სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნა „საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტით გათვალისწინებული შემოსულობებისა და გადასახდელების საფუძვლიანობისა და კანონიერების შესახებ და მოხსენება „2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის მიმდინარეობის შესახებ“ საქართველოს მთავრობის ანგარიშზე

*14203/07* 14/10/2018 № 14203/07 საქართველოს პარლამენტის თავმჯდომარეს ბატონ ირაკლი კობახიძეს ბატონო ირაკლი, „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 31-ე მუხლისა და საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 183-ე მუხლის შესაბამისად, წარმოგიდგენთ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნას „საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტით გათვალისწინებული შემოსულობებისა და გადასახდელების საფუძვლიანობისა და კანონიერების შესახებ, ასევე მოხსენებას "2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის მიმდინარეობის შესახებ” საქართველოს მთავრობის ანგარიშზე. დანართი: სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნა (35 ფურცელზე) სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება (34 ფურცელზე) პატივისცემით, ერეკლე მექვაბიშვილი გენერალური აუდიტორი

მოხსენება საქართველოს 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ მთავრობის ანგარიშზე შინაარსი ზოგადი შეფასება და შეფასების საფუძვლები.............................................................................................. 3 შემაჯამებელი მიმოხილვა........................................................................................................................... 4 1. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები ...................................................................................................... 7 2. სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები ................................................................................................ 8 2.1. მხარჯავი დაწესებულებები ...............................................................................................................12 2.2. საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელები ..................................................18 2.2.1. სარეზერვო ფონდები ....................................................................................................................20 3. სახელმწიფო ვალი ......................................................................................................................................23 3.1. საგარეო წყაროებიდან მიღებული კრედიტები .............................................................................24 3.2. საშინაო ვალის მობილიზება ..............................................................................................................28 3.3. სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები ......................................................29 დანართი 1. ბიუჯეტის დაგეგმვა და დაზუსტება - მაგალითები ..........................................................31 დანართი 2. ბიუჯეტის შესრულება - მაგალითები...................................................................................33 დანართი 3. საინვესტიციო პროექტების შესრულება ...............................................................................34 2 ზოგადი შეფასება და შეფასების საფუძვლები მოხსენების სამართლებრივი საფუძვლები მოხსენება მომზადებულია „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 31-ე მუხლის მე-2 პუნქტის, საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 183-ე მუხლის მე-3 პუნქტისა და საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 39-ე მუხლის შესაბამისად. მოხსენების დოკუმენტური საფუძვლები მოხსენების მოსამზადებლად გამოყენებულია: ა) საქართველოს მთავრობის მოხსენება „2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ“; ბ) სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის თაობაზე სახელმწიფო ხაზინის მიერ მომზადებული ყოველთვიური, კვარტალური და წლიური ანგარიშები; გ) მხარჯავი დაწესებულებების (სამინისტროები, საჯარო სამართლის იურიდიული პირები და სხვ.) მიერ მომზადებული ფინანსური აღრიცხვისა და ანგარიშგების დოკუმენტები; დ) სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებული აუდიტების მასალები და დასკვნები; ე) საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მიერ გამოქვეყნებული სტატისტიკური ინფორმაცია; სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ ანგარიშის მომზადებაზე პასუხისმგებლობა სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულებასა და შესრულების მიმდინარების შესახებ ანგარიშის მომზადებაზე პასუხისმგებელია საქართველოს მთავრობა. ანგარიშის საფუძვლად გამოყენებული სტატისტიკური ინფორმაციის მომზადებაზე პასუხისმგებელია საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსულობების, გადასახდელებისა და ნაშთის ცვლილების აღრიცხვასა და კონტროლზე პასუხისმგებელნი არიან საქართველოს მთავრობა და მხარჯავი დაწესებულებები. სახელმწიფო ბიუჯეტით გათვალისწინებული სახსრების ხარჯვაზე, აღრიცხვასა და კონტროლზე პასუხისმგებელია შესაბამისი მხარჯავი დაწესებულება. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის პასუხისმგებლობა მოხსენების სამართლებრივი საფუძვლებით განსაზღვრულ ფარგლებში, სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ამოწმებს საქართველოს 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსულობებისა და გადასახდელების შესრულების მიმდინარეობის შესახებ ინფორმაციის საქართველოს მთავრობის ანგარიშში ასახვის სიზუსტესა და სისრულეს, ასევე ხარჯების კანონიერებას. ზოგადი შეფასება სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, მოხსენებაში მოცემული მნიშვნელოვანი საკითხების გარდა, „საქართველოს 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ“ მთავრობის ანგარიში მომზადებულია მოქმედი კანონმდებლობის დაცვით. 3 შემაჯამებელი მიმოხილვა 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით შემოსავლების მობილიზების ტენდენცია თანაბარზომიერია და 8 თვის მდგომარეობით (6.8 მლრდ ლარი) წლიური გეგმის 66.2%-ს შეადგენს.  9 თვის გეგმასთან მიმართებაში გადაჭარბებით სრულდება საგადასახადო შემოსავლების თითქმის ყველა კომპონენტი. მათ შორის, იმპორტის გადასახადიდან 8 თვეში მიღებულმა შემოსავლებმა 9 თვის გეგმის 117%, ხოლო წლიური გეგმის 84.8% შეადგინა, რაც თავდაპირველი საპროგნოზო მაჩვენებლის შედარებით პესიმისტურ დაგეგმვაზე მიუთითებს;  სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით შექმნილი საწარმოებიდან დივიდენდების მობილიზების საკითხი ისევ პრობლემატურია. 8 თვის მდგომარეობით, საწარმოებიდან ფაქტიურად მიღებული დივიდენდების მოცულობამ მხოლოდ 242 ათასი ლარი და წლიური გეგმის მხოლოდ 24.2% შეადგინა. საყურადღებოა, რომ მიმდინარე წლის განმავლობაში არ შეკრებილა დივიდენდების გამანაწილებელი კომისია;  საპროცენტო შემოსავლების სახით 8 თვის მდგომარეობით მობილიზებულია 65.9 მლნ ლარი, რაც 9 თვის გეგმის 130%-ს, ხოლო წლიური გეგმის 90.3%-ს შეადგენს. აღნიშნული განაპირობა ბიუჯეტის ნაშთის აუქციონის გზით კომერციულ ბანკებში, დეპოზიტებზე განთავსებიდან მიღებული საპროცენტო შემოსავლების გადაჭარბებით შესრულებამ. გადასახდელების კომპონენტის შესრულება ჩამორჩენით ხასიათდება და 8 თვის მდგომარეობით წლიური გეგმის 57.9%-ს (7.2 მლრდ ლარი), ხოლო ცხრა თვის გეგმის 80.2%-ს შეადგენს. იმის გათვალისწინებით, რომ მიმდინარე წლის 8 თვის ათვისების ტენდენციები წინა წლების შესაბამისი პერიოდის მსგავსია, ხოლო შესრულების მაჩვენებელი შედარებით დაბალი, მოსალოდნელია გადასახდელების მნიშვნელოვანი ნაწილის ათვისების კონცენტრაცია 2018 წლის ბოლოს.  საბიუჯეტო ორგანიზაციების ჭრილში ვლინდება ბიუჯეტის დაგეგმვისა და შესრულების პროცესში არსებული ხარვეზები, რაც გამოიხატება (ა) წლის განმავლობაში განხორციელებული დაუგეგმავი ღონისძიებების, (ბ) ხარჯთაღრიცხვის ცვლილებებისა და (გ) დაბალი ათვისების მქონე პროგრამებისა და ქვეპროგრამების არსებობაში;  გარკვეული პროგრამები/ქვეპროგრამები ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდება როგორც ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ, ასევე დაზუსტებულ გეგმასთან 4 მიმართებაშიც. მათი ნაწილის შემთხვევაში, ასიგნებები საერთოდ არ იქნა ათვისებული, რაც წლის ბოლომდე ამ პროგრამებისათვის გამოყოფილი დაფინანსების სრულად გამოყენებას ეჭქვეშ აყენებს. 9 თვის დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში, 8 თვის შესრულების მაჩვენებელი 60%-ზე ნაკლებია 17 პროგრამის და 138 ქვეპროგრამის შემთხვევაში;  რაც შეეხება საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელებს, მაღალმთიანი დასახლებების განვითარებისა და რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდები 8 თვის მდგომარეობით ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდებიან, შესაბამისად, 6%-თა და 26%-ით;  აღსანიშნავია, რომ მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან სახსრები ისევ მიიმართება ისეთი გადასახდელების დასაფინანსებლად, რომლებიც სისტემატურ ხასიათს ატარებენ და სათანადოდ დაგეგმვის შემთხვევაში შესაძლებელი იქნებოდა მათი გათვალისწინება ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე. აღნიშნული ტიპის ღონისძიებებზე მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გაწეული ხარჯების ჯამურმა ოდენობამ 2018 წლის 8 თვის განმავლობაში 5 მლნ ლარი და ფონდის მთლიანი ფაქტიური ხარჯის 22% შეადგინა. სახელმწიფო ვალს, 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, ვალის ნაშთის მოცულობა 17 მლრდ ლარს შეადგენს და ბიუჯეტის კანონით დადგენილი ზღვრული მოცულობის 95%-ს გაუტოლდა. საყურადღებოა, რომ ეროვნული ვალუტის გაუფასურების შედეგად ვალის ნაშთი 211 მლნ ლარით გაიზარდა. შესაბამისად, გაუფასურების ტენდენციის შენარჩუნების შემთხვევაში, 2017 წლის მსგავსად, მოსალოდნელი იქნება 2018 წლის ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული საგარეო ვალის ზღვრულ მოცულობაზე გადაჭარბება.  საინვესტიციო პროექტების შეფერხებებით განხორციელების გამო, მიმდინარე პროექტების მნიშვნელოვან ნაწილს, 8 თვის მდგომარეობით, შესრულების დაბალი მაჩვენებელი აქვს. კერძოდ, საინვესტიციო კრედიტების ათვისება წლიურ გეგმასთან მიმართებაში 25%-ია. საკრედიტო რესურსის განსაკუთრებით სახით მობილიზებული მნიშვნელოვანია ისეთი სახსრების ტიპის დროული სესხებისათვის, ათვისება რომლებიც ითვალისწინებს ვალდებულების გადასახადის (Commitment Fee) გადახდას კრედიტის აუთვისებელ ნაწილზე, რადგან პროექტის დაგვიანებით განხორციელება იწვევს კრედიტის მომსახურების ხარჯების ზრდას. 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, გადახდილი ვალდებულების გადასახადი 1.6 მლნ ლარს შეადგენს. 