნაწილების ლეგალიზების შესახებ გადაწყვეტილების მიღების წესის დამტკიცების თაობაზე“ • • • • • • 2009 წლის 24 მარტის N57 დადგენილება 2010 წლის 25 აგვისტოს N261 დადგენილება 2013 წლის 7 მარტის N50 დადგენილება 2014 წლის 15 იანვრის N59 დადგენილება 2014 წლის 14 იანვრის N52 დადგენილება 2016 წლის 28 იანვრის N41 დადგენილება • • • • ქ. თბილისის საკრებულოს N4-13 დადგენილება ქ. თბილისის საკრებულოს N14-39 დადგენილება ქ. თბილისის საკრებულოს N6-17 დადგენილება ქ. თბილისის საკრებულოს N20-105 დადგენილება პრეზიდენტის ბრძანებულება მთავრობის დადგენილება საკრებულოს დადგენილება საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსი კანონი „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქმთშენებლობის საფუძვლების შესახებ“ (გაუქმებულია 2019 წლის ივნისიდან) პროდუქტის უსაფრთხოებისა და თავისუფალი მიმოქცევის კოდექსი კანონი „სამშენებლო საქმიანობის შესახებ“ კანონი „არქიტექტურული საქმიანობის შესახებ“ აუდიტის პროცესში მნიშვნ ელოვანი კრიტერიუმია სამშენებლო ნებართვების გაცემის პრო ცესისა და სამშენებლო სფეროს მართვის საუკეთესო საერთაშორისო პრაქტიკა. ამ კუთხით, აუდიტის ჯგუფის მიერ გამოყენებული ძირითადი დოკუმენტებია მსოფლიო ბანკის სახელმძღ ვანელო,24 ჯანდაცვის მსოფლიო ორგანიზაციის სახელმძღვანელო25 და ირლანდიის მდგრადი ურბანული მართვის სახელმძღვანელო,26 მასთან დაკავშირებულ სხვა დოკუმენტაციასთან ერ თად.27 24 Good Practices for Construction Regulation and Enforcement, Reform Guidelines for Reformers, World Bank Group, 2013. 25 Guidelines for healthy housing, World Health Organization Regional Office for Europe, Copenhagen, 1988. 26 Guidelines for Planning Authorities on Sustainable Residential Development in Urban Areas, government of Ireland, 2009. 27 Urban Design Manual A best practice guide, A companion document to the Guidelines for Planning Authorities on Sustainable Residential Development in Urban Areas, government of Ireland, 2009; Residential Density, Guidelines for Planning Authorities, Government of Ireland 1999. 18 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 2. აუდიტის სფეროს ზოგადი დახასიათ ება ძირითადი ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტაცია საქართველოს კანონით „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშ ენებლობის საფუძვლების შესა ხებ“,28 საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსით და სხვა ნორმატიული აქტებით განისაზღვრება ურბანული განვითარების დაგეგმვი სა და განხორციელებისათვის აუცილებელი ქალაქთმ შენებლობითი დოკუმენტაცია. აღნიშნუ ლი დოკუმენტაცია მშენებლობის ნებართვის გაცემის საფუძველია. გრაფიკი N4. ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტების იერარქია29 სამშენებლო ნებართვების გაცემის დროს ნებართვ ის გამცემი ორგანოები ეყრდნობიან აღნიშ ნულ ქალაქთმშ ენებლობით დოკუმენტაციას. 28 საქართველოს კანონი „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“, თავი IV, მუხლი 29-30. 29 აღნიშნული იერარქია ძალაში იყო აუდიტის პერიოდში. 2019 წლის ივნისიდან, საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსის ძალაში შესვლის შედეგად, ძირითად ქალაქთმშენებლობით დოკუმენტაციად განისაზღვრა: გენერალური გეგმა, განაშენიანების გეგმა და განაშენიანების დეტალური გეგმა. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 19 მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმა მაღალი დონის ქალაქთმშენებლობითი დოკუმენტია, რომელიც განსაზღვრავს ტერიტორიის გამოყენების (მიწათსარგებლობის) და განაშენიანების ძირითად პარამეტრებს და სხვა მნიშვნ ელოვან საკითხებს. გენერალური გეგმა ზოგადი დო კუმენტია და ის, როგორც წესი, დიდი ზომის მასშტაბშია მომზადებული.30 გენერალური გეგმის განხორციელების ძირითადი ინსტრუმენტია ფუნქციური და უფლებრივი ზონირება. ფუნქციურ ი ზონირების საშუალებით განისაზღვრ ება, რა დანიშნულებით შეიძლება იქნეს გამოყენებული ქალაქში არსებული ტერიტორიები. თბილისის ტერიტორიაზე გამოიყოფა შემდეგი ფუნქციური ზონები: გრაფიკი N5. თბილისის ტერიტორიის ძირითადი ფუნქციური ზონები31 •  ამრეწველო ზონა − სამრეწველო გამოყენების, ადამიანის ჯანმრ ს თელობისათვის სახი ფათო ნივთიერებების მართვისთვის განკუთვნილი ტერიტორიები. • საცხოვრებელი ზონა − საცხოვრებელი გამოყენების ტერიტორიები. •  აზოგადოებრივ-საქმიანი ზონა − კომერციული ან სხვა საზოგადოებრივი გამოყენების ს ტერიტორიები. •  ატრანსპორტო ზონა − გზები, ქუჩები, სატრანსპორტო ინფრასტრ ს უქტურისათვის გან კუთვნილი ტერიტორიები. 30 1:25000 ან 1:15000 31 აღნიშნული ძირითადი ზონები წარმოდგენილია გენერალური გეგმის შესაბამისად. კოდექსის მიხედვით დადგენილია სხვა ზონები 20 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში • სასოფლო-სამეურნეო ზონა − სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების ტერიტორიები. • სარეკრეაციო ზონა − გამწვანებული, გასართობ-დასასვენებელი ტერიტორიები. •  ანდშაფტურ-სარეკრეაციო ზონა − ბუნებრივი ლანდშაფტის ან ფასეული ხელოვნური ლ ლანდშაფტის ტერიტორიები. • სატყეო ზონა − სახელმწიფო ტყის ტერიტორია. •  პეციალ ს ური ზონა − სპეციალ ური გამოყენების ტერიტორიებ ი (მაგალითად: სამედიცი ნო, სასაფლაო, სამხედრო და სხვ.). • სანიტარული ზონა − მავნე ზემოქმედებისგან დაცვის ტერიტორიები. უფლებრივი ზონირება განსაზღვრ ავს, რა სახეობისა და დანიშნულების შენობა-ნაგებობე ბის განთავსებაა შესაძლებელი ფუნქციურ ზონებში და ადგენს დასაშვებ განაშენიანების რეგუ ლირების პარამეტრებს. ქვემოთ მოყვანილ გრაფიკზე წარმოდგენილია ინფორმაცია აღნიშნუ ლი პარამეტრების შესახებ. გრაფიკი N6. ძირითადი განაშენიანების რეგულირების პარამეტრები32 32 კ1 − მიწის ნაკვეთის განაშენიანების კოეფიციენტი, კ2 − მიწის ნაკვეთის განაშენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტი, კ3 − მიწის ნაკვეთის გამწვანების კოეფიციენტი. განაშენიანების რეგულირების პარამეტრებია ასევე : მიწის ნაკვეთის ზომები, განაშენიანების წითელი და ლურჯი ხაზები, ავტოსადგომების რაოდენობა და სხვა შესაძლო პარამეტრები. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 21 მაგალითად, საცხოვრებელ ზონა 6-ში დაშვებული პარამეტრებია: კ-1 – 0.5, კ-2 – 2.5 და კ-3 – 0.3. აღნიშულ ზონაში შენობის სიმაღლე არ რეგულირდება.33 აღნიშნული პარამეტრები ნიშ ნავს, რომ სზ-6-ში, პირობითად, 1000 კვ.მეტრი მიწის ნაკვეთზე შენობა შესაძლოა განთავსდ ეს, 34 მაქსიმუმ, 500 კვ. მეტრზე − განაშენიანების (ნორმატიული/გენერალური გეგმით დადგენილი) ფართობი, შენობის იატაკის ჯამური ფართობი შეიძლება შეადგენდეს არაუმეტეს 2,500 კვ. მეტრს35 − შენობის (ნორმატიული/გენერალური გეგმით დადგენილი) ფართობი, ხოლო ნაკვე თის გამწვანებული ტერიტორია უნდა იკავებდეს სულ მცირე 300 კვ. მეტრს.36 აღნიშნული პარამეტრების უფლებრივი ზონირებით დადგენილ ნორმაზე გადაჭარბება შესაძ ლებელია სპეციალური ზონალური შეთანხმების გზით. სპეციალური (ზონალური) შეთანხმება37 ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საგამონაკლისო წესია და გა იცემა იმ შემთხვევაში, როდესაც დაგეგმილი მშენებლობა შეუთავსებელია ტერიტორიაზე უფ ლებრივი ზონირებით დადგენილ განაშენიანების რეგულირების პარამეტრებთან და კონკრე ტულ ფუნქციურ ზონაში განსაზღვრ ულ შენობა-ნაგებობის სახეობებთან. გენგეგმაში წარმოდგენილი ხედვების აღსრულებისათვის საჭიროა ქვედა დონის დოკუმენტე ბის არსებობა, რომლებიც უფრო კონკრეტულად, ნაკლები მასშტაბით აღწერს ტერიტორიის განვითარების პერსპექტივას. ჩარჩო-გეგმა ჩარჩო-გეგმა, გენგეგმასთან შედარებით, მცირე ტერიტორიაზე დადგენილი პროცედურის და პირობების ფარგლებში განსაზღვრ ავს გეგმარებით მიმართულებებსა და პრიორ იტეტებს.38 განაშენიანების რეგულირების გეგმა შემდეგი ქვედა დონის დოკუმენტი განაშენიანების რეგულირების გეგმაა (გრგ), რომელიც და სახლებული ტერიტორიებისთვის ადგენს განაშენიანების რეგულირების პარამეტრებს. გრგ-ის შემუშავება ხდება, როდესაც სამშენებლოდ განკუთვნილი ტერიტორია დიდია39 ან ტერიტორია განთავსებულია ჩამოუყალიბებელი განაშენიანების პირობებში. განაშენიანების რეგულირების გეგმა კომპლექსური დოკუმენტია, რომელიც სხვადასხვა ტიპის კვლევას და დასაბუთებას მო იცავს, მათ შორის, ფიზიკური გარემოს კვლევას, ტექნიკურ-ეკონომიკურ კვლევას, ზონირებისა და საინჟინრო კვლევებს. 33 მისი რეგულირება ექვემდებარება რეგულაციით განსაზღვრულ ე.წ. „სხივის წესს“. 34 1000X0.5 35 1000X2.5 36 1000X0.3 37 სპეციალური ზონალური შეთანხმება გულისხმობს კ1 ან/და კ2 კოეფიციენტების შეცვლას. 38 ჩარჩო-გეგმა არასამართლებრივი დოკუმენტია, თუმცა, არსებული პრაქტიკით, მისი მომზადება და შეთანხმება ხორციელდებოდა ქ. თბილისის არქიტექტურის სამსახურის მიერ. 39 თბილისის შემთხვევაში, თუ აღემატება 7000 კვ. მეტრს. 