5 უნდა აღინიშნოს, რომ ბიუჯეტის კანონის პროექტზე თანდართული „2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მიმდინარეობის შესახებ“ მთავრობის მოხსენების ძირითად დანიშნულებას წარმოადგენს ბიუჯეტის მიმდინარე ტენდენციების ანალიზი და შესრულების პროცესში არსებული გადახრების გამომწვევი მიზეზების იდენტიფიცირება, რამაც შესაძლოა გავლენა მოახდინოს მომავალი წლის ბიუჯეტის დაგეგმვის პროცესზე. შესაბამისად, მიზანშეწონილია წარმოდგენილი მოხსენება მოიცავდეს მეტ ინფორმაციას და მიზეზ-შედეგობრივ ანალიზს, რათა დაინტერესებულ მხარეებს შესაძლებლობა მიეცეთ მომავალი წლის ბიუჯეტის დაგეგმვა მოახდინონ ინფორმირებული გადაწყვეტილებების საფუძველზე. 6 1. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები 2018 წლის ბიუჯეტის კანონის მიხედვით, სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების გეგმა 10.3 მლრდ ლარის დონეზე განისაზღვრა და 618.1 მლნ ლარით (6.4%-ით) გაიზარდა 2017 წელთან შედარებით. მიმდინარე წლის შემოსავლების მობილიზების ტენდენცია თანაბარზომიერებით ხასიათდება და 8 თვის მდგომარეობით (6.8 მლრდ ლარი) წლიური გეგმის 66.2%-ს შეადგენს. ცხრილი 1. 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების შესრულების მაჩვენებლები (ათასი ლარი). 2018 წლის 8 თვის ფაქტიური შესრულება შესრულების წილი წლიურ გეგმასთან (%) 9,490,000 6,222,474 65.6% გრანტები 414,248 292,587 70.6% სხვა შემოსავლები 410,000 314,182 76.6% 10,314,248 6,829,243 66.2% 2018 წლის გეგმა საგადასახადო შემოსავლები შემოსავლები შემოსავლების კუთხით საყურადღებოა შემდეგი საკითხები:  9 თვის გეგმასთან მიმართებაში გადაჭარბებით სრულდება საგადასახადო შემოსავლების თითქმის ყველა კომპონენტი. თუმცა აღსანიშნავია იმპორტის სახით 8 თვეში მიღებული შემოსავლების მაჩვენებელი, რომელიც 9 თვის გეგმის 117%-ს, ხოლო წლიური გეგმის 84.8%-ს შეადგენს, რაც თავდაპირველი საპროგნოზო მაჩვენებლის შედარებით პესიმისტურ დაგეგმვაზე მიუთითებს;  2018 წლის ბიუჯეტის კანონით დივიდენდების გეგმა 61 მლნ ლარის ოდენობით განისაზღვრა, საიდანაც სახელმწიფო საწარმოებიდან ბიუჯეტში უნდა მიმართულიყო 1 მლნ ლარი. 8 თვის მდგომარეობით, ფაქტიურად მიღებული დივიდენდების მოცულობამ მხოლოდ 242 ათასი ლარი (გეგმის 24.2%) შეადგინა. დანარჩენი 70 მლნ ლარი მობილიზებული იქნა საქართველოს ეროვნული ბანკის მოგებიდან. საყურადღებოა ის ფაქტიც, რომ მიმდინარე წლის გამანაწილებელი კომისია1 დივიდენდების მობილიზებასთან განმავლობაში შესაბამისი არ შეკრებილა გადაწყვეტილებების დაკავშირებულ დივიდენდების მიღების სირთულეებზე მიზნით. ყურადღება 1 სახელმწიფოს წილობრივი მონაწილეობით მოქმედი საწარმოების წმინდა მოგების განაწილებისა და გამოყენების შესახებ წინადადებების განხილვისა და გადაწყვეტილების მიღების მიზნით შექმნილი კომისია. 7 გამახვილებული იქნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის გასული წლების ბიუჯეტის შესრულების შესახებ მოხსენებებში;  პროცენტის მუხლში 8 თვის მდგომარეობით მობილიზებულია 65.9 მლნ ლარი, რაც 9 თვის გეგმის 130%-ს, ხოლო წლიური გეგმის 90.3%-ს შეადგენს. აქედან 43 მლნ ლარი წარმოადგენს ბიუჯეტის ნაშთის აუქციონის გზით კომერციული ბანკებში, დეპოზიტებზე განთავსებიდან მიღებულ საპროცენტო შემოსავლებს. აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის დაგეგმვის საწყის ეტაპზე მოცემული ტიპის შემოსავლები გეგმაში გათვალისწინებული არ იყო, რაც აღინიშნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნაში „2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტის შესახებ“. მათი ასახვა მოხდა ბიუჯეტის კანონის პროექტის საბოლოო ვარიანტში, თუმცა მიმდინარე მობილიზების ტენდენციების გათვალისწინებით შედარებით პესიმისტური მიდგომით. ცხრილი 2. სახელმწიფო ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლების შესრულების მაჩვენებლები (ათასი ლარი). 2018 წლის ბიუჯეტის კანონი წლიური გეგმა 9 თვის გეგმა 2,780,000 2,073,000 1,922,624 92.7% 630,000 502,000 507,321 101.1% დამატებული ღირებულების გადასახადი 4,400,000 3,218,000 2,934,903 91.2% აქციზი 1,450,000 1,060,000 948,934 89.5% იმპორტის გადასახადი 60,000 43,500 50,891 117.0% სხვა გადასახადები 170,000 -16,000 -142,212 -888.8% საგადასახადო შემოსავლები 9,490,000 6,880,500 6,222,474 90.4% საშემოსავლო გადასახადი მოგების გადასახადი ფაქტიური შესრულება 8 თვე 8 თვე/9 თვის გეგმასთან % 2. სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები 2018 წლის ბიუჯეტის კანონით 12.5 მლრდ ლარის დონეზე განისაზღვრა. უნდა აღინიშნოს რომ მათი ათვისება ჩამორჩენით ხასიათდება და 8 თვის მდგომარეობით წლიური გეგმის 57.9%-ს (7.2 მლრდ ლარი), ხოლო ცხრა თვის გეგმის 80.2%-ს შეადგენს. შესრულების მაჩვენებელი წლიურ გეგმასთან მიმართებაში, გასული წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს (62.2%) 4.3%-ით ჩამორჩება. 8 ცხრილი 3. 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გაწეული გადასახდელების შესრულების მაჩვენებლები (ათასი ლარი). 2018 წლის გეგმა 2018 წლის 9 თვის გეგმა 2018 წლის 8 თვის ფაქტი ფაქტი/წლიური გეგმა (%) ფაქტი/9 თვის გეგმა (%) ხარჯები 9,720,893 7,268,921 5,870,276 60.4% 80.8% არაფინანსური აქტივების ზრდა 1,628,530 914,630 753,690 46.3% 82.4% ფინანსური აქტივების ზრდა 349,995 229,326 144,100 41.2% 62.8% ვალდებულებების კლება 760,082 578,082 442,960 58.3% 76.6% 12,459,500 8,990,958 7,211,025 57.9% 80.2% გადასახდელები გადასახდელების ჩამორჩენა გეგმურ მაჩვენებელთან მიმართებაში განპირობებულია „ხარჯებისა“ და „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლების გეგმასთან ჩამორჩენით. დიაგრამა 1. გადასახდელების კომპონენტების შესრულების მაჩვენებლები კვარტალურ გეგმებთან მიმართებაში - 2018 წლის 8 თვე. 120% 116.9% 100% 100% 93.9% 96.2% 91.2% 80% 103.1% 95.9% 93.3% 92.9% 60% 57.2% 53.8% 40% 47.3% 20% 16.2% 0% კვ1 კვ. 2 კვ. 3 გადასახდელები კვ. 1 კვ. 2 ხარჯები კვ. 3 კვ. 1 კვ. 2 კვ. 3 არაფინანსური აქტივების ზრდა კვ. 1 კვ. 2 კვ. 3 ფინანსური აქტივების ზრდა ფისკალური წლის პირველ და მეორე კვარტალში, „ხარჯების“ მუხლის ფაქტობრივი მოცულობა კვარტალურ გეგმებს ჩამორჩა, შესაბამისად 8.8% და 4.1%-ით, რაც ნომინალურ გამოხატულებაში ჯამურად 300.5 მლნ ლარს შეადგენს. მესამე კვარტლის ორი თვის მონაცემებით კი შესრულებულია „ხარჯების“ მუხლის გეგმური მაჩვენებლის (2,565 მლნ ლარი) მხოლოდ 57.2%. რაც შეეხება „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლს, ორი კვარტლის გეგმური მაჩვენებელი შესრულდა, თუმცა მესამე კვარტლის ორ თვეში ათვისებულია კვარტლის გეგმის (100.5 მლნ. ლარი) მხოლოდ 16.2%. შედეგად, მოსალოდნელია გადასახდელების მნიშვნელოვანი ნაწილის ათვისების კონცენტრაცია 9 ბოლო კვარტალში. იმ შემთხვევაში თუ მიმდინარე წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელების წლიური გეგმა (12.5 მლრდ ლარი) სრულად იქნება გამოყენებული, წლის ბოლო ოთხი თვის გადასახდელების საშუალოთვიური მაჩვენებელი 1,312 მლნ ლარს გაუტოლდება, რაც ფისკალური წლის პირველი რვა თვის ფაქტობრივი გადასახდელების საშუალო მაჩვენებელს (901 მლნ ლარი) 45.6%-ით გადააჭარბებს. დიაგრამა 2. გადასახდელებისა და მისი კომპონენტების ყოველთვიური დინამიკა - 2016-2018 წწ. ხარჯების მუხლი გადასახდელები 1,400 1,800 მილიონი ლარი 1,600 1,200 1,312 მლნ 1,400 1,200 901 მლნ 1,000 734 მლნ 800 800 600 600 400 400 200 200 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 10 11 12 250 219 მლნ 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 ფინანსური აქტივების ზრდის მუხლი არაფინანსური აქტივების ზრდის მუხლი მილიონი ლარი 963 მლნ 1,000 300 250 200 200 150 150 94 მლნ 100 100 50 0 51 მლნ 18 მლნ 50 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 2016 წელი 2017 წელი 2018 წელი 2018 წლის რვა თვის საშუალო საშუალო 2018 წლის დარჩენილი პერიოდის საშუალო 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 2016 წელი 2017 წელი 2018 წელი 2018 წლის რვა თვის საშუალო საშუალო 2018 წლის დარჩენილი პერიოდის საშუალო თუ გავითვალისწინებთ გასული წლების ტენდენციებს, გადასახდელების ათვისება ბოლო 4 თვის განმავლობაში თანაბარზომიერად არ მიმდინარეობს და მკვეთრად იზრდება დეკემბერში. აღნიშნული კი ქმნის წლის ბოლოს აუთვისებელი საბიუჯეტო რესურსების არაეფექტიანად და არამიზნობრივად გახარჯვის რისკს. უნდა აღინიშნოს, რომ ანალოგიურ მდგომარეობას ჰქონდა 10 ადგილი 2017 წლის 8 თვეშიც, როდესაც ბოლო 4 თვის გადასახდელების მოსალოდნელი საშუალოთვიური ათვისების მაჩვენებელი 10.5%-ით აჭარბებდა პირველი რვა თვის ფაქტობრივი გადასახდელების საშუალო მაჩვენებელს, თუმცა დეკემბერში ათვისებული რესურსის მოცულობამ წინა 11 თვის საშუალო მაჩვენებელს 93%-ით გადააჭარბა. იმის გათვალისწინებით, რომ მიმდინარე წლის 8 თვის ათვისების ტენდენციები წინა წლების შესაბამისი პერიოდის მსგავსია (იხ. დიაგრამა 3), ხოლო შესრულების მაჩვენებელი შედარებით დაბალია, 2018 წლის ბოლოს მოსალოდნელია გადასახდელების ათვისების უფრო მასშტაბური ზრდა, წინა თვეების საშუალო მაჩვენებელთან შედარებით. დიაგრამა 3. ბიუჯეტის გადასახდელების თითოეული თვის ათვისების წილი წლიურ ფაქტთან (2018 წლის შემთხვევაში წლიურ გეგმასთან) მიმართებაში - 2015-2018 წწ. 15% 14% 13% 12% 11% 2015 წელი 10% 2016 წელი 9% 2017 წელი 8% 2018 წელი 7% 6% ფისკალური წლის განმავლობაში საბიუჯეტო სახსრების არათანაბარზომიერი ათვისების ტენდენციები განსაკუთრებით თვალსაჩინოდ ვლინდება ცალკეული პროგრამების ჭრილში. კერძოდ, იმ შემთხვევაში თუ თითოეული პროგრამის ფარგლებში ბიუჯეტის კანონით გამოყოფილი ასიგნებები ფისკალური წლის დასრულებამდე სრულად იქნება ათვისებული, დარჩენილი ოთხი თვის ათვისების საშუალოთვიური მაჩვენებელი 46 პროგრამისთვის, რვა თვის საშუალოთვიურ მაჩვენებელს 1.5-ჯერ, ხოლო 31 პროგრამის შემთხვევაში 2-ჯერ გადააჭარბებს. 11 პროგრამების რაოდენობა დიაგრამა 4. პროგრამების განაწილება 2018 წლის ბოლო 4 თვის მოსალოდნელი საშუალო ათვისების 8 თვის ფაქტობრივ საშუალო მაჩვენებელთან თანაფარდობის მიხედვით. 35 31 31 30 25 25 20 15 15 11 12 50%-ზე ნაკლები 50%-80% 10 5 0 80%-120% 120%-150% 150%-200% 200%-ზე მეტი ასათვისებელი თანხის ინტერვალი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, საჭიროა ყურადღება გამახვილდეს როგორც მხარჯავი დაწესებულებების, ისე მაკოორდინირებელი უწყების მხრიდან მსგავსი ტენდენციის მქონე პროგრამების/ქვეპროგრამების ასიგნებების დროულ და თანაბარზომიერ ათვისებაზე, რათა თავიდან იქნეს აცილებული გასული წლების მსგავსად საბიუჯეტო წლის ბოლოს ასიგნებების მასშტაბური ათვისების ტენდენცია. წლის ბოლოს აუთვისებელი რესურსების დიდი მოულობით ხარჯვა, როგორც გასული წლების პრაქტიკამ გვიჩვენა, ქმნის საბიუჯეტო რესურსების არაეფექტიანად და არამიზნობრივად გახარჯვის რისკს. 2.1. მხარჯავი დაწესებულებები სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებული ანალიზით, საბიუჯეტო ორგანიზაციების ჭრილში ვლინდება ბიუჯეტის დაგეგმვისა და შესრულების პროცესში არსებული ხარვეზები, რაც გამოიხატება საანგარიშგებო პერიოდის განმავლობაში განხორციელებული დაუგეგმავი ღონისძიებების, ხარჯთაღრიცხვის ცვლილებებისა და დაბალი ათვისების მქონე პროგრამებისა და ქვეპროგრამების არსებობაში.  ბიუჯეტის დაგეგმვა და დაზუსტება ბიუჯეტის დაგეგმვა საბიუჯეტო პროცესის უმნიშვნელოვანესი ეტაპია და სახელმწიფო პროგრამების წარმატებით განხორციელება სწორედ გამართული დაგეგმვის მექანიზმის არსებობაზეა დამოკიდებული. 12 1. რიგ შემთხვევებში საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ადგილი აქვს რესურსების მობილიზებას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომელთა სათანადო დაგეგმვის შემთხვევაში, შესაძლებელი იქნებოდა ასიგნებების ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე გათვალისწინება. აღსანიშნავია ის ფაქტიც, რომ მსგავსი გადანაწილებები რიგ შემთხვევებში ხორციელდება საბიუჯეტო წლის დასაწყისშივე, რაც დაგეგმვის პროცესში არსებულ ხარვეზებზე მიუთითებს (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 1-ში). ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული გეგმების დაზუსტების მიზნით, საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიერ ხშირად ხორციელდება ასიგნებების გადანაწილებები საანგარიშგებო პერიოდის განმავლობაში, განსაკუთრებით ქვეპროგრამებისა და საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლების დონეზე. აღნიშნული ქმნის ცალკეული პროგრამის/ქვეპროგრამის ფარგლებში დაგეგმილი ღონისძიებების დაფინანსებისათვის და დასახული მიზნების მიღწევისათვის საჭირო სახსრების დეფიციტის რისკს. მხარჯავი დაწესებულებების ბიუჯეტების შესრულების ანალიზის პროცესში, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ იდენტიფიცირებულ იქნა საბიუჯეტო სახსრების მართვასთან დაკავშირებული შემდეგი სისტემური ხასიათის ნაკლოვანებები: 2. ზოგიერთი საბიუჯეტო ორგანიზაციის შემთხვევაში, ადგილი აქვს პროგრამების/ ქვეპროგრამებისა ან ცალკეულ საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლების ფარგლებში ჭარბი ოდენობით რესურსის დაგეგმვას ან/და წლის განმავლობაში აუთვისებელი საბიუჯეტო სახსრების გადანაწილებას სხვადასხვა პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 1-ში). 3. გარკვეულ შემთხვევებში, ადგილი აქვს თანხების გადანაწილებას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომლებიც საერთოდ არ იყო გათვალისწინებული ბიუჯეტის კანონით და მათი განხორციელება წლის განმავლობაში გადაწყდა (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 1-ში).  ბიუჯეტის შესრულება სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით გათვალისწინებული პროგრამების ფარგლებში გამოყოფილი საბიუჯეტო რესურსის ათვისების საშუალო მაჩვენებელმა 8 თვის მდგომარეობით 9 თვის დამტკიცებული გეგმის 80.7%, ხოლო დაზუსტებული გეგმის 74.8% შეადგინა2. მაჩვენებელი არ მოიცავს საერთო სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელებს და საქართველოს საპატრიარქოს მიერ განხორციელებულ პროგრამებს. გარდა ამისა გადასახდელების მაჩვენებლიდან გამორიცხულია მიზნობრივი 2 13 ცხრილი 4. პროგრამების/ქვეპროგრამების განაწილება 8 თვის ათვისების მაჩვენებლის მიხედვით 9 თვის დამტკიცებულ3 და დაზუსტებულ გეგმებთან მიმართებაში - 2018 წ. პროგრამების/ქვეპროგრამების ათვისება დამტკიცებულ გეგმასთან მიმართებაში 0-60% 60-80% 80-100% >100% პროგრამების რაოდენობა 9 თვის დამტკიცებულ გეგმასთან მიმართებაში 16 41 53 13 ქვეპროგრამების რაოდენობა 9 თვის დამტკიცებულ გეგმასთან მიმართებაში 132 132 249 87 ინტერვალი პროგრამების/ქვეპროგრამების ათვისება დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში 0-60% 60-80% 80-100% =100% პროგრამების რაოდენობა 9 თვის დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში 17 43 67 1 ქვეპროგრამების რაოდენობა 9 თვის დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში 138 179 440 17 ინტერვალი საყურადღებოა, რომ ცალკეული პროგრამების/ქვეპროგრამების შემთხვევაში შეინიშნება დაბალი ათვისების ტენდენცია. კერძოდ: 1. ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის ფარგლებში, 2018 წლის 8 თვის განმავლობაში ასიგნებები საერთოდ არ იქნა ათვისებული, რაც წლის ბოლომდე ამ პროგრამებისათვის გამოყოფილი დაფინანსების სრულად გამოყენებას ეჭქვეშ აყენებს (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 2-ში). ცხრილი 5. ნულოვანი ათვისების მქონე პროგრამები/ქვეპროგრამები - 2018 წ. (ათასი ლარი). მონაცემები დალაგებულია ორგანიზაციული კოდის მიხედვით. ორგანიზაც. კოდი დასახელება 2018 წლის წლიური გეგმა ბიუჯეტის კანონი 9 თვის გეგმა დაზუსტებული 8 თვე ფაქტი 25 02 02 13 ანაკლიის პორტთან მისასვლელი საავტომობილო გზის და რკინიგზის მშენებლობა 11,000 4,205 0 25 02 02 14 ქუთაისის საერთაშორისო აეროპორტთან (კოპიტნარი) სატრანსპორტო კვანძის მოწყობა 10,000 1,825 0 31 01 07 ნარჩენებისა და ქიმიური ნივთიერებების მართვის ღონისძიებები 1,500 50 0 31 06 02 მეფუტკრეობის სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების მხარდაჭერა 200 200 0 გრანტები რადგან მათ არ გააჩნიათ გეგმური მაჩვენებელი და აისახება მხოლოდ ფაქტობრივად გაწეულ გადასახდელებში (საკასო ხარჯში). 3 სხვაობა პროგრამების/ქვეპროგრამების ჯამურ რაოდენობაში დაზუსტებულთან შედარებით გამოწვეულია იმ ფაქტით, რომ ზოგიერთი პროგრამისთვის/ქვეპროგრამისთვის ბიუჯეტის კანონით წლიური გეგმა არ არის განსაზღვრული. 14 31 06 06 კოოპერატივების მეპაიეთა კვალიფიკაციის ამაღლებისა და ტრეინინგის პროგრამა 31 07 04 ზემო სამგორის სარწყავი სისტემის რეაბილიტაცია (ORIO) 6,760 31 10 04 ტყის აღრიცხვა-ინვენტარიზაციის ღონისძიებები 145 0 32 02 15 სკოლამდელი განათლების ხელშეწყობა 140 0 32 05 02 04 სამეცნიერო და ტექნოლოგიური პროექტების ხელშეწყობა 1,000 1,000 0 32 10 თბილისის საჯარო სკოლების რეაბილიტაციისა და ენერგოეფექტურობის გაზრდის პროექტი 10,200 2,500 0 33 07 02 კულტურის სფეროს ინფრასტრუქტურის განვითარება და ფინანსური მდგრადობა 3,904 54 00 კერძო და საჯარო თანამშრომლობის ორგანო 200 0 904 0 0 500 375 0 2. გარკვეული პროგრამები/ქვეპროგრამები ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდებიან როგორც ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ, ასევე დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში4. ჯამურად, 9 თვის დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში, 8 თვის ათვისების მაჩვენებელი 60%-ზე ნაკლებია 17 პროგრამის და 138 ქვეპროგრამისთვის (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 1-ში). ცხრილი 6. ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ წლიურ გეგმასა და 9 თვის დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში დაბალი ათვისების მქონე ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის მაჩვენებლები - 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით (ათასი ლარი). მონაცემები დალაგებულია ორგანიზაციული კოდის მიხედვით. ორგანიზაც. კოდი დასახელება 24 01 02 ქვეყნის ბრენდის განვითარების ღონისძიებები 24 01 05 შრომის ბაზრის ანალიზი 24 01 08 24 08 02 სივრცითი დაგეგმარება და ურბანული განვითარება საქართველოში ინოვაციებისა და ტექნოლოგიების განვითარების ხელშეწყობა წლიური გეგმა ბიუჯეტის კანონი (1) 9 თვის დაზუსტებ ული გეგმა (2) 1,900 145 375 8 თვის საკასო ხარჯი (3) (3)/(1) % (3)/(2) % 19 1.0% 13.2% 225 5 1.4% 2.3% 0 1,675 1,445 - 1.6% 3,720 2,845 1,359 36.5% 47.8% 25 01 03 ანაკლიის ღრმაწყლოვანი ნავსადგურის განვითარება 2,500 1,438 333 13.3% 23.1% 25 02 02 08 დევდორაკის გვირაბის მშენებლობა 15,000 15,000 5,498 36.7% 36.7% 4 პროგრამების/ქვეპროგრამების ფარგლებში ათვისებული რესურსის განსაზღვრულ გეგმასთან შესადარისობის უზრუნველსაყოფად, წარმოდგენილი პროგრამების/ქვეპროგრამების ათვისების მდგომარეობის ანალიზისას გამოყენებული სტატისტიკური მაჩვენებლები არ მოიცავს მიზნობრივი გრანტების სახით გადახდილ სახსრებს, თუ სხვა რამ არ არის მითითებული. 15 25 02 02 09 25 02 02 10 25 02 02 11 25 02 02 12 ბაღდათი-აბასთუმნის საავტომობილო გზის რეკონსტრუქცია-რეაბილიტაცია სნო-ჯუთა-როშკა-შატილიომალო-ხადორის ხეობა-ბაწარაახმეტის მიმართულებით საავტომობილო გზის რეკონსტრუქცია-მშენებლობა ზემო იმერეთი (საჩხერე) - რაჭის დამაკავშირებელი საავტომობილო გზის რეკონსტრუქცია-მშენებლობა სტეფანწმინდა-სამების ეკლესიის საავტომობილო გზის კმ1-კმ6 მონაკვეთის რეკონსტრუქციამშენებლობა 25,000 4,275 2,539 10.2% 59.4% 20,000 7,555 976 4.9% 12.9% 25,000 10,964 3,014 12.1% 27.5% 2,000 2,000 176 8.8% 8.8% 25 03 11 სახელმწიფო და საზოგადოებრივი მნიშვნელობის ობიექტების მშენებლობა-რეაბილიტაცია 32,500 9,410 5,193 16.0% 55.2% 25 04 06 რეგიონებში ინფრასტრუქტურული პროექტების მხარდაჭერის ღონისძიებები 12,000 6,069 68 0.6% 1.1% 28 01 04 02 „საქართველოს პირველი დემოკრატიული რესპუბლიკის მთავრობის მიერ საფრანგეთში შეძენილი ლევილის მამულის (Leuville-sur-Orge) რეაბილიტაციარეკონსტრუქციასთან დაკავშირებული ხარჯები" 0 935 27 - 3.7% 29 04 01 კიბერუსაფრთხოების უზრუნველყოფა 1,500 1,215 491 32.7% 40.4% 29 09 03 საბრძოლო მზადყოფნის (GDRP) ლოგისტიკური უზრუნველყოფა 8,760 4,008 1,704 19.5% 42.5% 29 10 საქართველოს შეიარაღებული ძალების შესაძლებლობის გაძლიერება (SG) 22,000 22,000 3,796 17.3% 17.3% 5,000 3,960 921 18.4% 23.3% 1,190 3,634 430 36.1% 11.8% 31 06 04 31 06 05 სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების ინფრასტრუქტურის განვითარება მაღალმთიან რეგიონებში სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სათიბ-საძოვრების რაციონალურად გამოყენების სახელმწიფო პროგრამა 31 09 04 დაცული ტერიტორიების განვითარება (CNF) 1,323 1,127 391 29.5% 34.7% 31 10 02 ტყის მოვლა-აღდგენის ღონისძიებები 1,500 440 196 13.1% 44.5% 16 32 02 07 დავისვენოთ და ვისწავლოთ ერთად 2,800 1,628 393 14.1% 24.2% 32 04 02 08 01 ვისწავლოთ საქართველოში საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს განკარგვა 2,800 230 75 2.7% 32.5% 32 08 01 ახალგაზრდული პოლიტიკის განვითარების პროგრამა 550 91 18 3.2% 19.5% 1,120 483 246 22.0% 51.0% 1,095 973 460 42.0% 47.2% 32 08 02 01 33 02 01 04 სსიპ – საქართველოს ბავშვთა და ახალგაზრდობის განვითარების ფონდი სსიპ – თბილისის მარიონეტების პროფესიული სახელმწიფო თეატრი 33 02 03 ხელოვნების განვითარების ხელშეწყობა 4,470 2,134 547 12.2% 25.6% 33 02 06 ფრანქფურტის საერთაშორისო წიგნის ბაზრობაზე საქართველოს წარდგენა 16,985 3,091 68 0.4% 2.2% 33 03 01 18 სსიპ - საქართველოს ოლიმპიური რეზერვების მზადების ეროვნული ცენტრი 2,350 1,343 767 32.6% 57.1% 33 03 02 სახელოვნებო განათლების ხელშეწყობა 750 360 184 24.5% 50.9% 33 04 01 მუზეუმების განვითარების ხელშეწყობა 855 91 23 2.7% 25.8% 16,300 6,011 2,765 17.0% 46.0% 0 3,000 35 - 37.0% 33 07 01 34 02 06 სპორტის ინფრასტრუქტურის, რეაბილიტაციისა და სპორტული ინვენტარის განახლება იძულებით გადაადგილებულ პირთა ინფრასტრუქტურული პროექტების მხარდაჭერის პროექტები 35 03 02 01 დაავადებათა ადრეული გამოვლენა და სკრინინგი 1,900 1,500 760 40.0% 50.7% 35 03 02 02 იმუნიზაცია 22,400 19,664 6,807 30.4% 34.6% 35 03 02 12 C ჰეპატიტის მართვა 16,000 11,241 3,710 23.2% 33.0% 35 03 03 11 ქრონიკული დაავადებების სამკურნალო მედიკამენტებით უზრუნველყოფა 10,000 6,083 217 2.2% 3.6% 35 03 04 დიპლომისშემდგომი სამედიცინო განათლება 800 498 30 3.7% 6.0% 35 04 სამედიცინო დაწესებულებათა რეაბილიტაცია და აღჭურვა 25,000 14,615 5,713 22.9% 39.1% 35 05 03 შრომის პირობების ინსპექტირება 910 710 237 26.1% 33.4% 3. ზოგიერთი პროგრამა/ქვეპროგრამა რომელსაც დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში ათვისების საკმაოდ მაღალი მაჩვენებელი აქვს, ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ გეგმასთან 17 მიმართებაში შესრულების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდება. აღნიშნული გამოწვეულია პროგრამებისთვის განკუთვნილი ასიგნებების გადანაწილებით სხვა პროგრამებზე. ცხრილი 7. ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ გეგმასთან მიმართებაში დაბალი ათვისების მქონე ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის ათვისების მაჩვენებელი, რომელთაც დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში მაღალი ათვისება აქვთ - 2018 წ. (ათასი ლარი). მონაცემები დალაგებულია ორგანიზაციული კოდის მიხედვით. წლიური გეგმა ბიუჯეტის კანონი (1) 9 თვის დაზუსტებ ული გეგმა (2) 5,000 1,824 900 32 07 01 02 საგანმანათლებლო დაწესებულებების ინფორმაციულ - საკომუნიკაციო ტექნოლოგიებით უზრუნველყოფა 32 07 02 05 ორგანიზაც. კოდი დასახელება 24 01 04 მარკეტინგული და იურიდიული კონსულტაციების ხარჯი 32 02 12 სასკოლო აქტივობების ხელშეწყობა 8 თვის საკასო ხარჯი (3) (3)/(1) % (3)/(2) % 1,209 24.2% 66.3% 434 316 35.1% 72.9% 1,540 33 28 1.8% 84.6% საჯარო სკოლების ოპერირებისა და მოვლა-პატრონობის სისტემის განვითარება 2,000 1,140 924 46.2% 81.1% 32 08 02 ბავშვთა და ახალგაზრდობის განვითარების ხელშეწყობა 1,950 1,079 758 38.9% 70.3% 35 03 02 06 ინფექციური დაავადებების მართვა 10,500 1,450 1,446 13.8% 99.7% 2.2. საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელები 2018 წლის ბიუჯეტის კანონით საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელების ჯამური მოცულობა 2.6 მლრდ ლარის დონეზე განისაზღვრა, რაც 17%-ით (367 მლნ ლარით) აჭარბებს 2017 წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს. საერთო-სახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის გადასახდელების ყველაზე მსხვილ კომპონენტებს წარმოადგენს საგარეო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა (1,015 მლნ ლარი), ავტონომიური რესპუბლიკებისა და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულებისათვის გადასაცემი ტრანსფერები (768 მლნ ლარი), საშინაო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა (295 მლნ ლარი) და საქართველოს რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი (260 მლნ ლარი). 18 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდებიან მაღალმთიანი დასახლებების განვითარების ფონდი, რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდი და „დაგროვებითი საპენსიო სქემის თანადაფინანსების“ პროგრამა, შესაბამისად, 6%, 26% და 0% შესრულებით.  მაღალმთიანი დასახლებების განვითარების ფონდის შემთხვევაში, დროულად არ ხდება დასაფინანსებელი კონკრეტული უწყებების განსაზღვრა, რაც აფერხებს შესაბამისი პროექტების დაგეგმვასა და განხორციელებას. ცხრილი 8. მაღალმთიანი დასახლებების განვითარების ფონდის ათვისება მიზნობრიობების მიხედვით 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით (ათასი ლარი). 2018 წლის გეგმა 2018 წლის ფაქტი 8 თვე შესრულება % დანერგე მომავალი5 3,000 0 0% მაღალმთიან რეგიონებში სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული სათიბ-საძოვრების რაციონალურად გამოყენების სახელმწიფო პროგრამა 7,000 316 4.5% მაღალმთიან რეგიონებში განსახორციელებელი ინფრასტრუქტურული პროექტები 10,000 936 9.4% მიზნობრიობა ინფრასტრუქტურული პროექტების დროულად, ეკონომიურად და ეფექტიანად განხორციელების მიზნით, უმჯობესია, მთავრობის მიერ ფონდიდან ასიგნებების კონკრეტული უწყებებისათვის მინიჭების შესახებ გადაწყვეტილება მიღებული იქნეს დროულად, რაც, ერთი მხრივ, ხელს შეუწყობს პროექტების უფრო ადრე დაწყებას, ხოლო მეორე მხრივ, სეზონური კლიმატური პირობების ცვლილების გამო (რადგან პროექტები ხორციელდება მაღალმთიან რეგიონებში) მათი განხორციელების პროცესის შეფერხების თავიდან აცილებას.  რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდის ფარგლებში 8 თვის მდგომარეობით გადარიცხულ იქნა 69 მლნ ლარი, რაც წლიური გეგმის მხოლოდ 26.4%-ს შეადგენს და კლების ტენდენციით ხასიათდება 2015-2017 წლების ანალოგიურ მაჩვენებლებთან შედარებით. 5 განმახორციელებელი გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო. 19 დიაგრამა 5. რეგიონებში განსახორციელებელი პროექტების ფონდიდან გადარიცხული თანხების ტენდენცია წლების მიხედვით, 8 თვის მდგომარეობით (ათასი ლარი). 210,000 188,417 156,839 170,000 130,000 90,000 74,572 68,586 2017 2018 50,000 2015 2016 ფონდიდან რესურსების ათვისების დაბალი მაჩვენებელი საფრთხეს უქმნის საბიუჯეტო სახსრების თანაბარზომიერ ხარჯვას, რადგანაც წარმოქმნის რისკს ფისკალური წლის ბოლოს სახსრების დაჩქარებულ რეჟიმში ათვისების მიმართულებით, რაც, თავის მხრივ, ზრდის რესურსების არაეფექტიანად და არაეკონომიურად განკარგვის ალბათობას.  „დაგროვებითი საპენსიო სქემის თანადაფინანსების“ პროგრამის მოცულობა ბიუჯეტის კანონით 80 მლნ ლარით იყო განსაზღვრული. თუმცა, დაგროვებითი საპენსიო სისტემის ამოქმედება გადავადდა 2019 წლამდე, რის შედეგადაც პროგრამის ფარგლებში გამოყოფილი რესურსების ათვისება ვერ მოხერხდა. 2.2.1. სარეზერვო ფონდები პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდის ასიგნებები 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით გასული წლების მსგავსად 5 მლნ ლარის დონეზე განისაზღვრა. ხაზინის მონაცემებზე დაყრდნობით, ფონდიდან გამოყოფილი სახსრების ოდენობამ მიმდინარე წლის 8 თვის მდგომარეობით 4.1 მლნ ლარი, ხოლო საკასო ხარჯმა 3.4 მლნ ლარი (წლიური გეგმის 68.6%-ს) შეადგინა. უწყებების მიხედვით, პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდიდან სახსრები ძირითადად გამოყოფილია პრეზიდენტის ადმინისტრაციისა და განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროზე, შესაბამისად, 3.2 მლნ ლარისა და 537 ათასი ლარის ოდენობით. ფონდიდან გამოყოფილი სახსრების განაწილება მიზნობრიობების მიხედვით წარმოდგენილია ქვემოთ მოცემულ დიაგრამაზე. 20 დიაგრამა 6. 2018 წელს პრეზიდენტის სარეზერვო ფონდებიდან გამოყოფილი სახსრების მიზნობრიობის განაწილება (8 თვის მდგომარეობით). საიდუმლო 397,332 10% 145,880 3% 0, 0% 375,362 9% 314,615 8% მხარჯავი დაწესებულებების შეუფერხებელი ფუნქციონირებისა და მიმდინარე საჭიროებების დაფინანსება ინფრასტრუქტურული და სოციალური ტიპის დანახარჯების დაფინანსება კულტურული, სპორტული, საერთაშორისო, ტურიზმის ხელშეწყობისა და სხვა მსგავსი ხარჯების დაფინანსება იურიდიული, ფინანსური,საკონსულტაციო და სარეკლამო მომსახურებისა და საზოგადოებრივი აზრის კვლევის ხარჯების დაფინანსება სხვა სპეციფიკური ხარჯების დაფინანსება 2,823,621 70% მთავრობის სარეზერვო ფონდის მოცულობა 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით 10 მლნ ლარით გაიზარდა წინა წელთან შედარებით და 50 მლნ ლარის დონეზე განისაზღვრა. 8 თვის მდგომარეობით, ფონდიდან გამოყოფილი თანხის ოდენობამ 25 მლნ ლარი, ხოლო გადარიცხული (საკასო) თანხის მოცულობამ 22.7 მლნ ლარი შეადგინა. მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი სახსრების უდიდესი წილი მოდის იუსტიციის სამინისტროსა (11.1 მლნ ლარი) და ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროზე (2.8 მლნ. ლარი). 2018 წელს მთავრობის სარეზერვო ფონდებიდან გამოყოფილი სახსრების მიზნობრიობის განაწილება (8 თვის მდგომარეობით). დიაგრამა 7. საიდუმლო 3,126,190 13% 2,802,417 11% 2,278,406 9% 2,900,200 12% 11,280,317 45% 2,605,955 10% მხარჯავი დაწესებულებების შეუფერხებელი ფუნქციონირებისა და მიმდინარე საჭიროებების დაფინანსება ინფრასტრუქტურული და სოციალური ტიპის დანახარჯების დაფინანსება კულტურული, სპორტული, საერთაშორისო, ტურიზმის ხელშეწყობისა და სხვა მსგავსი ხარჯების დაფინანსება იურიდიული, ფინანსური,საკონსულტაციო და სარეკლამო მომსახურებისა და საზოგადოებრივი აზრის კვლევის ხარჯების დაფინანსება სხვა სპეციფიკური ხარჯების დაფინანსება 21 მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი თანხების მიზნობრიობის ანალიზით დგინდება, რომ გასულ წელთან შედარებით შემცირების ტენდენციით ხასიათდება მხარჯავი დაწესებულებების შეუფერხებელი ფუნქციონირებისა და მიმდინარე საჭიროებების დაფინანსების მიზნით ფონდიდან გამოყოფილი სახსრების მოცულობა.  საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის მიხედვით, „საქართველოს პრეზიდენტისა და საქართველოს მთავრობის სარეზერვო ფონდებიდან სახსრები გამოიყოფა სახელმწიფო ბიუჯეტით გაუთვალისწინებელი გადასახდელების დასაფინანსებლად“ (მუხლი 28, პუნქტი 2). საკანონმდებლო დონეზე სარეზერვო ფონდების განმარტების ზოგადი ხასიათიდან გამომდინარე, გასული წლების მსგავსად, მიმდინარე წლის განმავლობაშიც ადგილი აქვს სახსრების მიმართვას ისეთი გადასახდელების დასაფინანსებლად, რომლებიც სისტემატურ ხასიათს ატარებენ და სათანადოდ დაგეგმვის შემთხვევაში შესაძლებელი იქნებოდა მათი გათვალისწინება შესაბამისი მხარჯავი დაწესებულებების ასიგნებებში ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე. აღნიშნული ტიპის ღონისძიებებზე მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გაწეული ხარჯების ჯამურმა ოდენობამ 2018 წლის 8 თვის განმავლობაში 5 მლნ ლარი და ფონდის მთლიანი ფაქტიური ხარჯის 22% შეადგინა. ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილია ის ღონისძიებები, რომელთა დასაფინანსებლადაც მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოიყო თანხები, როგორც 2017, ასევე გასული წლების განმავლობაშიც. აღსანიშნავია, რომ ზოგიერთ შემთხვევაში, თანხების გამოყოფა ხდებოდა სისტემატურად - ყოველწლიურად, ბოლო 5 წლის განმავლობაში. ცხრილი 9. მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან 2014-2018 წლების განმავლობაში სისტემატურად დაფინანსებული ღონისძიებები. 