22 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობები მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობები (გაპი)იმ მოთხოვნების ჩამონათვალია, რომლებიც დაცული უნდა იყოს შენობა-ნაგებობების კონკრ ეტულ მიწის ნაკვეთზე მშენებლო ბის დროს. გაპი-ს მომზადება ხორციელდება იმ შემთხვევაში, როდესაც განაშენიანება იგეგმე ბა მცირე ტერიტორიაზე და მიწის ნაკვეთი განთავსებულია ჩამოყალიბებული განაშენიანების პირობებში. მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობების დადგენა სამშენებლო ნე ბართვის გაცემის პირველი ეტაპია. როდესაც მიწის ნაკვეთისათვის მომზადებულია განაშენი ანების რეგულირების გეგმა, გაპის მომზადება საჭირო აღარ არის, რადგან მშენებლობის ნე ბართვა გაიცემა გრგ-ზე დაყრდნობით. გაპი-ს/გ რგ-ის საფუძველზე ხდება ასაშენებელი შენობის პროექტის შემუშავება და შეთანხმება, რაც სამშენებლო ნებართვის გაცემის მეორ ე ეტაპია. მშენებლობის ნებართვის გაცემის პროცედურები მშენებლობის ნებართვის გაცემისა და სანებართვ ო პირობების აღსრულების პროცესში ჩარ თულ უწყებებს წარმოადგენს: ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიის სსიპ − არქიტექტურის სამსახური, ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახური, გარემოს დაცვის საქალაქო სამ სახური და ზედამხედველობის საქალაქო სამსახური. მშენებლობის ნებართვის გაცემისა და ექსპლუატაციაში მიღებისთვ ის შენობა-ნაგებობები და სამშენებლო სამუშაოები 5 კატეგორიად იყოფა. გრაფიკი N7. შენობა-ნაგებობათა კლასები I კლასი – შენობანაგებობები, რომლებიც მშენებლობის ნებართვას არ საჭიროებს II კლასი – შენობანაგებობები რისკის დაბალი ფაქტორით IV კლასი – შენობანაგებობები რისკის მაღალი ფაქტორით III კლასი – შენობანაგებობები რისკის საშუალო ფაქტორით V კლასი – შენობანაგებობები რისკის მომეტებული ფაქტორით ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 23 V კლასს დაქვემდებარებულ შენობა-ნაგებობათა მშენებლობის ნებართვ ის გაცემასა და მშე ნებლობის სახელმწიფო ზედამხედველობას ახორციელ ებს საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს სსიპ − ტექნიკური და სამშენებლო ზედამხედველობის სააგენტო. I-IV კლასებს დაქვემდებარებულ შენობა-ნაგებობათა ნებართვ ის გაცემასა და მშე ნებლობის სახელმწიფო ზედამხედველობას ახორციელ ებს ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის აღმასრულებელი ორგანო, ქალაქ თბილისის შემთხვევაში – სსიპ – ქალაქ თბილი სის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახური. ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე წარმოდგენილია სამშენებლო ნებართვის გაცემის პროცესი. გრაფიკი N8. მშენებლობის ნებართვის გაცემის პროცესი I.  ამშენებლო ნებართვის გაცემის პირველ სტადიაზე, ნებართვ ის მაძიებ ელმა უნდა მოი ს პოვოს მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობები ან გრგ. გრგ-ის შეთანხმე ბა ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურის კომპეტენციაა.40 გაპი გაიცემა სსიპ − არქიტექტურის სამსახურის მიერ. II.  მ შემთხვევაში, თუ ნებართვის მაძიებ ელს სურს დადგენილი განაშენიანების რეგული ი რების პარამეტრების შეცვლ ა ან უფლებრივ ზონირებასთან შეუსაბამო ობიექტის მშე ნებლობა, მან სპეციალ ური ზონალური შეთანხმ ების მიზნით უნდა მიმართოს ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურს. სამსახური სპეციალური ზონალური შეთანხმების გაცემის მიზანშეწონილობის განსახილველად ნებართვ ის მაძიებლისაგან ითხოვს შესა ბამის დასაბუთებას, რომელშიც აღწერილი უნდა იყოს ცვლილების გავლენა საჯარო ინ ტერესზე და ის, რომ ცვლილება არ გამოიწვევს საცხოვრებელი გარემოს გაუარესებას. აღნიშნულ პროცესში მონაწილეობ ას იღებენ ტრანსპორტისა და გარემოს დაცვის საქა ლაქო სამსახურებიც. ურბანული განვითარების სამსახურის თანხმობის შემთხვევაში, ქ. თბილისის მერის განკარგულებით ფორმდ ება სპეციალური ზონალური შეთანხმება. იმ 40 საბოლოოდ, გრგ-ს ამტკიცებს ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულო. 24 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში შემთხვევაში, თუ სპეციალური ზონალური შეთანხმება გულისხმობს კ-2 კოეფიციენტის მატებას, ნებართვის მაძიებელი იხდის შესაბამისი ფორმულით გამოთვლილ თანხას. ი  მ შემთხვევაში, როდესაც მშენებლობა შეუთავსებელია მიწის ნაკვეთის შესაბამის ზო ნირებასთან, ნებართვის მაძიებელს შეუძლია მოითხოვოს გენერალური გეგმით დად გენილი ზონის ცვლილება მისთვ ის სასურველ ზონად. ზონის ცვლილების წინადადებას განიხილავს ურბანული განვითარების სამსახური, რომელიც, საჭიროებ ის შემთხვევაში, შესაბამისი პოზიციის დასაფიქსირებლად მიმართავს ტრანსპ ორტისა და გარემოს დაც ვის სამსახურებს. III.  ებართვის გაცემის პირველი ეტაპის გავლის შემდეგ, ნებართვის მაძიებელი არქიტექ ნ ტურის სამსახურს შესათანხმებლად წარუდგენს არქიტექტურულ პროექტს.41 პროექტში წარმოდგენილი უნდა იყოს შენობა-ნაგებობის მონაცემები, როგორც შიდა, ასევე გარე გეგმარების თვალსაზრისით. არქიტექტურული პროექტი უნდა შეეს აბამებოდეს მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობებს, განაშენიანების რეგულირების წესებს და სხვა მარეგულირებელ ნორმებს. IV.  ებართვის გაცემის შემდეგ, მშენებლობის ეტაპზე ქ. თბილისი მუნიციპალიტეტის მერიის ნ ზედამხედველობის საქალაქო სამსახურის კომპეტენციაა მშენებლობის პროცესში სანე ბართვო პირობებთან შესაბამისობის შემოწმება, ხოლო მშენებლობის დასრულების შემდეგ, შენობა-ნაგებობის ექსპლუატაციაში მიღება. შენობა-ნაგებობის ექსპ ლუატაცი აში მიღება გულისხმობს სამსახურის მიერ არქიტექტურულ პროექტთ ან შესაბამისობის დადასტურებას. 41 საქართველოს მთავრობის 2009 წლის 24 მარტის №57 დადგენილება „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 25 3. აუდიტის მიგნებები 2011-2018 წლებში დაგეგმარებული და განხორციელებული სამშენებლო განვითარება აუდიტის ფარგლებში შეფასდა 2011-2018 წლებში ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მიერ გაცე მული სამშენებლო ნებართვების სტატისტიკა და მათი რეალიზების (პრაქტიკაში გამოყენების) მდგომარეობა. ჩატარებული შეფასება დაიყო შემდეგ მიმართულებებად: • სპეციალური ზონალური შეთანხმებების,42 მათ ფარგლებში გაცემული ნებართვების პარა მეტრები და რეალიზების მდგომარეობა;43 • გაცემული სამშენებლო ნებართვები, მათი პარამეტრები და რეალიზების მდგომარეობა;შე თანხმებული განაშენიანების რეგულირების გეგმები და მათი პარამეტრები. ნებართვებთან მიმართებაში, არსებითობიდან გამომდინარე, შეჯამებულ იქნა III და IV კლასის ის ნებართვები, რომლებიც შეიცავს საცხოვრებელ ფუნქციას.44 3.1 გაცემული სპეციალური ზონალური შეთანხმებები და მათი პარამეტრები აუდიტის ჯგუფმა შეაფასა 2011-2018 წლებში სპეციალური ზონალური შეთანხმებების შედეგად კ1 და კ2 კოეფიციენტების გადაჭარბების ჯამური მაჩვენებლები. აღნიშნული ინფორმაცია წარ მოდგენილია ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე. გრაფიკი N9. 2011-2018 წლებში გაცემული სპეციალური ზონალური შეთანხმებები45 46 42 კ1 და კ2 კოეფიციენტის გაზრდა. 43 კ1 და კ2 კოეფიციენტი, განაშენიანების ფართობი და შენობის ფართობი. 44 მრავალბინიანი, ერთ და ორბინიანი, მრავალფუნქციური შენობა და სასტუმრო. 45 741 მიწის ნაკვეთზე მოხდა როგორც კ1, ასევე კ2 კოეფიციენტის მატება, რის გამოც, კ1-ის ზრდის რაოდენობისა და კ2-ის ზრდის რაოდენობის ჯამი აღემატება 3177-ს. 46 საცხოვრებელი ფუნქციის შენობა-ნაგებობაში შეყვანილია: მრავალბინიანი, მრავალფუნქციური, ერთბინიანი/ ორბიანიანი და სასტუმროს ტიპის შენობები. რეალიზება გულისხმობს გაზრდილი პარამეტრის საფუძველზე ახალი სამშენებლო ნებართვის გაცემას. 26 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში ზემოაღნიშნული ინფორმაცია დეტალურად წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ გრაფიკებზე. გრაფიკი N10. განაშენიან ების ფართობის ზრდა კ1 კოეფ იციენტის ზრდის შედეგად 2011-2018 წლებში როგორც აღნიშნული გრაფიკიდან ჩანს, 2011−2018 წლებში სპეციალური ზონალური შეთან ხმებების შედეგად, 1,481 ათასი კვ. მეტრი მიწის ნაკვეთის 67%-ზე47 გაიცა შენობა-ნაგებო ბების განთავსების უფლება, ნაცვლ ად ნორმატიულად განსაზღვრული 52%-ისა.48 აღნიშნული გულისხმობს განაშენიანების ფართობის 30%-ით ზრდას გენერალური გეგმით დადგენილთან შედარებით. კ1 კოეფიციენტის ზრდის შედეგად, განაშენიანების ფართობის მატების ტენდენცია წლების მი ხედვით წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე. 47 998/1,481 48 766/1,481 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 27 გრაფიკი N11. 2011-2018 წლებში კ1 კოეფ იციენტის ზრდის შედეგად განაშენიანების ფართო 49 ბის მატება კ1-თან შედარებით უფრო ინტენსიურად იზრდ ებოდა კ2 კოეფ იციენტი და შესაბამისად, განაშე ნიანების ინტენსივობა. კ2 კოეფიციენტის ზრდის შედეგად განაშენიანების ინტენსივობის მატე ბის ჯამური მაჩვენებლები 2011−2018 წლებში წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე. გრაფიკი N12. განაშენიან ების ინტენსივობის ზრდა 2011−2018 წლებში 49 N12 გრაფიკზე წარმოდგენილი რიცხვების ჯამი აღემატება N11 გრაფიკზე წარმოდგენილ რიცხვებს, რადგან N12 გრაფიკი მოიცავს ერთსა და იმავე მიწის ნაკვეთზე განხორციელებულ მრავალჯერად მატებებს. 28 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში როგორც გრაფიკიდან ჩანს, 2011−2018 წლებში სპეციალური ზონალური შეთანხმ ებების შე დეგად 2,668 ათას კვ. მეტრი მიწის ნაკვეთზე გაიცა 11,344 ათასი კვ. მეტრი ფართის აშენების უფლება, ნაცვლად გენერალური გეგმით განსაზღვრული 7,714 ათასი კვ. მეტრისა. აღნიშნული მიუთითებს, რომ დედაქალაქში სპეციალური ზონალური შეთანხმებების გზით გაიცა გენერა ლური გეგმით განსაზღვრ ულთან შედარებით დაახლოებ ით 1,5-ჯერ მეტი ინტენსივობით გა ნაშენიანების უფლება. საშუალ ო კ2 კოეფ იციენტმა შეადგინა 4,25,50 ნაცვლად გენერალური 51 გეგმით დაშვებული 2,89-ისა. განაშენიანების ინტენსივობის მატების ტენდენცია წლების მიხედვით წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე. გრაფიკი N13. 2011−2018 წლებში სპეციალური ზონალური შეთანხმ ებით განაშენიანების ინ ტენსივობის მატება განაშენიანების ინტენსივობა ყველაზე მეტად 2014-2015 წლებში გაიზარდა, ხოლო ყველაზე ნაკლებად − 2018 წელს. განაშენიან ების ინტენსივობის მატება დედაქალაქის უბნების მიხედ ვით წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე. 50 11,344/2,668 51 7,714/2,668 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 29 გრაფიკი N14. განაშენიან ების ინტენსივობის მატება უბნების მიხედვით53 როგორც გრაფიკიდან ჩანს, განაშენიანების ინტენსივობა ყველაზე მეტად ვაკესა და საბურ თალოს რაიონებში ფიქსირდება. იქიდან გამომდინარე, რომ სპეციალური ზონალური შეთან ხმება, ავტომატურად არ ნიშნავს მშენებლობის უფლებას, აუდიტის ჯგუფმა შეაფასა განა შენიანების ინტენსივობის მატების რეალ იზების მაჩვენებლები. აღნიშნული გულისხმობს ისეთ სპეციალურ ზონალურ შეთანხმებებს, რის საფუძველზეც გაიცა მშენებლობის ნებართვა გაზ რდილი პარამეტრებით. ამასთანავე, შეფასდა განაშენიანების ინტენსივობის კოეფ იციენტის ზრდის საფუძველზე გაცემული ნებართვების ექსპლუატაციაში მიღების მაჩვენებელიც. გრაფიკი N15. 