2018 წ. 8 თვე მთავრობის სარეზერვო ფონდიდან გამოყოფილი თანხების მიზნობრიობა 2014 წ. 2015 წ. 2016 წ. საქართველოს ევროატლანტიკურ სტრუქტურებში ინტეგრაციის პროცესის შეუფერხებელი და თანმიმდევრული განხორციელების მიზნით, საკონსულტაციო მომსახურების შესყიდვასთან დაკავშირებული ხარჯების დასაფინანსებლად 5,061,186 2,840,006 3,724,288 683,110 211,926 920,810 1,486,232 1,493,017 1,033,997 3,094,387 საქართველოს დამოუკიდებლობის დღის - 26 მაისისადმი მიძღვნილი ღონისძიებების ორგანიზებისათვის 2017 წ. 22 საქართველოს პროკურატურის საქმიანობის ეფექტურად წარმართვის მიზნით, იურიდიული კომპანიებისა და სისხლის სამართლის დარგის სპეციალისტებისაგან იურიდიული მომსახურების შესყიდვის, სათანადო ცოდნის მქონე ექსპერტების მიერ საქართველოსა და უცხო სახელმწიფოს საექსპერტო დაწესებულებებში შესაბამისი კვლევების ჩატარების, მათ ვიზიტთან დაკავშირებული ხარჯებისა და საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული შესაბამისი გადასახადების დასაფინანსებლად 596,613 1,080,165 650,020 1,116,781 289,173 ქ. ბათუმში დაგეგმილი საერთაშორისო კონფერენციის „საქართველოს ევროპული გზა“ მაღალ დონეზე ჩატარებასთან დაკავშირებული ხარჯების დაფინანსების მიზნით 185,539 177,464 255,000 250,000 200,000 სოციალურად დაუცველი მოსახლეობის მიერ მოხმარებული ელექტროენერგიის ღირებულების ნაწილობრივი სუბსიდირების მიზნით 1,158.332 3,812,079 2,789,347 1,573,561 არაქართულენოვანი გაზეთების „ვრასტანისა“ და „გურჯისტანის“ ფუნქციონირების ხელშეწყობის მიზნით6 120,000 60,000 120,000 120,000 2019 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტზე თანდართული საკანონმდებლო ცვლილებების პაკეტით (საბიუჯეტო კოდექსის ცვლილების პროექტი) იცვლება სარეზერვო ფონდების რეგულირების საკითხები. კერძოდ, მცირდება პრეზიდენტისა და მთავრობის სარეზერვო ფონდების დასაშვები მოცულობა ბიუჯეტის მთლიან ასიგნებებთან მიმართებაში (2%-დან 1%მდე) და წესდება მათი წლის განმავლობაში ზრდის ზედა ზღვარი (20%). აღნიშნული ცვლილებები დადებითად უნდა შეფასდეს, თუმცა ასევე მნიშვნელოვანია, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ წინა მოხსენებაში გაცემული რეკომენდაციის შესრულება და საკანონმდებლო დონეზე კონკრეტული კრიტერიუმების გაწერა, რომელთა საფუძველზეც მოხდება სარეზერვო ფონდიდან დასაფინანსებელი ღონისძიებების შერჩევა. 3. სახელმწიფო ვალი 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, სახელმწიფო ვალის მოცულობა 17 მლრდ ლარს შეადგენს, რაც 2018 წლის ბიუჯეტის კანონით დადგენილი ზღვრული მოცულობის 95%-ა. აღსანიშნავია, რომ ლარის გაუფასურების შედეგად მიმდინარე წლის განმავლობაში მნიშვნელოვნად გაიზარდა 6 არაქართულენოვანი გაზეთების „ვრასტანისა“ და „გურჯისტანის“ ფუნქციონირების ხელშეწყობა შედის „სამოქალაქო თანასწორობისა და ინტეგრაციის სახელმწიფო სტრატეგიისა და 2015-2020 წწ. სამოქმედო გეგმის დამტკიცების შესახებ“ საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 17 აგვისტოს N1740 განკარგულებით განსაზღვრული ღონისძიებების ფარგლებში. 23 სახელმწიფო ვალის ნაშთი. კერძოდ, 2018 წლის ბიუჯეტის კანონის დამტკიცების მომენტში გათვალისწინებული სავალუტო კურსებისა და 2018 წლის 31 აგვისტოს არსებული კურსების შედარებით დგინდება, რომ 8 თვის მდგომარეობით სახელმწიფო ვალის ნაშთი 211 მლნ ლარით არის გაზრდილი ეროვნული ვალუტის გაუფასურების გამო. ლარის კურსის გაუფასურების ტენდენციის შენარჩუნების პირობებში, 2017 წლის მსგავსად, მოსალოდნელია 2018 წლის ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული საგარეო ვალის ზღვრულ მოცულობაზე (14,026 მლნ ლარი) გადაჭარბება. ცხრილი 10. სახელმწიფო ვალის სტრუქტურა 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით (მლნ ლარი). 2018 წლის ბიუჯეტის კანონი საგარეო ვალი მრავალმხრივი კრედიტორები ორმხრივი კრედიტორები ევრო-ობლიგაციები გარანტირებული კრედიტები ეროვნული ბანკის საგარეო ვალი საშინაო ვალი სახაზინო ფასიანი ქაღალდები სხვა სახელმწიფო ფასიანი ქაღალდები ისტორიული ვალი სახელმწიფო ვალი 8 თვის ფაქტი 14,026 13,336 9,901 2,445 1,250 5 426 9,505 2,210 1,290 5 325 3,905 3,673 2,800 433 672 2,550 451 672 17,931 17,010 8 თვის ნაშთის წილი მშპ-ში7 31.9% 8.8% 40.7% 3.1. საგარეო წყაროებიდან მიღებული კრედიტები ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული საინვეტიციო პროექტების მნიშვნელოვან ნაწილს, 8 თვის მდგომარეობით, ათვისების დაბალი მაჩვენებელი აქვს, რაც საინვესტიციო პროექტების შეფერხებებით განხორციელებაზე მიუთითებს. 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, კრედიტების სახით საგარეო წყაროებიდან სახელმწიფო ბიუჯეტში მობილიზდა 495 მლნ ლარი, რაც წლიური გეგმის მხოლოდ 31%-ს შეადგენს და წინა წლის ანალოგიურ მაჩვენებელს (50%) 19 პროცენტული პუნქტით ჩამორჩება. აღნიშნულის გამომწვევი მიზეზია საინვესტიციო კრედიტების მნიშვნელოვნად დაბალი ათვისება წლიურ გეგმასთან მიმართებაში (25%). ცხრილი 11. საგარეო კრედიტების სახით მიღებული შემოსულობები (მლნ ლარი). 7 მშპ-ის შემთხვევაში აღებულია 2018 წლის საპროგნოზო მაჩვენებელი. 24 2018 წლის ბიუჯეტის კანონი 2018 წლის 9 თვის გეგმა 2018 წლის 8 თვის ფაქტი შესრულება 9 თვის გეგმასთან მიმართებაში (%) 2018 წელი შესრულება წლიურ გეგმასთან მიმართებაში (%) 2018 წელი შესრულება წლიურ გეგმასთან მიმართებაში (%) 2017 წელი 1,587 870 495 57% 31% 50% საინვესტიციო 1,237 645 308 48% 25% 58% ბიუჯეტის მხარდამჭერი 350 225 187 83% 53% 35% საგარეო კრედიტები 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული 1,237 მლნ ლარის მოცულობის შეღავათიანი საინვესტიციო კრედიტით დაიგეგმა 51 საინვესტიციო პროექტის დაფინანსება. თუმცა, წლის განმავლობაში დამატებით 1 საინვესტიციო პროექტის ფარგლებში განხორციელდა თანხების ათვისება ჯამურად 744 ათასი ლარის ოდენობით. 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, 7 საინვესტიციო პროექტის შემთხვევაში, საკრედიტო სახსრების ათვისება საერთოდ არ დაფიქსირებულა. 9 თვის განმავლობაში აღნიშნული პროექტების ფარგლებში ჯამურად იგეგმებოდა 53.2 მლნ ლარის ოდენობის რესურსის მიმართვა. პროექტების რაოდენობა დიაგრამა 8. საინვესტიციო პროექტების განაწილება 2018 წლის 9 თვის გეგმასთან მიმართებაში 8 თვის მდგომარეობით ათვისებული თანხების მიხედვით8. 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 8 7 6 5 5 5 3 0% 0%-20% 20%-40% 40%-60% 60%-80% 80%-100% >100% პროცენტული ათვისება 9 თვის გეგმასთან შედარებით პროექტების განმახორციელებლების ინფორმაციით, ძირითადად პროექტების შემაფერხებელი მიზეზებია: სესხის ხელშეკრულების გაფორმების დაგვიანება9, პროექტის ცვლილებები და განსახლების პრობლემები10, სატენდერო პროცედურების გაჭიანურება11, კონტრაქტორის მხრიდან არ მოიცავს იმ საინვესტიციო პროექტებს, რომელთა განხორციელება არ იგეგმებოდა 2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონით (1 პროექტი) და ასევე, იმ პროექტებს, რომელთა ფარგლებში 9 თვის განმავლობაში არ იყო დაგეგმილი თანხების ათვისება (12 პროექტი). 9 24 13 01 10 25 03 09; 25 02 02 20; 25 02 03 04; 25 04 05; 24 12; 25 02 02 17; 25 03 04; 25 03 05 11 25 02 03 11; 31 07 03 8 25 წარმოქმნილი პრობლემები12, მოსახლეობის უკმაყოფილება13, პროექტის დაგეგმვასთან დაკავშირებული ხარვეზები14, დონორთან საკრედიტო ხელშეკრულების ცვლილებისა და პროექტის ტექნიკური მახასიათებლების შეთანხმების გაჭიანურება15. 2016 წელს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა გამოაქვეყნა საინვესტიციო/კაპიტალური პროექტების მართვის ეფექტიანობის აუდიტი, რომელშიც აღწერილია პროექტების დაგეგმვისა და განხორციელების პროცესთან დაკავშირებული ხარვეზები და გაცემულია შესაბამისი რეკომენდაციები16. ცხრილი 12. საინვესტიციო კრედიტებზე გამოყოფილი თანხების ათვისება 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით (ათასი ლარი). პროგრამული კოდი პროექტის დასახელება წლიური გეგმა 9 თვის გეგმა 8 თვის ფაქტი ათვისების წილი 9 თვის გეგმასთან ათვისების წილი წლიურ გეგმასთან 25 02 02 19 მდინარე დებედაზე ხიდის მშენებლობა (EBRD) 4,200 1,700 - 0% 0% 25 02 03 11 სენაკი-ფოთი-სარფის საავტომობილო გზის კმ48-კმ64 გრიგოლეთი-ჩოლოქის მონაკვეთის მშენებლობა (EIB) 36,250 35,450 - 0% 0% 56 13 04 ბათუმის ავტობუსების პროექტი (E5P, EBRD) 7,000 6,000 - 0% 0% 1,000 700 - 0% 0% 10,000 5,000 - 0% 0% 25 03 09 32 10 ჭიათურის საბაგირო გზების რეკონსტრუქცია-რეაბილიტაციის პროექტი (Government of France) თბილისის საჯარო სკოლების რეაბილიტაცია და ენერგო ეფექტურობის გაზრდის პროექტი (E5P, CEB) 56 13 03 აჭარის მყარი ნარჩენების პროექტი (EBRD) 4,000 2,600 - 0% 0% 25 04 01 ქობულეთის წყალარინების პროექტი (EBRD, ORET) 2,500 1,700 - 0% 0% 23,700 20,350 109 1% 0% 35,500 12,675 205 2% 1% 25 02 02 18 25 02 02 20 ბათუმი (ანგისა) - ახალციხის საავტომობილო გზის ხულო-ზარზმის მონაკვეთის რეაბილიტაციარეკონსტრუქცია (Kuwait Fund) შიდასახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის ძირულა-ხარაგაული-მოლითი-ფონაჩუმათელეთის საავტომობილო გზის ჩუმათელეთი-ხარაგაულის მონაკვეთის რეაბილიტაცია-რეკონსტრუქცია (ADB) 12 25 02 02 19; 32 10; 25 02 02 18; 25 02 03 06; 25 02 03 02; 25 02 02 16 13 24 14 02 14 25 04 01 15 29 10; 56 13 04 16 კაპიტალური პროექტების მართვის ეფექტიანობის აუდიტი, 2016 წ. http://sao.ge/files/auditi/auditis-angarishebi/2016/tb-kapitaluri-proeqtebis-marTva.pdf 26 25 04 05 ქუთაისის წყალარინების პროექტი (EIB, EPTATF) 2,400 1,200 35 3% 1% 25 05 01 ქუთაისის მყარი ნარჩენების ინტეგრირებული მართვის პროექტი (KfW, EU) 7,000 1,800 242 13% 3% 29 10 საქართველოს შეიარაღებული ძალების შესაძლებლობის გაძლიერება (SG) 22,000 22,000 3,796 17% 17% 24 12 საქართველოს ეროვნული ინოვაციების ეკოსისტემის პროექტი ბ (IBRD) 10,000 7,970 1,790 22% 18% 12,150 7,650 1,722 23% 14% 111,550 77,350 21,079 27% 19% 24 13 01 25 02 03 06 ვარდნილისა და ენგურის ჰიდროელექტროსადგურების რეაბილიტაციის პროექტი (EIB, EU) აღმოსავლეთ-დასავლეთის ჩქაროსნული ავტომაგისტრალის მოდერნიზაციამშენებლობა სამტრედია-გრიგოლეთის მონაკვეთზე (EIB, EU) 25 02 03 04 ქ. ბათუმის ახალი შემოვლითი გზა (ADB, AIIB) 56,000 36,785 10,641 29% 19% 25 02 02 17 შიდასახელმწიფოებრივი გზების აქტივების მართვის პროექტი (WB) 35,000 17,500 5,194 30% 15% 25 03 04 რეგიონალური განვითარების პროექტი II (იმერეთი) (WB) 10,000 7,000 2,260 32% 23% 73,900 46,645 19,957 43% 27% 32,000 32,000 14,900 47% 47% 24,000 16,850 7,879 47% 33% 25 02 03 02 24 14 02 25 03 05 აღმოსავლეთ-დასავლეთის ჩქაროსნული ავტომაგისტრალის დერეფნის გაუმჯობესების პროექტი (ზემო ოსიაური-რიკოთი) (EIB, WB) საქართველოს ელექტროგადამცემი ქსელის გაფართოების ღია პროგრამა (WB, EBRD, KfW) რეგიონალური განვითარების პროექტი III (მცხეთა-მთიანეთი და სამცხეჯავახეთი) (WB) საკრედიტო რესურსის სახით მობილიზებული სახსრების დროული ათვისება განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ისეთი ტიპის სესხებისათვის, რომლებიც ითვალისწინებს ვალდებულების გადასახადის (Commitment Fee) გადახდას კრედიტის აუთვისებელ ნაწილზე, რადგან პროექტის დაგვიანებით განხორციელება იწვევს ვალდებულების გადასახადის გადახდა კრედიტის იწყება მომსახურების სესხის ეფექტურად ხარჯების ზრდას. გახდომის შემდეგ (ძირითადად, საკრედიტო ხელშეკრულებაზე ხელმოწერიდან დაახლოებით 60 დღის შემდეგ) და ერიცხება კრედიტის აუთვისებელ ნაწილზე, მიუხედავად იმისა მიმდინარეობს თუ არა სესხის ათვისება. 