2011 − 2018 წლებში რეალიზებული განაშენიანების ინტენსივობის მატება 52 მონაცემში: „სხვა“, აგრეგირებულია შემდეგი ტერიტორიების მონაცემები: ლისი, კოჯორი, წყნეთი, ტაბახმელა, დიდი ლილო, ფონიჭალა, ზაჰესი, სოფ. გლდანი, ხეხილსანერგე. რაიონებად დაყოფა გაკეთებულია საჯარო რეესტრის რუკაზე დაყრდნობით. 30 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში ასევე შეფასდა განაშენიანების ინტენსივობის ზრდის რეალიზების მაჩვენებლები დედაქალა ქის უბნების დონეზე. ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე წარმოდგენილია ინფორმაცია კ2 კოეფიცი ენტის ზრდის შედეგად, 2011-2018 წლებში ნებადართული განაშენიანების ინტენსივობის მატე ბის რეალიზების შესახებ უბნების მიხედვით. გრაფიკი N16. განაშენიან ების ინტენსივობის მატების რეალიზება უბნების მიხედვით როგორც გრაფიკიდან ჩანს, გაზრდილი სამშენებლო ინტენსივობიდან ყველაზე მეტის რეალიზე ბა სამშენებლო ნებართვების გაცემის გზით ვაკესა და საბურთალოს რაიონებში განხორციელდა. 3.2 გაცემული სამშენებლო ნებართვები და მათი პარამეტრები გრაფიკი N17. III-IV კლასების ობიექტებზე გაცემული ნებართვ ები 2011-2018 წლებში53 53 აღნიშნული რაოდენობები გულისხმობს უნიკალურ მიწის ნაკვეთებზე გაცემულ ნებართვებს, რომლებიც გაიცა „ახალი მშენებლობის“ ნომენკლატურით. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 31 როგორც გრაფიკიდან ჩანს, გაცემული ნებართვ ებიდან უმრავლესობას საცხოვრებელი ფუნქ ციის შემცველი შენობა-ნაგებობები54 წარმოადგენს. აუდიტის ჯგუფმა დეტალურად შეაფასა საცხოვრებელ შენობა-ნაგებობებზე გაცემული ნებართ ვების პარამეტრები. შედეგები წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე. გრაფიკი N18. საცხოვრებელი ფუნქციის შემცველ ობიექტებზე გაცემული ნებართვების პარამეტ რები როგორც გრაფიკიდან ჩანს, გაცემული ნებართვ ების უმეტესი ნაწილი მრავალბინიან საცხოვ რებელ სახლებზე მოდის, ამასთანავე, მრავალბინიან სახლებზე გაცემული ნებართვები გამო ირჩეოდა ყველაზე მაღალი განაშენიანების ინტენსივობით. ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე წარ მოდგენილია ნებართვების პარამეტრები წლების მიხედვით. 54 მრავალბინიანი, მრავალფუნქციური, ერთბინიანი/ორბინიანი, სასტუმრო. 32 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში გრაფიკი N19. 2011-2018 წლებში გაცემული ნებართვ ების მახასიათებლები 3.3 დასრულებული შენობების რაოდენობა აუდიტმა შეაფასა საცხოვრებელი ფუნქციის შემცველ შენობებზე გაცემული ნებართვების მთლი ანი რაოდენობიდან 2018 წლის მდგომარეობ ით დასრულებული მშენებლობების წილი. ამ მიზ ნით შეჯამდა გაცემული სამშენებლო ნებართვების ექსპლუატაციაში მიღების მაჩვენებელი. შე დეგები წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე. გრაფიკი N20. საცხოვრებელ შენობა-ნაგებობებზე გაცემული ნებართვების რეალიზების მაჩვენებელი ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 33 როგორც გრაფიკიდან ჩანს, დასრულებული/შესახლებული მრავალბინიანი შენობა-ნაგებობე ბის რაოდენობა, არანაკლებ, 342-ით აღემატება ექსპლუატაციაში მიღებული შენობების რა ოდენობას. აღსანიშნავია, რომ აუდიტის პერიოდში მოქმედი რეგულაციით, ექსპლუატაციაში მიუღებელ შენობაში შესახლება კანონდარღვევად არ ითვლებოდა. შესაბამისად, აღნიშნულ მა რეგულაციამ გამოიწვია ის, რომ დედაქალაქში არსებობს ექსპლუატაციაში მიუღებელი, მაგრამ შესახლებული შენობა-ნაგებობები.55 აღნიშნული ტიპის შენობების ზუსტი რაოდენობა უცნობია, თუმცა ის არ შეადგენს გრაფიკზე მითითებულ რიცხვზე ნაკლებს. დედაქალაქის მუნიციპალიტეტის მიერ მოწოდებულ ინფორმაციაზე დაყრდ ნობით, აუდიტის ჯგუფმა შეაფ ა სა საცხოვრებლად გამოყენებული, თუმცა ექსპლუატაციაში მიუღებელი შენობა-ნაგებობების რაოდენობა (2011 წლამდე გაცემული ნებართვების საფუძველზე აშენებული შენობების ჩათვ ლით). ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე მოცემულია აღნიშნული შენობების განაწილება რაიო ნების მი ხედვით. გრაფიკი N21. ექსპლუატაციაშ ი მიუღებელი და შესახლებული შენობების რაოდ ენობა როგორც გრაფიკიდან ჩანს, დედაქალაქში საცხოვრებლად გამოიყენება ექსპლუატაციაში მიუ ღებელი, მინიმუმ, 651 შენობა, რომელთაგან 342 აშენდა 2011-2018 წლებში გაცემული, ხოლო 309 − 2011 წლამდე გაცემული ნებართვების საფუძველზე. 55 გრაფიკზე მოცემული მაჩვენებელი დათვლილია მუნიციპალიტეტის მიერ მოწოდებულ ინფორმაციაზე დაყრდნობით, რომელიც, მუნიციპალიტეტის განცხადებით, არასრულია. 34 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 3.4 შეთანხმებული განაშენიანების რეგულირების გეგმები (გრგ) და მათი პარამეტრები 2011-2018 წლებში დედაქალაქში ჯამურად დიდი ფართობის დაგეგმარება განხორციელდა გრგ-ების შეთანხმ ების გზით. გრაფიკი N22. 2011-2018 წლებში შეთანხმებული გრგ-ების ჯამური მახასიათებლები აღნიშნულ პერიოდში შეთანხმებული გრგ-ების მიხედვით, 1,350 ჰა მიწის ნაკვეთზე განხორცი ელდა 1,671 ჰა განაშენიან ების შენობის ფართობის დაგეგმარება. იქიდან გამომდინარე, რომ გრგ-ის შეთანხმება ძირითადად დიდ ტერიტორიებზე ხდებოდა, არ იყო კ2 კოეფიციენტის ინ ტენსიური გადამეტების საჭიროება, რასაც სტატისტიკური ანალიზიც აჩვენებს. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 35 გრაფიკი N23. შეთანხმებული გრგ-ები ფუნქციისა და ფართობების მიხედვით სულ 1-2-ან მრავალბინიანი მრავალფუნქციური სხვა დასკვნა 2011-2018 წლებში თბილისში ინტენსიური სამშენებლო განვითარება მიმდინარეობდა. აღნიშნული დაკავშირებული იყო დადგენილი პარამეტრების ინტენსიურ ზრდასთან და გაზრდილი პარამეტრე ბის შესაბამისი ნებართვების გაცემასთან. აღნიშნულ პერიოდში 267 ჰექ ტარზე 47%-ით გა იზარდა განა შენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტი, საიდანაც გაზრდილი კოეფიცენტი 67%-ში (ანუ 171 ჰექტარ ზე) რეალიზდა მშენებლობის ნებართვის გაცემის გზით. იმ ფაქტის გათვალისწინებით, რომ აღნიშნულ პერიოდში გაცემული ნებართვების დაახლოებით ნახევარში გამოყენებული იყო სპეციალური ზონა ლური შეთანხმება, ის კანონით დადგენილი გამონაკლისიდან მიღებულ პრაქტიკად იქცა. განაშენიანების ინტენსივობა უფრო მეტად იზრდებოდა შედარებით პრესტიჟულ უბნებში − საბურ თალოსა და ვაკეში. ანალიზმა აჩვენა, რომ სპეციალური ზონალური შეთანხმებების თითქმის ნახე ვარი ამ უბნებზე მოდის. 2018 წლიდან დაწყებულმა რეფორმებმა მკვეთრად შეამცირა სპეციალუ რი ზონალური შეთანხმებების რაოდენობა და განაშენიანების ინტენსივობის ზრდის ტენდენცია. აღნიშნულ პერიოდში დიდი ზომის ფართობების დაგეგმარება მოხდა განაშენიანების რეგუ ლირების გეგმების შეთანხმების გზითაც. 2011-2018 წლებში, დაახლოებით, 1,350 ჰა-ზე მოხდა დაგეგმარება გრგ-ების საშუალებით, რაც დედაქალაქის განაშენიანებული ნაწილის, დაახლო ებით, 6-7%-ს შეადგენს. 2011-2018 წლებში გაცემული ნებართვების უმეტესობა საცხოვრებელი ფუნქციის შემცველ შე ნობა-ნაგებობებზე მოდიოდა. 2018 წლის მდგომარეობით, აღნიშნულ პერიოდში გაცემული ნე ბართვებიდან მხოლოდ 25% შევიდა ექსპლუატაციაში. თუმცა, ისეთი ობიექტების რაოდენობა, რომლებიც გამოიყენება საცხოვრებლად, მაგრამ ექსპლუატაციაში არ არის მიღებული, სულ მცირე 13%-ს შეადგენს. შესაბამისად, 2011-2018 წლებში საცხოვრებელი ფუნქციის შენობებზე გაცემული ნებართვებიდან არანაკლებ 38% დასრულებულია და გამოიყენება საცხოვრებლად. 56 შედარებისთვის, აღნიშნული ფართობი შეადგენს დიდუბის რაიონის დაახლოებით 30%-ს. 36 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 4. სამშენებლო რეგულირების პროცესის კანონთან შესაბამისობა 4.1 ნაკლოვანებები ზონალური შეთანხმებების დასაბუთებაში აუდიტის პერიოდში მოქმედი კანონმდებლობის57 მიხედვით, დადგენილი ძირითადი განაშენი ანების რეგულირების პარამეტრების ზღვრული მაჩვენებლების შეცვლა დასაშვები იყო დამ ტკიცებული განაშენიანების რეგულირების გეგმის ან სპეციალური (ზონალური) შეთანხმ ების საფუძველზე, თუ: ა) ამას მოითხოვს დასახლების სივრცით-ტ ერიტორიულ ი დაგეგმვისა და არქიტექტურული, აგ რეთვე ტერიტორიის განვითარებასთან დაკავშირებული სხვა განსაკუთრებული მიზეზები; ბ) ცვლილება კომპენსირდება სხვა ღონისძიებ ებით; გ) ამას არ დაუპირისპირდება სხვა საზოგადოებრივი ინტერესები. განმარტებიდან გამომდინარე, სპეციალური ზონალური შეთანხმება წარმოადგენს საგამონაკ ლისო პირობას და მისი გაცემა დასაშვებია მხოლოდ ზემოთ მოყვანილი სამივე პირობის დაკ მაყოფილების შემთხვევაში. 2018 წლამდე სპეციალური ზონალური შეთანხმების მიზანშეწონილობაზე გადაწყვეტილებას იღებდა საბჭო.58 საბჭოს დადებითი გადაწყვეტილების შემთხვევაში, სპეციალური ზონალური შეთანხმ ება გაიცემოდა დედაქალაქის მერის ბრძანებით. აუდიტის ჯგუფმა შეისწავლა 2016-2017 წლებში საბჭოს მიერ მიღებული სპეციალური ზონა ლური შეთანხმების გადაწყვეტილებები და შედეგად გაცემული ნებართვები. შესწავლილი 80 შეთანხმ ებიდან,59 არცერთ შემთხვევაში, წარმოდგენილ მასალებში არ იყო დასაბუთებული სპეციალური ზონალური შეთანხმების გაცემის მიზანშეწონილობა კანონში წარმოდგენილი კრიტერიუმ ების შესაბამისად. 2018 წლიდან კომისია გაუქმდა და სპეციალური ზონალური შეთანხმების მიზანშეწონილობის საკითხს განიხილავს ქ. თბილისი მუნიციპალიტეტის ურბანული განვითარების სამსახური. დე დაქალაქის მიერ 2019 წლის მარტში ახალი გენერალური გეგმის მიღებასთან ერთად, შეიზღუ და სპეციალური ზონალური შეთანხმების გაცემა გარდა გარკვეული გამონაკლისებისა.60 57 საქართველოს კანონი „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქთმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“, მუხლი 31. 58 „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს დებულების დამტკიცების შესახებ“, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2014 წლის 5 დეკემბრის №16-32 დადგენილება. 