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, საინვესტიციო პროექტებიდან 9 თვის გეგმის 70%-ზე დაბალი შესრულება ფიქსირდება 13 პროექტის შემთხვევაში, რომლებზეც გადახდილი ვალდებულების გადასახადი 1.6 მლნ ლარს შეადგენს (დეტალური ინფორმაცია იხ. დანართ 3-ში). 27 ცხრილი 13. 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით დაბალი ათვისების მქონე პროექტებზე გადახდილი ვალდებულების გადასახადი (ათასი ლარი). პროგრამუ ლი კოდი პროექტის დასახელება ვალდებულების გადასახადი ათვისების წილი 9 თვის გეგმასთან 25 02 02 19 მდინარე დებედაზე ხიდის მშენებლობა (EBRD) 36 0% 56 13 03 აჭარის მყარი ნარჩენების პროექტი (EBRD) 23 0% 25 04 01 ქობულეთის წყალარინების პროექტი (EBRD, ORET) 8 0% 25 05 01 ქუთაისის მყარი ნარჩენების ინტეგრირებული მართვის პროექტი (KfW, EU) 69 13% 29 10 საქართველოს შეიარაღებული ძალების შესაძლებლობის გაძლიერება (SG) 46 17% 24 12 საქართველოს ეროვნული ინოვაციების ეკოსისტემის პროექტი ბ (IBRD) 115 22% 24 13 01 ვარდნილისა და ენგურის ჰიდროელექტროსადგურების რეაბილიტაციის პროექტი (EIB, EU) 89 23% 25 02 02 17 შიდასახელმწიფოებრივი გზების აქტივების მართვის პროექტი (WB) 101 30% 25 03 04 რეგიონალური განვითარების პროექტი II (იმერეთი) (WB) 27 32% 25 02 03 02 აღმოსავლეთ-დასავლეთის ჩქაროსნული ავტომაგისტრალის დერეფნის გაუმჯობესების პროექტი (ზემო ოსიაური-რიკოთი) (EIB, WB) 352 43% 24 14 02 საქართველოს ელექტროგადამცემი ქსელის გაფართოების ღია პროგრამა (WB, EBRD, KfW) 495 47% 25 03 05 რეგიონალური განვითარების პროექტი III (მცხეთამთიანეთი და სამცხე-ჯავახეთი) (WB) 159 47% 56 13 01 ბათუმში კომუნალური ინფრასტრუქტურის დაწესებულებათა რეაბილიტაცია (III ფაზა) (KfW, EU) 31 61% სულ: 1,551 3.2. საშინაო ვალის მობილიზება ფინანსთა სამინისტროს ინფორმაციით, 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, სახელმწიფო ფასიანი ქაღალდების აუქციონის მეშვეობით განთავსდა 1.12 მლრდ ლარის ნომინალური ღირებულების სახაზინო ვალდებულებები/ობლიგაციები, რომლის შედეგად სახელმწიფო ბიუჯეტმა მიიღო 1.1 მლრდ ლარის შემოსულობა, მათ შორის 12.8 მლნ ლარი პრემიუმის სახით. აღსანიშნავია, რომ 2018 წლიდან ფინანსთა სამინისტრომ დაიწყო 2, 5 და 10 წლის ვადიანობის 28 ობლიგაციების ბენჩმარკ ბონდების17 სახით ემიტირება და ჯამში 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით გამოსულია 635 მლნ ლარის ნომინალური ღირებულების ბონდები. ცხრილი 14. სახაზინო ვალდებულებების/ობლიგაციების ემისია - 2018 წლის 8 თვე (ათასი ლარი). ფაქტობრივი შემოსულობა სახელმწიფო ბიუჯეტში (ძირი თანხა) ნომინალური ღირებულება (ემისიის მოცულობა) დისკონტი პრემიუმი 6 თვიანი სახაზინო ვალდებულებები 160,000 154,386 5,614 12 თვიანი სახაზინო ვალდებულებები 320,000 298,217 21,783 2 წლიანი სახაზინო ობლიგაციები 320,000 324,767 27 5 წლიანი სახაზინო ობლიგაციები 240,000 246,349 (6,349) 10 წლიანი სახაზინო ობლიგაციები 75,000 76,646 (1,646) 1,115,000 1,100,365 ჯამი: 27,425 (4,794) (12,789) 3.3. სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვისათვის დაიხარჯა 1.7 მლრდ ლარი, რაც აღნიშნული პერიოდის გადასახდელების 24.2%-ს, ხოლო შემოსავლების 25.5% შეადგენს. ცხრილი 15. სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები (ათასი ლარი). 2018 წლის 8 თვე საგარეო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა წილი 8 თვის გადასახდელებში % წილი 8 თვის შემოსავლებში % 585,392 8.1% 8.6% ძირითადი 422,646 5.9% 6.2% პროცენტი 162,746 2.3% 2.4% 1,159,327 16.1% 17.0% ძირითადი 962,734 13.4% 14.1% პროცენტი 196,593 2.7% 2.9% 1,744,719 24.2% 25.5% საშინაო სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა სულ სახელმწიფო ვალდებულებების მომსახურება და დაფარვა 17 ბენჩმარკ ბონდები წარმოადგენს გამსხვილებულ ემისიებს წინასწარ ცნობილი პერიოდულობით და თანაბარი მოცულობებით (ერთიანი დაფარვით). 29 საშინაო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები წარმოადგენს მთლიანი ხარჯის უდიდეს ნაწილს - 66.4%-ს. კერძოდ, 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, ფინანსთა სამინისტრომ საშინაო ვალის მომსახურებისათვის გადაიხადა 196.6 მლნ ლარი, ხოლო სულ დაფარა 962.7 მლნ ლარის ოდენობის საშინაო ვალდებულება (ძირითადი თანხა). აღსანიშნავია, რომ ფინანსთა სამინისტრო მომსახურების ხარჯებს განსაზღვრავს, როგორც საპროცენტო ხარჯს, რომელიც თავის მხრივ მოიცავს სახაზინო ფასიანი ქაღალდების ვადის ბოლოს გადასახდელ დისკონტსა და გრაფიკით განსაზღვრულ კუპონს. აღნიშნული შემცირებულია ეტაპობრივად თანაბარი თანხით ამორტიზებადი პრემიუმით. აღნიშნული პრაქტიკა ვრცელდება მხოლოდ 2015 წლიდან ემიტირებულ ფასიან ქაღალდებზე, მანამდე დაგროვებული სახაზინო ფასიანი ქაღალდების ვალის პორტფელის მომსახურების ხარჯი კი მოიცავს დისკონტსა და კუპონის თანხას სრული ოდენობით, პრემიუმის თანხის გაუთვალისწინებლად. ცხრილი 16. საშინაო ვალის მომსახურება და დაფარვა - 2018 წლის 8 თვე (ათასი ლარი). Column ძირითადი თანხა საპროცენტო ხარჯი* 6-თვიანი სახაზინო ვალდებულებები 154,474 5,526 12-თვიანი სახაზინო ვალდებულებები 460,626 34,374 2-წლიანი სახაზინო ობლიგაცია 249,826 46,441 5-წლიანი სახაზინო ობლიგაცია 80,476 59,910 10-წლიანი სახაზინო ობლიგაცია 333 28,116 სულ სახაზინო ვალდებულებებისა და ობლიგაციების მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები 945,734 174,366 ობლიგაციები ღია ბაზრის ოპერაციებისთვის 17,000 7,872 - 14,355 962,734 22,227 ობლიგაცია სებ-ისთვის სულ საშინაო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები * საპროცენტო ხარჯი - მოიცავს სახაზინო ფასიანი ქაღალდის ვადის გასვლის მომენტისათვის დაფარულ დისკონტის თანხასა და 6 თვეში ერთხელ გადახდილ კუპონს ეტაპობრივად თანაბარი თანხით ამორტიზებული პრემიუმის გამოკლებით. 30 დანართი 1. ბიუჯეტის დაგეგმვა და დაზუსტება - მაგალითები 1. საბიუჯეტო წლის განმავლობაში, ასიგნებებში განხორციელებული ცვლილებების შედეგად, ხდება რესურსების მიმართვა ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომელთა სათანადო დაგეგმვის შემთხვევაში საბიუჯეტო ორგანიზაციის მხრიდან შესაძლებელი იქნებოდა ასიგნებების ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე გათვალისწინება. აღსანიშნავია ის ფაქტიც, რომ მსგავს გადანაწილებებს რიგ შემთხვევებში ადგილი აქვს საბიუჯეტო წლის დასაწყისშივე, რაც დაგეგმვის პროცესში არსებულ ხარვეზებზე მიუთითებს.  ფინანსთა სამინისტროს პროგრამიდან „შემოსავლების მობილიზება და გადამხდელთა მომსახურების გაუმჯობესება“ (23 02), შემოსავლების სამსახურის დაფინანსების შემცირების ხარჯზე გადმოტანილია18 2,100 ათასი ლარი ფინანსთა სამინისტროს აპარატის (23 01 01) პროგრამულ კოდზე, სამინისტროს საგამოძიებო სამსახურისთვის ავტოპარკის განახლების მიზნით. აღნიშნული ცვლილება ეფუძნება 2018 წლის 13 თებერვლის მოხსენებით ბარათს, რომლითაც საგამოძიებო სამსახური ითხოვდა მოძველებული ავტოპარკის განახლებას;  განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროს პროგრამის - „განათლების მართვის საინფორმაციო სისტემა“ (32 01 04), ასიგნებები გაიზარდა 1,887 ათასი ლარით. სამინისტროს განმარტებით, თანხები მობილიზდა სარეზერვო და ახალი მონაცემთა ცენტრის შეუფერხებელი ფუნქციონირების, ლიცენზიებისა და სხვადასხვა სახის ინფრასტრუქტურის შეძენის მიზნით, რომელიც აუცილებელი იყო სისტემის ქსელური უსაფრთხოებისთვის. ცენტრის შექმნა დაწყებული იყო 2016 წელს და დასრულდა 2017 წლის ივლისში. შესაბამისად, აუცილებელი აქტივობებისთვის ასიგნებების გათვალისწინება შესაძლებელი იყო დაგეგმვის ეტაპზე;  თავდაცვის სამინისტროს პროგრამის - „სამხედრო განათლება“ (29 02 02) – „არაფინანსური აქტივების“ მუხლში, 2018 წლის ივნისში გადანაწილებული იქნა 660 ათასი ლარი გენერატორის შესყიდვის მიზნით. აღსანიშნავია, რომ სამინისტრომ გენერატორის შესყიდვის მიზნით 2017 წელს გამოაცხადა ელექტრონული ტენდერი, რომელიც უარყოფითი შედეგით დასრულდა, თუმცა შესაბამისი ხარჯი მომდევნო წლის ბიუჯეტში გათვალისწინებული არ იქნა;  ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს პროგრამაში - „სამედიცინო დაწესებულებათა რეაბილიტაცია და აღჭურვა“ (35 04), „სხვადასხვა კაპიტალური ხარჯების“ მუხლის შემცირების ხარჯზე 430 ათასი ლარი მიიმართა სხვადასხვა მიმდინარე ხარჯებში, სს „ინფექციური პათოლოგიის, შიდსისა და კლინიკური იმუნოლოგიის სამეცნიერო პრაქტიკული ცენტრისათვის“ იჯარის ქირის გადახდის მიზნით. აღსანიშნავია, რომ იჯარის ქირას სამინისტრო წინა წლებშიც იხდიდა, შესაბამისად მისი გათვალისწინება შესაძლებელი იყო ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე. 2. ზოგიერთი საბიუჯეტო ორგანიზაციის შემთხვევაში, ადგილი აქვს პროგრამების/ ქვეპროგრამებისა ან ცალკეულ საბიუჯეტო კლასიფიკაციის მუხლების ფარგლებში ჭარბი ოდენობით რესურსის დაგეგმვას ან/და წლის განმავლობაში აუთვისებელი საბიუჯეტო სახსრების გადანაწილებას სხვადასხვა პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე.  ოკუპირებული ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს ქვეპროგრამის - „C ჰეპატიტის მართვა“ (35 03 02 12 01) ასიგნებები ბიუჯეტის კანონით 18 2018 წლის 5 მაისის N311 ხარჯთაღრიცხვის ცვლილების ცნობა. 31 16,000 ათასი ლარის ოდენობით განისაზღვრა. თუმცა, 8 თვის განმავლობაში ათვისებულ იქნა მხოლოდ 3,710 ათასი ლარი, 2,023 ათასი ლარი კი გადანაწილდა სხვა პროგრამებზე;  ანალოგიურად, დიპლომისშემდგომი სამედიცინო განათლების (35 03 04) პროგრამისთვის დამტკიცებული 800 ათასი ლარიდან 8 თვეში ათვისებულია 30 ათასი ლარი, სხვა პროგრამებზე გადანაწილებულმა თანხამ კი 180 ათასი ლარი შეადგინა. აღნიშნული ქვეპროგრამები დაბალი ათვისებით ხასიათდებოდა 2017 წელსაც და მათზე გამოყოფილი რესურსების გადანაწილება ხდებოდა სხვა პროგრამებზე;  თავდაცვის სამინისტროს პროგრამაში „თავდაცვის შესაძლებლობების შენარჩუნება/განვითარება“ (29 08), „საქონელი და მომსახურების” მუხლში დამტკიცდა 28,245 ათასი ლარი, საიდანაც 9,245 ათასი ლარი წარმოადგენდა ჭერს ზემოთ მოთხოვნილ თანხებს. აღნიშნული თანხიდან 16,947 ათასი ლარის ათვისება დაიგეგმა პირველ ორ კვარტალში, თუმცა იმავე პერიოდის ფაქტობრივმა ხარჯმა გეგმის მხოლოდ 8.5% შეადგინა. აუთვისებელი თანხიდან 15,000 ათასი ლარი 28 ივნისს გადანაწილდა შესაბამისი მუხლის მეოთხე კვარტალში;  იმავე სამინისტროს ქვეპროგრამა - „საბრძოლო მზადყოფნის (GDRP) ლოგისტიკური უზრუნველყოფა“ (29 09 03), დაბალი ათვისების მაჩვენებლით ხასიათდებოდა და ადგილი ჰქონდა სხვა პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე სახსრების გადანაწილებას 3,000 ათასი ლარის ოდენობით, რაც დამტკიცებული გეგმის 34.2%-ს შეადგენს;  ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს პროგრამის „მარკეტინგული და იურიდიული კონსულტაციების ხარჯი“ (24 01 04) ასიგნებები ფისკალური წლის პირველ რვა თვეში შემცირდა 1,576 ათასი ლარით, რაც პროგრამის მთლიანი ბიუჯეტის 31.5%-ს შეადგენს. 