59 შესწავლამ დაფარა ისეთი შეთანხმებები, რომლებიც გაიცა III ან IV კლასის ობიექტის მშენებლობისათვის. 60 ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების დამტკიცების შესახებ“ ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს დადგენილება №14-39, მუხლი 21. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 37 აღსანიშნავია, რომ 2018 წლის აპრილიდან, ურბანული განვითარების სამსახურის შექმნის შემ დგომ, მკვეთრად იკლო როგორც განაშენიანების რეგულირების პარამეტრების ცვლილებას თან დაკავშირებული განცხადებების, ასევე დადებითი გადაწყვეტილებების წილმაც. როგორც შესწავლამ აჩვენა, სამსახური ხშირად უარს ამბობდა შემოთავაზებული პარამეტრების ზრდაზე − არასაკმარისი დასაბუთებულობის ან საზოგადოებრივი ინტერესების დაზარალების არგუ მენტით. ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე შეჯამებულია 2011-2019 წლებში61 სსიპ − არქიტექტურის სამსახურსა და ურბანული განვითარების სამსახურში შესული განცხადებებისა და დადებითი გადაწყვეტილებების მაჩვენებლები. გრაფიკი N24. 2011 – 2019 წლებში62 სამსახურში შესული განცხადებებისა და გაცემული თანხ მობის რაოდენობა მნიშვნელოვანი კლება ფიქსირდება გენერალური გეგმით დადგენილი ფუნქციური ზონების ცვლილების მიმართულებითაც. როგორც არსებული მონაცემებიდან ჩანს, ფუნქციური ზონების ცვლილებასთან დაკავშირებით, 2018-2019 წლებში განცხადებების რაოდ ენობა მკვეთრად შემ ცირდა, ხოლო დადებითი პასუხების წილი, საშუალ ოდ, იგივე დარჩა. 61 2019 წლის მონაცემები წარმოდგენილია აპრილის ჩათვლით. 62 2019 წლის მონაცემები წარმოდგენილია აპრილის ჩათვლით. 38 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში გრაფიკი N25. ფუნქციური ზონის ცვლილებების მაჩვენებლები როგორც წარმოდგენილი ანალიზიდან ჩანს, სპეციალური ზონალური შეთანხმ ების გაცემის დროს არ ხდებოდა შესაბამისი საკანონმდებლო ნორმების დაცვა. მიუხედავად იმისა, რომ სა კანონმდებლო ნორმები საკმაოდ ზოგადი იყო და ფართო ინტერპრეტირების საშუალებას იძ ლეოდა, დედაქალაქის ადმინისტრაციული ორგანოებ ი ვერ უზრუნველყოფდნენ აღნიშნული საკანონმდ ებლო ნორმების დაცვას. აღსანიშნავია, რომ 2018 წლიდან შეინიშნება დადებითი ტენდენციები სპეციალ ური ზონალური შეთანხმების დასაბუთებულობის/შეზღუდვის მიმართუ ლებით. 4.2 სპეციალური ზონალური შეთანხმების მოსაკრებლის ადმინისტრირება „ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ“ საქართველოს კანონში 2007 წელს შესული ცვლი ლების თანახმად, დაწესდა მოსაკრებელი განაშენიანების პარამეტრების ზღვრული მაჩვენებ ლების შეცვლის დროს.63 კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის თანახმად, აღნიშნული მოსაკრებლის დაწესების მი ზანი იყო საბიუჯეტო შემოსავლების ზრდა.64 კანონით დადგინდა მოსაკრებლის ზედა ზღვარი სამშენებლო ფართობის ერთ კვ. მეტრზე − 400 ლარი. მოსაკრებელი გამოითვლებოდა კანონ ში განსაზღვრული ფორმულის შესაბამისად65 და მისი გადახდა უნდა მომხდარიყო სამშენებ ლო ნებართვის გაცემის დროს. 63 ცვლილების ინიციატორი იყო საქართველოს პრეზიდენტი, ხოლო ავტორი − დედაქალაქის მერია. 64 „ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილებების პროექტი, განმარტებითი ბარათი, 2007. 65 საქართველოს კანონი „ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ“, მუხლი 122. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 39 „ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ“ კანონის საფუძველზე, დედაქალაქის საკრებულომ 2007 წელს დაამტკიცა სპეციალ ური ზონალური შეთანხმ ების გაცემის დროს მოსაკრებლების განსაზღვრისა და გადახდის ინსტრუქცია. ინსტრუქციით დაშვებულ იქნა მოსაკრებლის გადახდის ვალდებულების დაწესება არა ნებართ ვის გაცემისთანავე, არამედ ნებართვის გაცემიდან ერთი წლის განმავლობაში, მენაშენის მიერ წარმოდგენილი გრაფიკის შესაბამისად, მაგრამ არაუგვიანეს შენობა – ნაგებობის ექსპლუატა ციაში მიღებისა. სპეციალური ზონალური შეთანხმებების დიდი რაოდენობიდან გამომდინარე, მენაშენეებს მე რიის მიმართ დაუგროვდათ მნიშვნ ელოვანი ოდენობის მოსაკრებელი. დაუსრულებელი მშე ნებლობების ხელშეწყობისა და სამშენებლო სექტორის სტიმულირების მიზნით, ადგილობ რივი მოსაკრებლების შესახებ კანონში პერიოდ ულად შედიოდ ა ცვლილებები, რომლებიც ითვალისწინებდა შეღავათების დაწესებას სპეციალური ზონალური შეთანხმებების დავალია ნების მიმართულებით. გრაფიკი N26. სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების მოსაკრებელთან დაკავშირებით დაწე სებული შეღავათები „ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ“ კანონში განისაზღვრა სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების მოსაკრებელი „ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ“ კანონით შესაძლებელი გახდა მოსაკრებლის გადახდის გადავადება 2015 წლის 1 იანვრამდე, შენობის ექსპლუატაციაში შეყვანის პირობით 2007 2012 დედაქალაქის საკრებულოს მიერ დამტკიცდა სპეციალური ზონალური შეთანხმების გაცემის დროს მოსაკრებლების განსაზღვრისა და გადახდის ინსტრუქცია დედაქალაქის მთავრობამ განსაზღვრა - 2012 წლის 28 ივნისის მდგომარეობით არსებული დავალიანებისაგან გათავისუფლება იმ შემთხვევაში, თუ სანებართვო შენობანაგებობა ექსპლუატაციაში შევიდოდა 2014 წლის 1 აგვისტომდე, ხოლო ექსპლუატაციაში მიღებამდე გადავადება 2015 წლის 1 იანვრამდე ექსპლუატაციაში შესვლისათვის საჭირო მოთხოვნების დაკმაყოფილების შემთხვევაში 40 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში მენაშენეებს, რომელთაც „ადგილობრივი გააჩნდათ მოსაკრებლის მოსაკრებლების დავალიანება 2015 წლის ივნისის შესახებ“ კანონით მდგომარეობით, შეეძლოთ შესაძლებელი გადახდის გადავადება იმ გახდა არსებული პირობით, რომ შენობა-ნაგებობა დავალიანების ექსპლუატაციაში შევიდოდა 2016 განწილვადება წლის 1 იანვრამდე. შენობების დროულად დასრულების პირობით ნებართვების გარკვეული კატეგორია გათავისუფლდა მოსაკრებლის გადახდისგან შენობის 2018 წლამდე ექსპლუატაციაში მიღების პირობით 2015 2017 საკრებულოს დადგენილებით, 2017 წლის 1 ივნისის მდგომარეობით არსებული მოსაკრებლის გადახდა უნდა განხორციელდეს მუნიციპალიტეტსა და მენაშენეს შორის დადებული გრაფიკის შესაბამისად, მაგრამ არაუგვიანეს 2020 წლის 1 იანვრისა აღსანიშნავია, რომ ყველა ზემოთ ჩამოთვლილი შეღავათის მიზანი იყო შენობა-ნაგებობების დროულად დასრულების ხელშეწყობა. 2019 წელს, კოდექსის ძალაში შესვლ ასთან ერთად, „ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ“ კანონში შესული ცვლილების თანახმად, სპეციალური ზონალური შეთანხმების მოსაკრებელი გაუქმდა, რადგან კოდექსი არ ითვალისწინებს სპეციალური ზონალური შეთანხმების გზით გა ნაშენიანების ინტენსივობის კოეფიციენტის ზრდის შესაძლებლობას. 4.3 მოსაკრებლის თანხების აღრიცხვასა და ამოღებასთან დაკავშირებული საკითხები ქ. თბილისის მერის განკარგულებაში სპეციალური ზონალური შეთანხმების გაცემის თაობ აზე აისახებოდა შეთანხმების პარამეტრები და ასევე ანგარიშის ნომერი, სადაც უნდა განხორციე ლებულიყო სპეციალური ზონალური შეთანხმ ების მოსაკრებლის ჩარიცხვა. ნებართვის გაცე მის დროს, ნებართვის მაძიებელი წარმოადგენდა კ-2 მოსაკრებლის გაანგარიშებას და მისი დაფარვის გრაფიკს, რისი დადასტურებაც ხდებოდა ნებართვის გამცემი ორგანოს მიერ. ძირი თადად, ნებართვის მაძიებლები იყენებდნ ენ 1-წლიან საშეღავათო პერიოდს, რაც დაშვებული იყო ქალაქ თბილისის საკრებულოს დადგენილებებით.66 ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტი სათანადოდ არ აღრიცხავდა სპეციალური ზონალური შეთანხ მების გაცემის დროს წარმოშობილი მოსაკრებლის თანხებს. კერძოდ, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურისათვის მოწოდებული ინფორმაციის მიხედვით, სპეციალური ზონალური შეთანხმე ბის დაახლოებით, 2/3-ში მოსაკრებლის თანხა არ იყო აღრიცხული. ამავე დროს, მუნიციპა ლიტეტი არ აწარმოებს არც ნებართვის გაცემის დროს წარმოშობილი მოსაკრებლის ვალდე ბულების რეესტრს. კერძოდ, მუნიციპალიტეტს არ გააჩნდა კონსოლიდირებული ინფორმაცია კონკრეტულ ნებართვებზე არსებული დავალიანებისა და გადახდის გრაფიკების შესახებ. შე საბამისად, მენაშენეების მიერ მოსაკრებლის თანხის ჩარიცხვის შემთხვევაში ვერ ხდებოდა იდენტიფიცირება, კონკრ ეტულად რომელ ობიექტზე იქნა გასტუმრებული სპეციალური ზო ნალური შეთანხმების მოსაკრებლის ვალდებულება. აღნიშნულ პროცესში მოსაკრებლის მი ღების ძირითადი კონტროლის მექანიზმი იყო შენობა-ნაგებობების ექსპლუატაციაში მიღება, რისთვ ისაც მენაშენეს უნდა წარმოედგინა მოსაკრებლის სრულად გადახდის დამადასტურებე ლი ქვითარი. მოსაკრებლის გადახდის ვალდებულება წარმოიშვება მხოლოდ კ2 კოეფიციენტის ზრდის დროს, იმ შემთხვევაში, როდესაც დაკმაყოფილებულია ინსტრუქციით განსაზღვრული პირობე ბი.67 აღნიშნულიდან გამომდინარე, აუდიტის ჯგუფმა შეისწავლა ისეთი სპეციალური ზონალუ რი შეთანხმებები, სადაც განხორციელდა კ2 კოეფ იციენტის მატება. მუნიციპალიტეტის მიერ მოწოდებული ინფორმაციის თანახმად, 2012 − 2018 წლებში, მოსაკ რებლის სახით, ხაზინის შესაბამის ანგარიშზე სულ ჩარიცხულია 62.6 მილიონ ი ლარი. 66 ქალაქ თბილისის ტერიტორიაზე სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემისათვის მოსაკრებლის განაკვეთების განსაზღვრისა და გადახდის ინსტრუქციის დამტკიცების შესახებ, ქალაქ თბილისის საკრებულოს 2007 წლის 29 ივნისის N7-41 და 2014 წლის 12 დეკემბრის N17-49 გადაწყვეტილებები და მათში შესული ცვლილებები 67 ზრდა აჭარბებს 20%-ს (მხოლოდ პირველადი მატების შეთხვევაში), არ ხორციელდება ამორტიზებული შენობის დემონტაჟი და სხვ. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 41 გრაფიკი N27. 2012 − 2018 წლებში მიღებული მოსაკრებლის თანხები (ათასი ლარი) აღნიშნული თანხები მოიცავს 2012 წლამდე წარმოშობილი სპეციალური ზონალური მოსაკ რებლის დაფარვასაც. შესაბამისად, 2012 − 2018 წლებში წარმოშობილი მოსაკრებლის დარ ჩენილი დავალიანების მისაღებად საჭიროა მთლიანად მიღებული თანხებიდან გამოიყოს სა ანგარიშო პერიოდში წარმოშობილ დავალიანებებზე მიღებული თანხა. მოსაკრებლის თანხების არასათანადო აღრიცხვის გამო, აუდიტის ჯგუფმა ვერ მოიპოვა სრუ ლი და ზუსტი ინფორმაცია აღნიშნულ პერიოდში წარმოშობილი, გადახდილი და გადასახდე ლი მოსაკრებლის რაოდენობის შესახებ. მუნიციპალიტეტის მიერ მოწოდებული ინფორმა ციის დაბალი ხარისხის გამო, აუდიტის ჯგუფმა ანალიტიკურად შეაფასა დედაქალაქის მიერ მისაღები მოსაკრებლის რაოდენობა. აღნიშნულის შესაფასებლად, მოწოდებულ და სსიპ − არქიტექტურის სამსახურის ოფიციალურ ვებგვერდზ ე არსებულ ინფორმაციაზე დაყრდ ნო ბით, აუდიტის ჯგუფმა შეისწავლა 150 მსხვილი სპეციალური ზონალური შეთანხმება და მას თან დაკავშირებული ნებართვა. აღნიშნული შეთანხმებებით განსაზღვრულმა თანხამ შეადგინა მთლიანი მოსაკრებლის, დაახლოებით, 70%. მისაღები მოსაკრებლის მთლიანი რაოდენო ბის შესაფასებლად, გავრცელდა 150 შეთანხმების შესწავლის შედეგები,2012-2018 წლებში გა ცემულ ყველა სპეციალ ურ ზონალურ შეთანხმებაზე. ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილია 150 სპეციალური ზონალური შეთანხმების შეს წავლის შედეგები.68 68 აღნიშნული მონაცემები ანალიტიკურია, რადგან ეყრდნობა მუნიციპალიტეტის მიერ მოწოდებულ ინფორმაციასა და tas.ge-ზე არსებულ ინფორმაციაზე დაყრდნობით სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის გადამოწმების შედეგებს. 42 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში ცხრილი N1: სპეციალური ზონალური შეთანხმ ების შესწავლის შედეგები სპეციალური ზონალური შეთანხმებების რაოდენობა 150 შეთანხმებებით განსაზღვრული ჯამური თანხა 75,5 მლნ. შეთანხმებული ნებართვა 133 ნებართვებით განსაზღვრული ჯამური მოსაკრებელი 68,6 მლნ. მიღებული 20,4 მლნ. მიუღებელი 48,2 მლნ. აღსანიშნავია, რომ მიუღებელი მოსაკრებელი კლასიფიცირდება სხვადასხვა კატეგორიად. რო გორც ზევით აღინიშნა, გარკვეულ შემთხვევებში მენაშენეები გათავისუფლდნენ მოსაკრებლის გა დახდის ვალდებულებისაგან, ხოლო მენაშენეთა ნაწილმა ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტთან გა აფორმა შეთანხმება მოსაკრებლის დავალიანების განწილვადების თაობაზე. ქვემოთ მოცემულ გრაფიკზე წარმოდგენილია ინფორმაცია მიუღ ებელი თანხების სტატუსის შესახებ: ცხრილი N2. მიუღებელი თანხები სტატუსის მიხედვით (მლნ ლარი) თანხა სულ: 48,2 განწილვადება 15,3 გადაუხდელი 23 გათავისუფლება 3,8 სხვა69 6,1 აღნიშნული მაჩვენებლების ყველა სპეციალურ ზონალურ შეთანხმებაზე გავრც ელების შედე გად მიღებული მონაცემები წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ ცხრილში. ცხრილი N3. შესწავლის შედეგების პროპორციული გადათვლის ანალიტიკური მონაცემები (მლნ ლარი) გადათვლა ნებართვების რაოდენობის მიხედვით გადათვლა თანხის მიხედვით ჯამური მოსაკრებელი 101,7 102,4 მიღებული 41,3 30,6 მიუღებელი, მათ შორის: 60,4 71,8 განწილვადება 14,5 22,9 გადაუხდელი 36 34,2 გათავისუფლება 3,8 5,5 სხვა 6,1 9.2 70 რეგულაციის მიხედვით, მოსაკრებლის გადახდა უნდა მოხდეს არაუგვიანეს შენობა-ნაგებო ბის ექსპ ლუატ აციაშ ი მიღებისა. ექსპლუატაციაში მიღება, შესაბამისად, მოსაკრებლის თანხის მიღების ერთ-ერთი ბერკეტია, თუმცა, როგორც აღინიშნა, ექსპლუატაციაში მიღება არ არის აუცილებელი პირობა შენობა-ნაგებობების საცხოვრებლად გამოყენებისათვის. აუდიტის ჯგუფ 69 არ დაწყებულა მშენებლობა; მშენებლობა შეჩერებულია სასამართლოს გამო; მიმდინარეობს მშენებლობა. 70 არ დაწყებულა მშენებლობა; მშენებლობა შეჩერებულია სასამართლოს გამო; მიმდინარეობს მშენებლობა. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 43 მა შეისწავლა, რამდენად ხდებოდა ექსპ ლუატაციაში მიღების დროს მოსაკრებლის გადახდა და ასევე რამდენი შენობა-ნაგებობა გამოიყენება საცხოვრებლად ექსპ ლუატაციაში მიღებისა და მოსაკრებლის ვალდებულებების დაფარვის გარეშე. შესწავლილი 150 სპეციალ ური ზონალური შეთანხმებიდან, აღნიშნული ობიექტების მონაცე მებს შედარდა ისეთი ნებართვები, რომლებზეც არ დაფარულა სპეციალური ზონალური შეთან ხმების მოსაკრებელი. ქვემოთ მოყვანილ გრაფიკზე წარმოდგენილია აღნიშნული ინფორმა ცია. გრაფიკი N28. შესწავლის შედეგები როგორც გრაფიკიდან ჩანს, შესწავლილი ნებართვებიდან 23 შემთხვევაში ობიექტი შესახლე ბულია, თუმცა 10 მლნ ლარის ოდენობის მოსაკრებელი არ არის გადახდილი. თვალსაჩინო ებისათვის, ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილია ინფორმაცია რამდენიმე ობიექტის შესახებ. ცხრილი N4. შესახლებული ობიექტები და გადაუხდელი მოსაკრებლის ოდენობა (მლნ ლარი) მოსაკრებლის თანხა (მლნ) მისამართი კ2-ის მოცულობა ობიექტი N1 35,996 (დაახლოებით 300 ბინა) 3,4 გადაუხდელი ობიექტი N2 28,122 (დაახლოებით 250 ბინა) 0,7 გადაუხდელი ობიექტი N3 3717 (დაახლოებით 40 ბინა) 0,7 გადაუხდელი 44 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში სტატუსი აღსანიშნავია, რომ არც ყველა ექსპლ უატაციაში მიღება წარმოადგენს მოსაკრებლის გადახ დის ქმედითი კონტროლის მექანიზმს. გამოვლინდა ერთი შემთხვევა, როდესაც ობიექტი ექს პლუატაციაში მიღებულია მოსაკრებლის გადახდის დამადასტურებელი დოკუმენტაციის წარ დგენის გარეშე. აღნიშნულ ობიექტზე მოსაკრებლის ოდენობამ შეადგინა 18.3 ათასი ლარი. დასკვნა: სპეციალური ზონალური შეთანხმებისათვის გაცემული მოსაკრებლის მართვა დარღვევებით მიმდინარეობდა. მოსაკრებლის დავალიანება სათანადოდ არ აღირიცხებოდა, რაც ართუ ლებდა დავალიანების გამოთვლასა და გადახდის კონტრ ოლს. ასევე, მუნიციპალიტეტი იყე ნებდა „ადგილობრივი მოსაკრებლების შესახებ“ კანონით განსაზღვრულ დისკრეციულ უფ ლებამისილებას და მენაშენეებს უფლებას აძლევდა მოსაკრებელი გადაეხადათ ნებართვის გაცემიდან ერთი წლის განმავლობაში, ხოლო საშეღავათო პერიოდის გასვლის შემდეგ, მუნი ციპალიტეტის მხრიდან არ ტარდებოდა ღონისძიებ ები მოსაკრებლის დავალიანების მობილი ზების მიმართულებით. შედეგად დედაქალაქის ბიუჯეტმა ვერ მიიღო არსებითი რაოდ ენობის შემოსავალი. მოსაკრებლის მართვაში არსებულ დარღვ ევებს ხელს უწყობდა ექსპლუატაციაში მიღების სის ტემის გაუმ ართაობა. ექსპლუატ აციაშ ი მიღების არასავალდებულო ხასიათის გამო, შესაძლე ბელი გახდა შენობა-ნაგებობები საცხოვრებლად გამოყენებულიყო ექსპლუატაციაში მიღებისა და მოსაკრებლის გადახდის ვალდებულების შეუსრულებლობის პირობებში. შედეგად, დედა ქალაქში არსებობს ასეულობით შენობა, რომელიც შესახლებულია, თუმცა ექსპლუატაციაში მიღებული არ არის. აღნიშნული ობიექტების მნიშვნელოვან ნაწილზე არსებობს სპეციალური ზონალური შეთანხმების გადახდის ვალდებულება. აუდიტის ჯგუფის შეფასებით, აღნიშნული დავალიანება არსებითია და აჭარბებს 10 მლნ ლარს. ამასთანავე, ექსპლუატაციაში მიღების სისტემა ვერ უზრუნველყოფდა მოსაკრებლის მიღების ეფექტიან კონტროლს, რადგან ერთ შემთხვევაში მოსაკრებლის გადახდა არ განხორციელ ებულა მიუხედავად იმისა, რომ შენობა- ნაგებობა მიღებულ იქნა ექსპლუატ აციაში. რეკომენდაცია: • ქ . თბილისის მუნიციპალიტეტმა დააზუსტოს ინფორმაცია სპეციალური ზონალური შე თანხმების მოსაკრებლის ოდენობისა და გადახდის ვადების შესახებ, შეიმუშაოს მოსაკ რებლის დადგენილ ვადებში მიღების კონტრ ოლის ქმედითი მექანიზმები, ასევე მიი ღოს შესაბამისი ზომები არსებული დავალიანების ამოღების მიზნით. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 45 5. განხორციელებული ცვლილებები და საცხოვრებელი გარემოს ხარისხი ხარისხიანი საცხოვრებელი გარემოს უზრუნველყოფისათვის, აუცილებელია არსებობდეს სამ შენებლო ნებართვების გაცემის გამართული საკანონმდებლო ჩარჩო. მნიშვნელოვანია, რომ ხარისხიან საცხოვრებელ გარემოსთან დაკავშირებით, საკანონმდებლო ჩანაწერები მხო ლოდ პრინციპების დონეზე კი არ იყოს შემუშავებული, არამედ გათვალისწინებული იყოს აღ ნიშნული პრინციპების განხორციელების პრაქტიკული გზები და პროცედურები. როგორც არსებული საკანონმდებლო ჩარჩოსა და მოსახლეობის მიერ გამოთქმული მოსაზ რებების შესწავლამ აჩვენა, ნებართვ ის გაცემის პროცესში საჯარო ინტერესის შელახვა და საცხოვრებელი გარემოს გაუარ ესება დაკავშირებულია შემდეგ ძირითად რისკებთან: • • • • • • შ ენობა-ნაგებობების ერთმანეთთან ახლოს განლაგების შედეგად მოსახლეობ ის საცხოვრებელი პირობების გაუარესება (აერაციისა და ინსოლაციის/ბუნებრივი განათე ბულობის შეზღუდვა); მოსახლეობის პირადი სივრცის შელახვა (ე.წ. ჩაუხედაობის პრინციპის დარღვევა); არსებული შენობების კონსტრუქციული მდგრადობის გაუარესება ან მოშლა; დაგეგმილი მშენებლობისა და თანმდ ევი სიმჭიდროვის ზრდის შედეგად არსებული სა უბნო საგზაო ინფრასტრუქტურის გადატვირთვ ა, რამაც შესაძლოა გამოიწვიოს საგზაო მოძრაობის შეფერხება და მიმდებარე საცხოვრებელი გარემოს გაუარესება; არსებული საინჟინრო ინფრასტრუქტურის (განსაკუთრებით, წყალმომარაგებისა და სა კანალიზაციო სისტემების) გადატვირთვა, რამაც შეიძლება გამოიწვიოს მოსახლეობი სათვის კომუნალური სერვისების შეფერხებით მიწოდება; არსებულ საუბნო სარეკრეაციო და სოციალურ ინფრასტრ უქტურაზე (მაგალითად: სკო ლა, საბავშვო ბაღი, სკვერი, პარკი) დატვირთვის ზრდა. გრაფიკი N29. შენობა-ნაგებობების ერთმ ანეთთან ახლოს განლაგების შედეგები 46 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში აუდიტის ფარგლებში გაან ალიზდა: ცენტრალური და ადგილობრივი კანონმდ ებლობის მოთხოვნები საცხოვრებელი გარემოს ხარისხის შენარჩუნების მიზნით და სამშენებლო ნებარ თვების გაცემის უკეთესი პრაქტიკა. აღნიშნული მიმართულებით აუდიტის მიერ დაფარულ სა კითხებს წარმოადგენს: შენობების ურთიერთგ ანთავსების, სატრანსპორტო და მოსახლეობის აზრის გათვალისწინების საკითხები. 5.1 გამოწვევები ხარისხიანი საცხოვრებელი გარემოს უზრუნველყოფის მიმართულებით ჯანდაცვის მსოფლიო ორგანიზაციის თანახმად,71 ჯანსაღი საცხოვრებელი გარემოს ერთ-ერ თი მნიშვნელოვანი წინაპირობაა შენობა-ნაგებობების სათანადო დაშორების უზრუნველყოფა. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია, რომ სამშენებლო ნებართვ ების გაცემის პროცესი, აღნიშნული საკითხის გათვალისწინების გზით უზრუნველყოფდეს მისაღებ სანიტარულ-ჰიგიე ნურ პირობებსა (აერაცია, ბუნებრივი განათებულობა და ინსოლაცია) და პირადი სივრც ის დაც ვას. სხვადასხვ ა ქვეყანაში შენობა-ნაგებობებს შორის დაშორების რეგულირების სხვადასხვა პრაქ ტიკა არსებობს. რეკომენდებული ნორმის თანახმად, საცხოვრებელი შენობების ფანჯრებს შორის 22-მეტრიანი დაშორება აუცილებელია პირადი სივრც ის დაცვისა და ბუნებრივი განათე ბულობის/ინსოლაციის უზრუნველყოფისათვის. ამასთანავე, იმ შემთხვევაში, როდესაც ერთმა ნეთის მოპირდაპირედ განლაგებულია მისაღები ოთახების ფანჯრები ან აივნები, რეკომენდე ბულია აღნიშნული მანძილი გაიზარდოს 35 მეტრამდე.72 განვითარებულ ქვეყნებში, საცხოვრებელ სივრც ეში სათანადო ბუნებრივი განათებულობა ადა მიანის უფლებაა. მაგალითად, ირლანდიაში არსებული პრაქტიკის მიხედვით, ბინის მესაკუთ რეს უფლება აქვს მოითხოვოს ისეთი ნაგებობების დემონტაჟი, რომლებიც მისი საცხოვრებ ლის სათანადო ბუნებრივ განათებულობას ზღუდავს.73 კანადაში არსებული ნორმების მიხედვით, შენობებს შორის დაშორება დამოკიდებულია შენო ბის სიმაღლესა და ერთმანეთის მოპირდაპირედ განლაგებული ოთახების ტიპზე. აღნიშნული სტანდარტის მიხედვით, დადგენილი დაშორების ნორმები წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ ცხრილში.74 71 Guidelines for healthy housing, WHO, 1988. 72 Guidelines for healthy housing, WHO, 1988 Residential Density, Guidelines for Planning Authorities, Government of Ireland, 1999. 73 Site layout planning for daylight and sunlight, a guide to good practice, Paul J littlefair, 2011. 74 Apartment design guidelines, residential flat design code, Government of New South wales, 2015. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 47 ცხრილი N5. შენობა-ნაგებობებს შორის მანძილის რეგულირების უკეთესი პრაქტიკა შენობის სიმაღლე/ სართულიანობა მინიმალური დაშორება მოპირდაპირედ განთავსებული ოთახების ტიპი საცხოვრებელი ოთახები − 24მ 9 სართული და ზევით 12-24 მ საცხოვრებელი და არასაცხოვრებელი ოთახები − 18 მ არასაცხოვრებელი ოთახები − 12 მ საცხოვრებელი ოთახები − 18მ 5-8 სართული 9-18 მ საცხოვრებელი და არასაცხოვრებელი ოთახები − 12 მ არასაცხოვრებელი ოთახები − 9 მ საცხოვრებელი ოთახები − 12მ 1-4 სართული 6-12 მ საცხოვრებელი და არასაცხოვრებელი ოთახები − 9 მ არასაცხოვრებელი ოთახები − 6 მ შენობა-ნაგებობების დაშორებისა და ურთიერთგანთავსების საკითხებს აუდიტის პერიოდში აწესრიგებდა რამდენიმე საკანონმდ ებლო ნორმა. განაშენიანების რეგულირების ძირითადი 75 დებულებები ქვეყნის დონეზე განსაზღვრავს შენობა-ნაგებობათა დასაშვებ პარამეტრებსა და ურთიერთგანლაგების წესებს. აღნიშნულის საფუძველზე, ადგილობრივი განაშენიანების წესე ბი76 აწესრიგებს იმავე საკითხებს დედაქალაქის ტერიტორიაზე. როგორც ანალიზმა აჩვენა, ქ. თბილისისათვის მოქმედი განაშენიანების რეგულირების წესე ბით დაშვებულია შენობათა ურთიერთგანთავსება, იმგვარად, რომ არ იქნეს დაცული მოსახ ლეობის პირადი სივრცე და გაუარ ესდეს სანიტარულ-ჰ იგიენ ური პირობები, მაგალითად: • ქ. თბილისისათვის მოქმედი კანონმდებლობის მიხედვით შესაძლებელია ერთმანეთისგან 6 მეტრის დაშორებით მაღალსართულიანი შენობების აშენება − სიმაღლის შეუზღუდავად; • იმ შემთხვევაში, თუ დაგეგმილი მშენებლობის მომიჯნავე მიწის ნაკვეთზე შენობა აშენე ბულია ნაკვეთის საზღვარზე, შესაძლებელია ნებართვ ა გაიცეს მომიჯნავე მიწის ნაკვეთის საზღვარზე ახალი მშენებლობის განსახორციელ ებლად; • ა რსებული შენობის პირდაპირ, რომელსაც აქვს ფანჯრები − დაგეგმილი მშენებლობის მხა რეს, შესაძლოა მოეწყოს ფანჯრები შენობიდან 10 მეტრის დაშორებით, სიმაღლის შეუზღუ დავად. მაგალითად, შესაძლებელია, რომ 3-სართულიანი შენობის პირდაპირ განთავსდეს 20-სართულიანი შენობა, რომელსაც ფანჯრები განთავსებული აქვს არსებული შენობის ფანჯრების პირდაპირ, 20-ივე სართულზე. 75 „ტექნიკური რეგლამენტის - დასახლებათა ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების დამტკიცების თაობაზე“, საქართველოს მთავრობის N59 დადგენილება, 2014. 76 „ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების დამტკიცების შესახებ“, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2019 წლის 24 მაისის ის N14-39 დადგენილება. 48 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 2019 წლიდან ძალაში შევიდა საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსი. კოდექსის ძალაში შესვლასთან ერთად ძალაში შევიდა მისი კანონქვემდებარე აქტებიც,77 თუმცა, აღნიშნულის შედეგად არ გაუქმებულა ძველი განაშე ნიანების წესები, რადგანაც თბილისისათვის, დროებ ით კვლავ ძალაში რჩება ძველი განაშენი ანების წესები.78 შესაბამისად, ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტში სამშენებლო ნებართვ ის გაცემა და მისი შემდგ ომი ადმინისტრირება განხორციელდება ძველი წესებით. განაშენიანების ახალი წესების ანალიზმა აჩვენა, რომ აღნიშნული საკითხები უკეთესად არის დარეგულირებული და შესაბამისად, ნაკლებად უშვებს სამშენებლო ნებართვების გაცემის შე დეგად საცხოვრებელი გარემოს გაუარესებას,79 კერძოდ: • არსებული წესები უკეთესად აწესრიგებს შენობათა დაშორებას ნაკვეთების მიჯნის ზონების გაფართოების გზით;80 • არსებული წესები სავალდებულოს ხდის განათებულობისა და ინსოლაციის ანგარიშსა და ნორმების დადგენას როგორც არსებული, ასევე დაგეგმილი შენობების მიმართ სამშენებ ლო ნებართვების გაცემის დროს. შესაბამისად, ახალ რეგულაციაზე გადასვლა ქ. თბილისისათვის გააუმჯობესებდა ახალი სამ შენებლო ნებართვების გაცემის შედეგად დაგეგმილ საცხოვრებლ გარემოს და დადებითად აისახებოდა დედაქალაქის ურბანულ განვითარებაზე. როგორც სამშენებლო ნებართვების გაცემის პრაქტიკის ანალიზმა აჩვენა, მენაშენეები, რო გორც წესი, სრულად იყენებდნენ განაშენიანების რეგულირების წესებით მინიჭებულ უფლებებს შენობა-ნაგებობების დაპროექტების დროს და არც ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის მიერ შემუ შავებული ადგილობრივი განაშენიანების წესები ქმნიდა შენობა-ნაგებობების ახლოს აშენების აკრძალვის საფუძველს. შესაბამისად, მოქმედი რეგულაციებ ი ვერ უზრუნველყოფს საცხოვრე ბელი გარემოს ხარისხის შენარჩუნებას. რეკომენდაცია: • ქ . თბილისის მუნიციპალიტეტმა უზრუნველყოს შენობა-ნაგებობების დაშორების/ურ თიერთგანთავსების წესების შემუშავება, რომლებიც შესაბამისობაში იქნება აღნიშ ნულ სფეროში დამკვ იდრებულ უკეთეს პრაქტიკასთან და ხელს შეუწყობს ხარისხიანი საცხოვრებელი გარემოს ფორმირებას. 77 „ტერიტორიების გამოყენების და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების შესახებ“, საქართველოს მთავრობის 2019 წლის 3 ივნისის N261 დადგენილება; „მშენებლობის ნებართვის გაცემისა და შენობა-ნაგებობის ექსპლუატაციაში მიღების წესისა და პირობების შესახებ“, საქართველოს მთავრობის 2019 წლის 31 მაისის N255 დადგენილება. 78 საქართველოს სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანობის კოდექსი, მუხლი 141. 79 „ტერიტორიების გამოყენების და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების შესახებ“, საქართველოს მთავრობის 2019 წლის 3 ივნისის ის N261 დადგენილება, მუხლი 41. 80 3-15 მეტრი, ნაცვლად ძველი რეგულაციით განსაზღვრული, ფიქსირებული 3 მეტრისა. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 49 5.2 ნებართვის გაცემის პროცესში სატრანსპორტო საკითხების გათვალისწინება სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურის გამართული ფუნქციონირებისათვის მნიშვნ ელოვანია სატ რანსპორტო ნაკადების მდგომარეობის შეფასება და საგზაო ინფრასტრუქტურის ადეკვატურობის შესწავლა არსებულ და დაგეგმილ მშენებლობასთან მიმართებაში. როგორც უკეთესი პრაქტიკის შესწავლამ აჩვენა, დაგეგმილი მშენებლობის ეფექტების შეფასებისას მნიშვნ ელოვანია გათვა ლისწინებულ იქნეს არა მხოლოდ სატრანსპორტო ნაკადების კუთხით არსებული მდგომარეობა მშენებლობის არეალში, არამედ სანებართვო ობიექტისა და მის მიმდებარედ დაგეგმილი მშენებ ლობების ჯამური გავლენა სატრანსპორტო ნაკადებსა და ინფრასტრუქტურაზე მომავალში.81 2018 წლამდე ნებართვის გაცემის დროს არ არსებობდა მექანიზმი, რომელიც უზრუნველყოფ და დაგეგმილი მშენებლობის სატრანსპორტო ინფრასტრ უქტურაზე ეფექტების შეფასებასა და გათვალისწინებას. აღნიშნულ პერიოდში, სატრანსპორტო და საინჟინრო ინფრ ასტრუქტურას თან დაკავშირებული საკანონმდებლო ჩანაწერი მიუთითებდა, რომ მიწის ნაკვეთი უნდა ყო ფილიყო სათანადოდ უზრუნველყოფილი საინჟინრო და სატრანსპორტო ინფრ ასტრუქტურით, რაც განმარტებული იყო, როგორც მიწის ნაკვეთამდე, მინიმუმ, ერთი მისასვლელის არსებო ბა (მათ შორის, სერვიტუტის გამოყენებით).82 შესაბამისად, რეგულაციით არ იყო დაკონკრე ტებული დაგეგმილ შენობა-ნაგებობასთან მისასვლელი გზის მინიმალური პარამეტრები, რაც საშუალებას იძლეოდა, რომ მისასვლელად გამოეყენებინათ ისეთი გზები, რომლებიც მცირე სიგანის გამო მხოლოდ ცალმხრივი მოძრაობის საშუალებას იძლეოდა. ამასთანავე, საკანონ მდებლო ნორმა არ ითვალისწინებდა კონკრეტულ არეალში მოსახლეობის სიმჭიდროვეს. 2018 წელს, მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესში შესული ცვლილებების მიხედვით,83 სამ შენებლო ნებართვის გაცემის დროს სავალდებულო გახდა საგზაო მოძრაობის ორგანიზების სქემის შეთანხმ ება. სქემაზე დატანილი უნდა იყოს საპროექტო ტერიტორიის სატრანსპ ორ ტო/საგზაო ინფრასტრუქტურა მოსაზღვრე ტერიტორიასთან კავშირის ჩვენებით, ხოლო თუ და გეგმილი მშენებლობა (შენობის ფართობი) აღემატება 6,000 კვ.