8 თვის მდგომარეობით კი ათვისებულია პროგრამისთვის დამტკიცებული ბიუჯეტის 24.2%. 3. გარკვეულ შემთხვევებში, ადგილი აქვს თანხების გადანაწილებას ისეთი ღონისძიებების/პროექტების დასაფინანსებლად, რომლებიც საერთოდ არ იყო გათვალისწინებული ბიუჯეტის კანონით და მათი განხორციელება წლის განმავლობაში გადაწყდა.  თავდაცვის სამინისტროს სსიპ - სახელმწიფო სამხედრო სამეცნიერო-ტექნიკური ცენტრი "დელტა"-ს (29 07 01) ასიგნებები 8 თვის განმავლობაში გაიზარდა 60.6%-ით რაც ჯამში 13,928 ათას ლარს შეადგენს. გადანაწილებული თანხიდან 5,912 ათასი ლარი 14 ხარჯთაღრიცხვის ცვლილების საფუძველზე მიიმართა „ფინანსური აქტივების ზრდის“ მუხლში, რაც ბიუჯეტის კანონით საერთოდ არ იყო გათვალისწინებული;  ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს პროგრამა „სივრცითი დაგეგმარება და ურბანული განვითარება“ (24 01 08), 2018 წლის ბიუჯეტის კანონით არ იყო განსაზღვრული და შეიქმნა წლის განმავლობაში. თუმცა, მთავრობის სტრუქტურულ ცვლილებებთან დაკავშირებით19 5 ივლისიდან პროგრამას მართავს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო. მიუხედავად ამისა, 8 აგვისტოს მოხდა აღნიშნულ პროგრამაზე ეკონომიკის სამინისტროს სხვა პროგრამიდან სახსრების გადმოტანა 1,675 ათასი ლარის ოდენობით;  გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს პროგრამით - „დაცული ტერიტორიების დაცვა და რესურსების მართვა“ (31 09 02) გათვალისწინებული იყო თბილისის ეროვნული პარკის ტერიტორიაზე არსებული ტყის ინვენტარიზაცია. თუმცა, სააგენტოს ინფორმაციით, ტენდერებთან დაკავშირებული პრობლემების გამო აღნიშნული ღონისძიების განხორციელება და გამოყოფილი 200 19 საქართველოს კანონი საქართველოს მთავრობის სტრუქტურის, უფლებამოსილებისა და საქმიანობის წესის შესახებ. 32 ათასი ლარის ათვისება ვერ მოესწრება და მის ნაცვლად გადაწყდა ხანძარსაწინააღმდეგო ღონისძიებებისთვის საჭირო ორი ერთეული სახანძრო კვადროციკლის შესყიდვა. დანართი 2. ბიუჯეტის შესრულება - მაგალითები 1. ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრული ზოგიერთი პროგრამის/ქვეპროგრამის ფარგლებში, 2018 წლის 8 თვის განმავლობაში ასიგნებები საერთოდ არ იქნა ათვისებული, რაც წლის ბოლომდე ამ პროგრამებისათვის გამოყოფილი დაფინანსების სრულად გამოყენებას ეჭქვეშ აყენებს.  რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს ქვეპროგრამის - „ქუთაისის საერთაშორისო აეროპორტთან (კოპიტნარი) სატრანსპორტო კვანძის მოწყობა“ (25 02 02 14), ასიგნება განისაზღვრა 10,000 ათასი ლარით. თუმცა, 9 თვის დაზუსტებული გეგმა შეადგენს 1,825 ათას ლარს, ათვისების მაჩვენებელი კი 0%-ია. სამინისტროს განმარტებით, აუთვისებლობის მიზეზს წარმოადგენს ეკონომიკის სამინისტროს მხრიდან პროექტის კონცეფციის შემუშავების გაჭიანურება;  გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტროს ქვეპროგრამას - „ნარჩენებისა და ქიმიური ნივთიერებების მართვის ღონისძიებები“ (პროგრამული კოდი 31 01 07), პირველი სამ კვარტლის ჯამური გეგმა განისაზღვრა 950 ათასი ლარის ოდენობით. თუმცა, 8 თვის მონაცემებით პროგრამის ფარგლებში გამოყოფილი ასიგნების ათვისება არ მომხდარა. 9 თვის გეგმიდან კი 900 ათასი ლარი გადანაწილდა მეოთხე კვარტლის გეგმაში. 2. გარკვეული პროგრამები/ქვეპროგრამები ათვისების დაბალი მაჩვენებლით ხასიათდებიან როგორც ბიუჯეტის კანონით დამტკიცებულ, ასევე დაზუსტებულ გეგმასთან მიმართებაში.  განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროს ქვეპროგრამაში - „ვისწავლოთ საქართველოში“ (32 04 02 08 01), რვა თვის მონაცემებით ათვისებულია მხოლოდ 75 ათასი ლარი, რაც ცხრა თვის დამტკიცებული გეგმის 3.6%-ს და წლიური ბიუჯეტით განსაზღვრული გეგმის (2,800 ათასი ლარი) 2.7%-ს შეადგენს. ანალოგიური მდგომარეობაა „ახალგაზრდული პოლიტიკის განვითარების ხელშეწყობის“ ქვეპროგრამაში (32 08 01). კერძოდ, რვა თვის მონაცემებით ათვისებულია ცხრა თვის დამტკიცებული და დაზუსტებული გეგმების, შესაბამისად 4.2% და 19.5%, ხოლო წლიური გეგმის (550 ათასი ლარი) მხოლოდ 3.2%;  რეგიონალური განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს ქვეპროგრამაში „ანაკლიის ღრმაწყლოვანი ნავსადგურის განვითარება“ (25 01 03) 8 თვის მონაცემებით ათვისებულია მხოლოდ 332 ათასი ლარი, რაც ცხრა თვის დაზუსტებული გეგმის 23.1%-ს, ხოლო წლიური დამტკიცებული გეგმის 13.3%-ს შეადგენს. მიმდინარე ტენდენციების გათვალისწინებით, წლის ბოლომდე დაგეგმილი თანხების ათვისება დიდი ალბათობით ვერ განხორციელდება;  შინაგან საქმეთა სამინისტროს სსიპ - დაცვის პოლიციის დეპარტამენტის (30 02) ბიუჯეტში, საქონელი და მომსახურების მუხლში გათვალისწინებული იყო 905 ათასი ლარი. 8 თვის მდგომარეობით აღნიშნული თანხიდან ათვისებულია მხოლოდ 208 ათასი ლარი (გეგმის 23.0%). აღნიშნული განპირობებულია იმ ფაქტით, რომ სისტემაში დასაქმებულ თანამშრომელთათვის ზაფხულის უნიფორმების შესაძენად გამოცხადებული ტენდერები არ შედგა, ახალი ტენდერის გამოცხადება კი არ იგეგმება;  საგარეო საქმეთა სამინისტროს ქვეპროგრამის - „საქართველოს პირველი დემოკრატიული რესპუბლიკის მთავრობის მიერ საფრანგეთში შეძენილი ლევილის მამულის (Leuville-sur-Orge) რეაბილიტაციარეკონსტრუქციასთან დაკავშირებული ხარჯები" (28 01 04 02) დაფინანსება განისაზღვრა 1,000 ათასი 33 ლარით. თუმცა, 8 თვის მონაცემებით, ათვისებულია 9 თვის გეგმის მხოლოდ 3.7% (35 ათასი ლარი), პროგრამის ფარგლებში განსახორციელებელი ღონისძიებები კი შეფერხებით მიმდინარეობს, რის შედეგადაც შესაძლოა გართულდეს წლის ბოლომდე თანხების ათვისება. დანართი 3. საინვესტიციო პროექტების შესრულება საკრედიტო რესურსის სახით მობილიზებული სახსრების დროული ათვისება განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ისეთი ტიპის სესხებისათვის, რომლებიც ითვალისწინებს ვალდებულების გადასახადის (Commitment fee) გადახდას კრედიტის აუთვისებელ ნაწილზე, რადგან პროექტის დაგვიანებით განხორციელება იწვევს კრედიტის მომსახურების ხარჯების ზრდას. მაგალითად:  „აჭარის მყარი ნარჩენების პროექტის“ საკრედიტო ხელშეკრულებას ხელი მოეწერა 2010 წელს, თუმცა დღემდე პროექტის განხორციელება არ დაწყებულა და არც სესხის თანხის ათვისება მომხდარა. შედეგად, ყოველწლიურად სესხის აუთვისებელ ნაწილზე - 2.97 მლნ ევროზე, ხორციელდება ვალდებულების გადასახადის გადახდა (0.5%). 2017 წლის ბოლოსათვის, ჯამურად აღნიშნული სესხის ფარგლებში გაწეულია 163.4 ათასი ევროს მოცულობის ხარჯი, მაშინ როდესაც, პროექტის განსახორციელებლად საკრედიტო რესურსიდან თანხების მიმართვას ჯერ ადგილი არ ჰქონია;  „საქართველოს ეროვნული ინოვაციების ეკოსისტემის“ პროექტის ფარგლებში გამოყოფილი საკრედიტო რესურსი დაბალი ათვისებით ხასიათდება ბოლო ორი წლის განმავლობაში. კერძოდ, 2017 წელს დაგეგმილის მხოლოდ 20%-ის ათვისება მოხდა, ხოლო 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით 9 თვის გეგმის მხოლოდ 22%-ია შესრულებული. განმახორციელებლის განმარტებით, დაბალი ათვისების გამომწვევი მიზეზია იმ შენობების კონსტრუქციული არამდგრადობა, სადაც უნდა განთავსებულიყო ინოვაციების ცენტრები. შესაბამისად, საჭირო გახდა პროექტის რედიზაინი, რომელიც იგეგმება 2018 წლის ბოლოს. საყურადღებოა, რომ აღნიშნული პრობლემა ცნობილი იყო 2018 წლის დასაწყისშიც, თუმცა, ამ დრომდე განმახორციელებელმა ვერ უზრუნველყო მისი აღმოფხვრა. შედეგად, 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, სესხის აუთვისებელ ნაწილზე გადახდილი ვალდებულების გადასახადი 115 ათას ლარს შეადგენს;  „საქართველოს შეიარაღებული ძალების შესაძლებლობის გაძლიერების“ პროექტისათვის 22.8 მლნ ევროს ღირებულების საკრედიტო ხელშეკრულება გაფორმდა 2015 წელს, რომლის მიხედვითაც სესხის ჩამორიცხვის საბოლოო თარიღად განსაზღვრული იყო 2018 წლის 25 მაისი. თუმცა, განსაზღვრულ ვადებში გამოყოფილი თანხების სრულად ათვისება ვერ მოხერხდა. კერძოდ, 2018 წლის 9 თვის მდგომარეობით, თავდაცვის სამინისტრომ აითვისა 16.5 მლნ ევრო და დანარჩენის ჩამორიცხვის თარიღი გადავადდა კრედიტორთან შეთანხმებით 2018 წლის 31 დეკემბრამდე. 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით სესხის აუთვისებელ ნაწილზე გადახდილია 46 ათასი ლარი. 34

დასკვნა ,,საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ’’ საქართველოს კანონის პროექტზე შინაარსი დასკვნა .......................................................................................................................................................... 5 1. მაკროეკონომიკური დაშვებები და ფისკალური დისციპლინა ............................................................ 10 1.1. მაკროეკონომიკური პროგნოზები და კავშირი ფისკალურ პარამეტრებთან .............................. 10 1.2. ფისკალური დისციპლინა .................................................................................................................... 13 1.3. მაკროეკონომიკური და ფისკალური რისკების ანალიზი .............................................................. 20 2. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები...................................................................................................... 22 2.1. საგადასახადო შემოსავლები ................................................................................................................ 22 2.2. გრანტები .................................................................................................................................................. 23 2.3. სხვა შემოსავლები .................................................................................................................................. 24 3. სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები ................................................................................................ 25 3.1. პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე გამოყოფილი ასიგნებები............................................................. 25 3.2. საჯარო სამართლის იურიდიული პირები ....................................................................................... 27 4. სახელმწიფო ვალი ........................................................................................................................................ 28 4.1. სახელმწიფო ვალის ნაშთი ................................................................................................................... 28 4.2. 2019 წლის განმავლობაში ვალის სახით მისაღები და დასაფარი ვალდებულებები ................. 31 5. სახელმწიფო ბიუჯეტის პროგრამული ფორმატი ................................................................................... 