მეტრს, უნდა განხორციელდეს საპროექტო გადაწყვეტის ზეგავლენის შეფასება არსებულ საკვლევ სატრანსპორტო/საგზაო ინფრასტრუქტურაზე.84 ნებართვის გაცემის პროცესში სატრანსპორტო საკითხებზე გადაწყვეტილებას იღებს ტრანსპ ორ ტის საქალაქო სამსახური. გარდა პროექტის შეთანხმებისა და ნებართვ ის გაცემის პროცესში მონა წილეობისა, ტრანსპორტის საქალაქო სამსახური მონაწილეობას იღებს ურბანული განვითარების სამსახურის კომპეტენციას მიკუთვნებული საკითხების განხილვაშიც. კერძოდ, სამსახური მოსაზ რებას გამოთქვამს ფუნქციური ზონის ცვლილების, კ2 კოეფიციენტის გადამეტების, გრგ-ის შეთან ხმებისა და სხვა ურბანულ საკითხების შესახებ.85 აღნიშნულ პროცესში ტრანსპორტის საქალაქო 81 Transportation Impact Assessment Guidelines, city of London, 2012. 82 „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის დადგენილება N57, მუხლი 6. 83 „მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 24 მარტის, N57 დადგენილება, მუხლი 47. 84 გარდა ღამის კლუბის, სასაწყობო, საწარმოო და სამრეწველო ობიექტების, მუზეუმის, ბიბლიოთეკის, საკულტო ნაგებობის მშენებლობისა. 85 „ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების დამტკიცების შესახებ“, ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის ის N14-39 დადგენილება. 50 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში სამსახურის მიერ შესაძლოა მოთხოვნილ იქნეს საპროექტო გადაწყვეტის ზეგავლენის შეფასების წარმოდგენა. ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილია ტრანსპორტის საქალაქო სამსახურის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებების სტატისტიკა 2018 წლიდან 2019 წლის მაის ის ჩათვლით. ცხრილი N6. ტრანსპორტის საქალაქო სამსახურის მიერ მიღებული გადაწყვეტილებები თანხმობა უარი დახარვეზება სულ ურბანული საკითხები (წარმოდგენილია ზეგავლენის შეფასება) 51 48% 4 4% 52 48% 107 არქიტექტურული საკითხები (წარმოდგენილია ზეგავლენის შეფასება) 91 46% 3 2% 103 52% 197 ურბანული საკითხები (წარმოდგენილი არ არის ზეგავლენის შეფასება) 158 65% 86 35% - 244 არქიტექტურული საკითხები (წარმოდგენილი არ არის ზეგავლენის შეფასება) 5 100% 0 - 5 სამსახური გადაწყვეტილებების მიღების დროს ხელმძ ღვანელობს სატრანსპორტო პოლიტი კით განსაზღვრ ული პრინციპებითა და საპროექტო გადაწყვეტის ფართო საქალაქო არეალებ ზე გავლენის გათვალისწინების მოსაზრებებით. როგორც საპროექტო გადაწყვეტის ზეგავლენის შეფასების/კვლევის სტანდარტისა და მენაშე ნის დაკვეთით მომზადებული კვლევების ანალიზმა აჩვენა, წარმოდგენილი კვლევები ობიექ ტურად ვერ ასახავს სატრანსპორტო ინფრ ასტრ უქტურის მოსალოდნელ დატვირთვას, რადგან მათში არ არის გათვალისწინებული საპროექტო შენობის მიმდებარედ დაგეგმილი განაშენი ანება. საპროექტო ზეგავლენის შეფასება/კვლევა მოიცავს შემდეგ ძირითად კომპონენტებს: ცხრილი N7. საპროექტო ზეგავლენის შეფასების დოკუმენტის სტრუქტურა კვლევის კომპონენტები განმარტება 1 საკვლევი ტერიტორიის ზეგავლენის შესაფასებლად საჭიროა არსებული სატრანსპორტო სატრანსპორტო შესწავლა მდგომარეობის შესწავლა საკვლევი არეალის ფარგლებში. 2 ინფორმაცია პროექტზე საპროექტო ტერიტორიის კ2 კოეფიციენტის საანგარიშო ფართი ფუნქციების მიხედვით − საპროექტო ტერიტორიაზე მომავალი მაცხოვრებლების და ვიზიტორების რაოდენობის (დაახლოებითი) დასადგენად. 3. საპროექტო ტერიტორიის გენერირებული/ მიზიდული (საპროგნოზო) მგზავრობის რაოდენობა საპროექტო ტერიტორიაზე გენერირებული/მიზიდული მგზავრობის რაოდენობა; მგზავრობის რაოდენობის მოდალური განაწილება-გადაადგილების სხვადასხვა საშუალების წილი მგზავრობის საერთო რაოდენობაში; მგზავრობის რაოდენობის სივრცითი განაწილება. 4 ახალი გენერირებული მგზავრობის რაოდენობის ზეგავლენის შეფასება კვლევის წინა კომპონენტებიდან გამომდინარე, საჭიროა დაგეგმილი განაშენიანების ზეგავლენის შეფასება ტრანსპორტსა და ტრანსპორტის ცალკეულ სახეობაზე. 5 რეკომენდაციები ზეგავლენის შეფასების საფუძველზე განისაზღვრება ის ღონისძიებები, რაც საჭიროა დაგეგმილი განაშენიანების მომავალი მაცხოვრებლების, თანამშრომლებისა და ვიზიტორების ტრანსპორტით უზრუნველყოფისა და მოდალურ განაწილებაში მანქანის როლის შესამცირებლად. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 51 როგორც ცხრილიდან ჩანს, ზეგავლენის შეფასების კვლევაში ხორციელდება მხოლოდ არსე ბული მდგომარეობისა და უშუალოდ დაგეგმილი პროექტის/განაშენიანების ზეგავლენის შეფა სება ტრანსპ ორტზე და სატრანსპორტო ინფრასტრ უქტურის დატვირთულობაზე. კვლევაში არ არის ასახული დაგეგმილი განაშენიანება, რომელზეც პროექტის მიმდებარე არეალში გაცემუ ლია სამშენებლო ნებართვები. აუდიტის ფარგლებში იდენტიფიცირებულია არაერთი ისეთი ნებართვ ა, რომლის მიმდებარედ გაცემულია სამშენებლო ნებართვები მასშტაბურ მშენებლობებზე, თუმცა აღნიშნული მშენებ ლობებიდან გენერირებული სატრანსპ ორტო ნაკადების განხილვა და გათვალისწინება მენა შენის დაკვეთით მომზადებულ კვლევაში არ განხორციელებულა. გამოწვევები არსებობს ასევე საგზაო მოძრაობ ის ორგანიზების სქემის მიმართულებით. მიუ ხედავად იმისა, რომ სქემის შეთანხმ ების დროს შენობამდე მისასვლელი გზა უნდა აკმაყოფი ლებდეს მინიმალურ პარამეტრებს, სქემის შეთანხმებისას არ ხდება საპროექტო ობიექტამდე მისასვლელი გზის გამტარუნარიან ობისა და დატვირთულობის დონის შეფასება. დედაქალაქში არსებობს უბნები, სადაც არსებული გზები გათვლილი იყო დაბალი სიმჭიდროვის, ინდივიდუ ალური საცხოვრებლის სახლებით განაშენიანებაზე, თუმცა მოგვიანებით სიმჭიდროვე გაიზ არ 86 და და განთავსდა მაღალსართულიანი საცხოვრებელი შენობები. შედეგად, არსებული ქუჩე ბი გადაიტვირთა და ვეღარ უზრუნველყოფს სათანადო გამტარუნარიანობას. მსგავს უბნებში ნებართვების გაცემის დროს, იმ შემთხვევაში, თუ შენობის ფართობი არ აღემატება 6,000 კვ. მ-ს, კვლევის ჩატარება სავალდებულო არ არის და საჭიროა მხოლოდ მოძრაობ ის ორგანიზე ბის სქემის შეთანხმება. აუდიტის ფარგლებში შეფასდა სატრანსპორტო კუთხით რეგულაციების ცვლილების შემდეგ, 2018 წელს გაცემულ ნებართვ ებში კვლევისა და სქემის საშუალებით შე თანხმებული ნებართვების წილი. ცხრილი N8. მოძრაობის ორგანიზების სქემის საფუძველზე გაცემული ნებართვების წილი მთლიან ნებართვებში87 კ2-ის ფართობის მიხედვით ნებართვების რაოდენობის მიხედვით ექვემდებარება მხოლოდ ორგანიზების სქემის შეთანხმებას 30% 72% ექვემდებარება კვლევის მომზადებას 70% 28% როგორც ცხრილიდან ჩანს, ნებართვების მხოლოდ 28% დაექვემდებარა კვლევის მომზადე ბას, რაც სამშენებლო ფართის 70%-ს შეადგენს. იმ პირობებში, როდესაც ნებართვების არსე ბითი რაოდენობა გაიცემა მხოლოდ საგზაო მოძრაობ ის ორგანიზების სქემაზე დაყრდნ ობით, მნიშვნელოვანია, რომ არსებობდეს მექანიზმი, რომელიც საპროექტო ობიექტის გადატვირ თულ საგზაო არეალებთან განთავსების შემთხვევაში, უზრუნველყოფს შესაბამისი შეფასების ჩატარებასა და შეფასების შედეგების გათვალისწინებას. 86 მაგალითად, დელისის ქუჩის მიმდებარე ტერიტორიები, ცაგარელის, ბურძგლას და მიმდებარე ქუჩები. 87 ანალიტიკური შეფასება. 52 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში რეკომენდაცია: • ქ . თბილისის მუნიციპალიტეტმა უზრუნველყოს მენაშენის მიერ/დაკვეთით მომზადებულ სატრანსპორტო ზეგავლენის შეფასების კვლევაში როგორც არსებული, ასევე საპროექ ტო შენობის არეალში მიმდინარე და დაგეგმილი მშენებლობების შედეგად წარმოქმნი ლი სატრანსპორტო ნაკადების ასახვა და გათვალისწინება. 5.3 მოსახლეობის აზრის გათვალისწინების მექანიზმები დაგეგმილი მშენებლობა, ხშირად დაკავშირებულია მიმდებარე ტერიტორიებზე მცხოვრებთა საცხოვრებელი გარემოს ცვლილებასთან. უმეტეს შემთხვევაში, აღნიშნული ცვლილება სამეზობ ლო ინტერესებზე უარყოფითად აისახება, რადგან იწვევს სიმჭიდროვის ზრდას და აქედან გამომ დინარე, დამატებით დატვირთვებს საინჟინრო, სატრანსპორტო და სოციალ ურ ინფრ ასტრუქტუ რაზე. მომიჯნავე შენობების შემთხვევაში კი, შესაძლოა შექმნას კონსტ რუქციულ ი მდგრადობის რისკები, იწვევს აერაციისა და ინსოლაციის შეზღუდვას, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც განაშე ნიანების ინტენსივობის კოეფიციენტი გაზრდილია სამშენებლო მიწის ნაკვეთზე. შესაბამისად, ამ შემთხვევაში აუცილებელია ისეთი მექანიზმი, რომლის საფუძველზეც მოხდება დაგეგმილი მშენებლობის მიმდებარედ მცხოვრები მოსახლეობ ის მოსაზრებებისა და შენიშ ვნების ადრეულ ეტაპზე ასახვა და მენაშენის ინტერესებთან შეპირისპირება იმ მიზნით, რომ დადგინდეს კერძო და საჯარო ინტერესების ოპტიმალური ბალანსი. გრაფიკი N30. კერძო და საჯარო ინტერესების შეპირისპირება ნებართვის გაცემის დროს მოსახლეობის ჩართულობის უკეთესი პრაქტიკის შესწავლამ აჩვენა, რომ მოსახლეობის აზრის გათვალისწინების ყველაზე ქმედითი მექანიზმია განაშენიანების დეტალური გეგმების მომზადე ბა.88 აღნიშნული გეგმების მომზადება ხდება საჯარო ადმინისტრაციულ ი წესით, რაც გულისხმობს 88 Spatial planning in Denmark, Danish ministry of the environment, 2007. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 53 ხანგრძლივ საჯარო განხილვებში მოსახლეობ ის აქტიურ ჩართულობას. განაშენიან ების დეტალუ რი გეგმის შეთანხმების პროცესში მონაწილეობა მოსახლეობას/დაინტერესებულ პირებს საშუალე ბას აძლევს, აისახოს მათი მოსაზრებები დაგეგმვის ეტაპზე, რაც სამშენებლო ნებართვ ის გაცემის პროცესში მათი ჩართულობის საჭიროებას ამცირებს. უკეთესი პრაქტიკის მიხედვით, მშენებლობის ნებართვის გაცემა ასევე მიმდინარეობს საჯარო ადმინისტრაციული წესით, რაც მოსახლეობას ად რეულ ეტაპზე პროექტის დეტალური გაცნობის საშუალებას აძლევს.89 აუდიტის პერიოდში ნებართვის გაცემის პროცესი მიმდინარეობდა მარტივი ადმინისტრაციული წესით, რაც მოსახლეობას ანიჭებს ნაკლებ უფლებებს პროცესში ჩართულობის კუთხით. აუდიტის პერიოდში მენაშენის მიერ მოსახლეობისათვის დაგეგმილი პროექტის შესახებ ინფორმაციის მი წოდების ძირითადი საშუალ ება იყო ტერიტორიაზ ე საინფორმაციო დაფის განთავსება. აღსანიშნავია, რომ აუდიტის ჯგუფის მიერ შესწავლილი სანებართვ ო დოკუმენტაციიდ ან (36 90 ერთეული) 10 შემთხვევაში არ იყო წარმოდგენილი საინფორმაციო დაფის ფოტოსურათი. აღნიშნული მიუთითებს, რომ აუდიტის პერიოდში, მოსახლეობ ის ინფორმირების მინიმალური სტანდარტი არასათანადოდ იყო დაცული. ინფორმაციის სათანადოდ მიწოდებასთან ერთად, ადრეულ ეტაპზე მოსახლეობ ის გადაწყვე ტილების მიღების პროცესში ჩართვა და მათი დასაბუთებული შენიშვნების გათვალისწინების მექანიზმის არსებობა კრიტიკულად მნიშვნელოვანია იმ ფაქტიდან გამომდინარე, რომ უკვე მიღებული გადაწყვეტილების გაუქმება დიდ სირთულეებთანაა დაკავშირებული. როგორც სასამართლო პრაქტიკა გვიჩვენებს, იმ შემთხვევაშიც კი, როდესაც ნებართვა კანონდარ ღვევითაა გაცემული, ეს არ არის საკმარისი საფუძველი მისი გაუქმებისათვის. მიზეზი ისაა, რომ აღნიშნული ნებართვის საფუძველზე, ნებართვის მფლობელი ახორციელებს სამშენებლო სამუშაო ებს, რაც დანახარჯებთანაა დაკავშირებული. იმისათვის, რომ ნებართვა გაუქმდეს ან გადაიხედოს, საჭიროა დასაბუთება, რომ ის არსებით ზიანს აყენებს საზოგადოებრივ ინტერესებს. აღნიშნულის შემდგომ უნდა მოხდეს ნებართვ ის გაუქმებით გამოწვეული კერძო დანახარჯებისა და ნებართვით გამოწვეული საზოგადოებრივი ინტერესების ზარალის შეპირისპირება. იმ ფაქტის გათვალისწინე ბით, რომ ნებართვ ის გაუქმებით გამოწვეული კერძო დანახარჯები ადვილად მონეტიზებადი და ცხა დია, ხოლო საზოგადოებრივი ინტერესის შელახვის მონეტიზება − რთული, სასამართლო, როგორც წესი, არ იღებს ნებართვის გაუქმების გადაწყვეტილებას და შემოიფ არგლ ება მხოლოდ დავალებით – ადმინისტრ აციულმა ორგანომ მიიღოს უფრო დასაბუთებული გადაწყვეტილება.91 მოსახლეობის აზრის გათვალისწინება განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ისეთი შემთხვევების განხილვისას, რომლებიც კანონმდებლობით არ რეგულირდება. მაგალითად, აუდიტის პერი ოდში არსებული კანონმდებლობა არ არეგულირებდა ნებართვ ის გაცემის პროცესში სათა ნადო ბუნებრივი განათებულობისა და აერაციის უზრუნველყოფის საკითხებს. შესაბამისად, მოსახლეობა ხშირად გამოთქვამდა უკმაყოფილებას აღნიშნული მიმართულებით. როგორც შესწავლამ აჩვენა, ადმინისტრაციული ორგანო ასეთ შემთხვევებში საკუთარ დისკრეციულ უფ ლებამოსილებას იყენებდა კერძო ინტერესის სასარგებლოდ და გამოთქმულ საჩივრებს არ ითვალისწინებდა. იმ ფაქტის გათვალისწინებით, რომ დედაქალაქში ნებართვები ისევ 2019 წლამდე მოქმედი კანონმდებლობით გაიცემა, აღნიშნული საკითხები კვლავ პრობლემატურია. 89 Journal of Environmental Law and Litigation, VOL 32, pp 247-270. 90 მიწის ნაკვეთის სამშენებლოდ გამოყენების პირობები. 91 ქ. თბილისის საქალაქო და სააპელაციო სასამართლოების 2014 − 2018 წლების მასალები. 54 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში რეკომენდაცია • ქ . თბილისის მუნიციპალიტეტის მერიამ შეიმუშაოს მოსახლეობ ის ინფორმირებისა და მათი დასაბუთებული შენიშვნების გათვალისწინების სათანადო მექანიზმი ნებართვის გაცემის პროცესის საწყის ეტაპზე. დასკვნა: აუდიტის პერიოდში სამშენებლო ნებართვ ების ადმინისტრ ირების წესებში მნიშვნელოვანი ცვლილებები შევიდა. დამტკიცდა დედაქალაქის გენერალური გეგმა და მასთან დაკავშირე ბული რეგულაციები, შეიზღუდა კ2 კოეფ იციენტის მატება, მშენებლობის ნებართვის გაცემის დროს სავალდებულო გახდა სატრანსპორტო და ეკოლოგიის საკითხების გათვალისწინება. აღნიშნული ცვლილებები მნიშვნელოვანია სამშენებლო ნებართვ ის გაცემის დროს საჯარო ინ ტერესის უფრო მეტად გათვალისწინებისათვის. დადებითი ცვლილებების მიუხედავად, კვლავ არსებობს გამოწვევები ხარისხიანი გარემოს უზ რუნველყოფის მიმართულებით: • შ ენობების ურთიერთგანთავსების წესები მნიშვნელოვან გავლენას ახდენს საცხოვრე ბელი გარემოს ხარისხზე. აღნიშნული მიმართულებით, საკვანძო საკითხია შენობების სათანადო მანძილით დაშორების უზრუნველყოფა დედაქალაქში მოქმედი წესები სა შუალებას იძლევა, რომ შენობები ერთმანეთთან რეკომენდებულზე უფრო ახლოს აშენ დეს. აუდიტის პერიოდში ქვეყნის მასშტაბით ამოქმედდა რეგულაციებ ი, რომლებიც უკეთესად არეგულირებს აღნიშნულ საკითხებს. აღნიშნულ რეგულაციებში მოცემული დებულებების დედაქალაქზე მორგება დადებით როლს შეასრულებს საცხოვრებელი გარემოს გაუმჯობესებაში. •  ამშენებლო ნებართვის გაცემისას სატრანსპ ორტო საკითხების სათანადო გათვალის ს წინება მნიშვნელოვანია ხარისხიანი საცხოვრებელი გარემოს უზრუნველყოფისათვის. ჩატარებულმა ანალიზმა აჩვენა, რომ დაგეგმილი მშენებლობების ეფექტების შეფასე ბისას განაშენიანების ჯამური სატრანსპორტო გავლენის შეფასება და გათვალისწინება უკეთესადაა შესაძლებელი. არის შემთხვევები, როდესაც სატრანსპორტო ზეგავლენის შეფასება და სატრანსპორტო ინფრასტრუქტურის გადატვირთვ ის პრევენცია არ ხდება. •  ნიცირებულ მშენებლობასთან დაკავშირებით მოსახლეობ ის აზრის ადრეულ ეტაპზე ი გათვალისწინება განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია იმ რთული პროცედურების გამო, რაც უკვე მიღებული გადაწყვეტილების გაუქმებას ან შეცვლასთანაა დაკავშირებული. აუდიტის პერიოდში მოსახლეობის ინფორმირება დაგეგმილ მშენებლობებთან დაკავ შირებით ხდებოდა ბანერის განთავსების გზით, თუმცა მათი აზრს პრაქტიკულად არ ით ვალისწინებდნენ და მენაშენეები სრულად იყენებდნენ კანონით მინიჭებულ უფლებებს შენობების დაპროექტების დროს. ასეთ პირობებში მნიშვნელოვანია, რომ დედაქალა ქის მერიამ შეიმუშავოს მექანიზმები, რომლებიც მოსახლეობის აზრის გათვალისწინე ბის ქმედით საფუძველს შექმნის. ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 55 ბიბლიოგრაფია ნორმატიული მასალა საქართველოს კანონი „სივრცის დაგეგმარების, არქიტექტურული და სამშენებლო საქმიანო ბის კოდექსი“, 2018 წელი. საქართველოს კანონი „სივრცითი მოწყობისა და ქალაქმშენებლობის საფუძვლების შესახებ“, 2005 წელი. საქართველოს კანონი „სამშენებლო საქმიანობის შესახებ“, 2000 წელი. საქართველოს კანონი „არქიტექტურული საქმიანობის შესახებ“, 1998 წელი. „ტექნიკური რეგლამენტის – დასახლებათა ტერიტორიებ ის გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების დამტკიცების თაობ აზე“ საქართველოს მთავრობის N59 დადგენილება, 2014. „ტერიტორიების გამოყენების და განაშენიანების რეგულირების ძირითადი დებულებების შესა ხებ“ საქართველოს მთავრობის N261 დადგენილება, 2019. „მშენებლობის ნებართვის გაცემისა და შენობა-ნაგებობის ექსპლუატაციაში მიღების წესისა და პირობების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის N255 დადგენილება, 2019. მშენებლობის ნებართვის გაცემის წესისა და სანებართვო პირობების შესახებ, საქართველოს მთავრობის N57 დადგენილება, 2009. ქ. თბილისის საკრებულოს 2016 წლის 24 მაისის N14-39 დადგენილება „ქ. თბილისის მუნიცი პალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების დამტკი ცების შესახებ“. ქ. თბილისის საკრებულოს 2009 წლის 27 მარტის N4-13 დადგენილება „ქ. თბილისის მუნიცი პალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების წესების დამტკი ცების შესახებ“. ქ. თბილისის საკრებულოს 2014 წლის 30 დეკემბრის N20-105 დადგენილება „დედაქალაქის მიწათსარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ“. ქ. თბილისის საკრებულოს 2019 წლის 15 მარტის N39-18 დადგენილება „დედაქალაქის მიწათ სარგებლობის გენერალური გეგმის დამტკიცების შესახებ“. ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2014 წლის 5 დეკემბრის №16-32 დადგენი ლება „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიების გამოყენებისა და განაშენიანების რეგულირების საკითხთა საბჭოს დებულების დამტკ იცების შესახებ“ . 56 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში ქალაქ თბილისის საკრებულოს 2007 წლის 29 ივნისის N 7 – 41 გადაწყვეტილება „ქალაქ თბი ლისის ტერიტორიაზე სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემისათვის მოსაკრებლის გა ნაკვეთების განსაზღვრისა და გადახდის ინსტრუქციის დამტკიცების შესახებ“ . ქ. თბილისი მუნიციპალიტეტის საკრებულოს 2014 წლის 16 დეკემბრის N17-49 დადგენილე ბა „ქალაქ თბილისის მუნიციპალიტეტის ტერიტორიაზე სპეციალური (ზონალური) შეთანხმების გაცემისათვის მოსაკრებლის განაკვეთების განსაზღვრისა და გადახდის ინსტრუქციის დამტკი ცების შესახებ“. ქ. თბილისის საქალაქო და სააპ ელაციო სასამართლოების 2014-18 წლების მასალები. კვლევები და კარგი პრაქტიკა Georgia Urban Strategy. Priority Area 4: Housing. 2015, The World Bank document Residential real estate sector analysis, TBC Capital, 2019 Colliers, residential market review, 2017 Colliers, residential market reviews, 2014, 2017 Good Practices for Construction Regulation and Enforcement, Reform Guidelines for Reformers, World Bank Group, 2013 Guidelines for healthy housing, World Health Organization Regional Office for Europe, Copenhagen, 1988 Urban Design Manual A best practice guide, A companion document to the Guidelines for Planning Authorities on Sustainable Residential Development in Urban Areas, government of Ireland, 2009 Residential Density, Guidelines for Planning Authorities, Government of Ireland 1999 Site layout planning for daylight and sunlight, a guide to good practice, Paul J littlefair, 2011 Apartment design guidelines, residential flat design code, Government of New South wales, 2015 Transportation Impact Assessment Guidelines, city of London, 2012 Spatial planning in Denmark, Danish ministry of the environment, 2007 Journal of Environmental Law and Litigation, VOL 32, pp 247-270 ვებ-გვ ერდები საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის ვებგვერდი: www.geostat.ge სსიპ ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის არქიტექტურის სამსახურის ვებგვერდი: www. Tas.ge ქ. თბილისის მუნიციპალიტეტის ურბანული განვითარების საქალაქო სამსახურის ვებგვერდი: www.urban.tbilisi.gov.ge ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში 57 58 ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ქ.თბილისი, 0144, წმ. ქეთევან დედოფლის გამზირი N96 +995 32 243 84 38 SAO.GE