35 2 დასკვნა „საქართველოს 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტზე საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 39-ე მუხლისა და „სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 31-ე მუხლის მე-2 პუნქტის შესაბამისად, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ მომზადებულ იქნა დასკვნა „2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტით გათვალისწინებული შემოსულობებისა და გადასახდელების საფუძვლიანობისა და კანონიერების შესახებ. საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 38-ე მუხლით განსაზღვრულია ის ინფორმაცია, რომელსაც სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონის პროექტი უნდა მოიცავდეს. ამავე მუხლის შესაბამისად, სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტს თან ერთვის ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტი, ასევე თანდართული მასალები მოიცავს:  სახელმწიფო ბიუჯეტის პროექტის განმარტებით ბარათს, რომელიც შეიცავს შემდეგ ინფორმაციას: ძირითადი მაკროეკონომიკური ინდიკატორებისა (ნომინალური და რეალური მთლიანი შიდა პროდუქტი, ეკონომიკური ზრდა, ინფლაცია, ინვესტიციები და ა. შ.) და ფისკალური მაჩვენებლების პროგნოზებსა და მათ აღწერას; ინფორმაციას სახელმწიფო ბიუჯეტით დაფინანსებული ძირითადი ღონისძიებებისა და პროგრამების შესახებ;  მიმდინარე წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების მოკლე მიმოხილვას;  წლიური საბიუჯეტო კანონის ამოქმედებისათვის საჭირო საკანონმდებლო ცვლილებების პაკეტს;  დამატებით ინფორმაციას ბიუჯეტით განსაზღვრული პროგრამების/ქვეპროგრამების, მათი მოსალოდნელი შედეგებისა და შესრულების შეფასების ინდიკატორების შესახებ. მთავრობის პასუხისმგებლობა „2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტთან დაკავშირებით საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 38-ე მუხლის შესაბამისად, საქართველოს მთავრობა პასუხისმგებელია „2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტის, მისი თანდართული მასალებისა და ქვეყნის ძირითადი მიმართულებებისა და მონაცემების დოკუმენტის მომზადებასა და სამართლიან წარდგენაზე საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსის 38-ე მუხლით გათვალისწინებული მოთხოვნების შესაბამისად, მათ შორის იმ დაშვებების 3 განსაზღვრასა და განმარტებაზე, რომლებსაც „სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტით წარმოდგენილი ფინანსური ინფორმაცია ეყრდნობა. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის პასუხისმგებლობა სახელმწიფო აუდიტის სამსახური პასუხისმგებელია მოამზადოს დასკვნა „2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტით გათვალისწინებული შემოსულობებისა და გადასახდელების საფუძვლიანობისა და კანონიერების შესახებ. დასკვნის მომზადება ემყარება სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებულ შემოწმების პროცედურებს, რომლებიც წარიმართება მარწმუნებელი გარიგებების საერთაშორისო სტანდარტის 3400 „პერსპექტიული ფინანსური ინფორმაციის შემოწმება“ (ISAE 3400) შესაბამისად. აღნიშნული სტანდარტი ითვალისწინებს შემოწმების დაგეგმვასა და წარმართვას იმგვარად, რომ მიღებულ იქნეს საკმარისი და შესაფერისი მტკიცებულებები იმის შესახებ:  უზრუნველყოფენ თუ არა ის მნიშვნელოვანი მაკროეკონომიკური და სხვა დაშვებები, რომლებსაც ბიუჯეტის კანონპროექტით წარმოდგენილი ფინანსური ინფორმაცია ეყრდნობა, აღნიშნული ინფორმაციის სათანადო საფუძველს;  არის თუ არა ბიუჯეტის კანონპროექტით წარმოდგენილი ფინანსური ინფორმაცია სათანადოდ მომზადებული არსებული დაშვებების საფუძველზე და საფუძვლიანი და კანონიერი მოქმედი კანონმდებლობის გათვალისწინებით;  არის თუ არა ბიუჯეტის კანონპროექტით წარმოდგენილი ინფორმაცია ფინანსური ანგარიშგების არსებული პრინციპების შესაბამისად წარდგენილი, ხოლო ყველა არსებითი დაშვება ადეკვატურად განმარტებული თანდართულ მასალებში. ჩატარებული შემოწმების პროცედურები შეირჩევა აუდიტორის პროფესიულ განსჯაზე დაყრდნობით. საყურადღებოა, რომ სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის დასკვნა არ ითვალისწინებს სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტით გათვალისწინებული გადასახდელების განაწილების შესახებ მთავრობის დისკრეციული გადაწყვეტილებების შეფასებას. 4 დასკვნა წარმოდგენილი ბიუჯეტის კანონპროექტის პაკეტი მოიცავს ფისკალური პოლიტიკის დახვეწასთან დაკავშირებულ მნიშვნელოვან ცვლილებებს. ამასთანავე, აღსანიშნავია, რომ პროექტში გათვალისწინებულია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ გასული წლების განმავლობაში გაცემული რიგი რეკომენდაციები, რაც საბიუჯეტო პროცესის, ინფორმაციის ხარისხისა და ანგარიშგების გაუმჯობესებაზეა ორიენტირებული. კერძოდ:  გაძლიერდა სამინისტროების საშუალოვადიანი სამოქმედო გეგმების შესაბამისობა ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტთან (BDD) და ბიუჯეტის კანონში წარმოდგენილ მაჩვენებლებთან;  ნაწილობრივ დარეგულირდა სარეზერვო ფონდების მართვის საკითხი1;  დაიხვეწა პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგია;  საკანონმდებლო დონეზე დაიხვეწა ფისკალური წესების შესახებ ანგარიშგების საკითხი. ამასთანავე, ბიუჯეტის კანონის პროექტის მომზადების პროცესში ჯერ კიდევ შეინიშნება რიგი ნაკლოვანებებისა. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია პროექტის შემდგომი განხილვის პროცესში, გათვალისწინებულ იქნეს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შემდეგი რეკომენდაციები:  ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართულია „საშუალოვადიანი პროგნოზების შედარებითი ანალიზის“ დოკუმენტი, სადაც წარმოდგენილია მაკროეკონომიკური პროგნოზების ცვლილებების ანალიზი წინა პერიოდთან მიმართებაში, რაც დადებითად უნდა შეფასდეს. თუმცა, აღსანიშნავია, რომ რიგი მაკროეკონომიკური პარამეტრების შემთხვევაში დოკუმენტი არ მოიცავს საკმარის ახსნა-განმარტებებს კორექტირებების გამომწვევი ეკონომიკური ფაქტორების შესახებ. რამდენადაც მაკროეკონომიკური ინდიკატორების საპროგნოზო მაჩვენებლების რეალისტურობას მნიშვნელოვანი გავლენა აქვს ფისკალურ პარამეტრებზე, მნიშვნელოვანია ბიუჯეტის კანონის პროექტი ამ მიმართულებით მოიცავდეს დეტალურ მიზეზ-შედეგობრივ ანალიზს. წარმოდგენილ კანონპროექტთან ერთად ცვლილებები შედის „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანულ კანონში, რომლებიც ეყრდნობა საერთაშორისო სავალუტო ფონდის (IMF) ტექნიკური დახმარების ფარგლებში გაცემულ რეკომენდაციებს. კერძოდ: 1 საბიუჯეტო კოდექსის ცვლილების პროექტის მიხედვით შეიზღუდა სარეზერვო ფონდების დასაშვები მოცულობა და დაწესდა მათი წლის განმავლობაში ზრდის ზედა ზღვარი, 20%-ის ოდენობით. 5  რეკომენდაციის მიხედვით, ორგანული კანონით განსაზღვრული გადასახდელების არსებული 30%-იანი ზღვარი უმჯობესია ჩანაცვლდეს ხარჯების ნომინალური ზღვრებით ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტში (BDD). ორგანული კანონის ცვლილების პროექტში ამოღებულია გადასახდელების არსებული წესი, თუმცა ალტერნატიული ვარიანტი, რომელიც შემოთავაზებული ჰქონდა საერთაშორისო სავალუტო ფონდს, წარმოდგენილი არ არის. თავის მხრივ, ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტის, როგორც ფისკალური წესის ეფექტურ ინსტრუმენტად გამოყენებისათვის, საჭიროა მის დაგეგმვაში არსებული ხარვეზების აღმოფხვრა, რაც გულისხმობს წლის განმავლობაში განხორციელებული დიდი რაოდენობისა და მოცულობის ცვლილებების შემცირებას;  დადებითად უნდა შეფასდეს ის ფაქტი, რომ ფართოვდება ბიუჯეტის ბალანსის (დეფიციტის) წესის დაფარვის არეალი და იგი ვრცელდება არა ნაერთი ბიუჯეტის, არამედ ერთიანი ბიუჯეტის აგრეგატებზე დაყრდნობით გაანგარიშებულ მაჩვენებელზე, რაც მოიცავს სსიპ/ა(ა)იპ-ების კანონმდებლობით ნებადართულ საკუთარ შემოსავლებს;  წარმოდგენილი ორგანული კანონის პროექტი ითვალისწინებს განათლების სისტემის რეფორმის საჭიროებებიდან გამომდინარე სახელმწიფო ბიუჯეტის დაგეგმვის შესაძლებლობას 3.0%-ზე უფრო მაღალი დეფიციტის მაჩვენებლით. აღნიშნული დასაშვებია 2025 წლამდე ერთჯერადად, არაუმეტეს სამი წლის ვადით. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, მსგავსი სახის გამონაკლისის შესაძლებლობის შემთხვევაში, მნიშვნელოვანია დეტალურად იქნეს წარმოდგენილი ინფორმაცია მოსალოდნელი რეფორმის არსის, საჭირო რესურსისა და დეფიციტის მაჩვენებელზე შესაძლო ზეგავლენის შესახებ. ამასთანავე, მიზანშეწონილია ამ შემთხვევისთვის განისაზღვროს ის მაქსიმალური ზღვარი, რომლითაც დასაშვები იქნება დეფიციტის დაგეგმვა დადგენილ ლიმიტზე გადაჭარბებით;  „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონის ცვლილების პროექტის მიხედვით, იცვლება მშპ-თან მიმართებაში ვალის მაჩვენებლის დათვლის მიდგომა. კერძოდ, სახელმწიფო ვალის ნაცვლად მოხდება მთავრობის ვალის მაჩვენებლის გამოყენება. სახელმწიფო ვალისგან განსხვავებით მთავრობის ვალი დამატებით მოიცავს მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ/ა(ა)იპ-ების ვალს; ასევე „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე 6 ღირებულებას. ამასთან, მასში არ შედის ეროვნული ბანკის ვალი საერთაშორისო სავალუტო ფონდის (IMF) მიმართ. აღსანიშნავია, რომ საერთაშორისო სავალუტო ფონდის (IMF) რეკომენდაციით, მთავრობის ვალი ასევე უნდა მოიცავდეს იმ სახელმწიფო საწარმოების ვალს, რომლებიც კლასიფიცირდებიან როგორც სამთავრობო სექტორი, რაც ორგანული კანონის ცვლილების პროექტში არ იქნა წარმოდგენილი;  მიუხედავად ვალის განმარტებაში განხორციელებული პოზიტიური ცვლილებებისა, 2019 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტში წარმოდგენილი ვალის ნაშთის მაჩვენებელი (42.2% მშპთან) სრულად არ მოიცავს შემოთავაზებული რედაქციით განსაზღვრულ კომპონენტებს. სამთავრობო სექტორის ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარდგენისა და მთავრობის ვალის მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია ფინანსთა სამინისტრომ ბიუჯეტის კანონპროექტის გადამუშავებულ ვარიანტში ასახოს ორგანული კანონის პროექტით განსაზღვრული ყველა კომპონენტი. ასევე მნიშვნელოვანია დროულად დასრულდეს სახელმწიფო საწარმოების დაკლასიფიცირება და სამთავრობო სექტორში მოხვედრილი საწარმოების ვალდებულებები გათვალისწინებულ იქნეს მთავრობის ვალის მოცულობაში;  ბიუჯეტის კანონის პროექტზე თანდართული „ფისკალური სექტორის მაკროეკონომიკური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტი არ მოიცავს სახელმწიფო საწარმოებთან, საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტებთან (PPP) და გარანტირებული შესყიდვის ხელშეკრულებებთან (PPA) დაკავშირებული ფისკალური რისკების ანალიზს. ფისკალური წნეხის სრულყოფილად შესაფასებლად, მიზანშეწონილია, მომზადდეს ფისკალური ანალიზის სრული დოკუმენტი ბიუჯეტის კანონის პროექტის მეორე წარდგენასთან ერთად, რაც უზრუნველყოფს ბიუჯეტის განხილვის/დაგეგმვის პროცესის სრულფასოვნად წარმართვასა და ბიუჯეტის კანონის საბოლოოო სახით ჩამოყალიბებას;  რაც შეეხება სახელმწიფო ვალის ნაშთს, 2019 წელს მისი მოცულობა 1.8 მლრდ ლარით იზრდება 2018 წლის გეგმასთან შედარებით და 19.7 მლრდ ლარს უტოლდება. აღნიშნულ ზრდაში საგარეო ვალის ეფექტი 72%-ს შეადგენს და სავალუტო კურსის ცვლილება კვლავ რჩება სახელმწიფო ვალის პორტფელის მთავარ რისკ-ფაქტორად, რისი მაგალითიც არის 2018 წლის 31 აგვისტოს მდგომარეობით არსებული სახელმწიფოს ვალის ნაშთის 211 მლნ ლარით ზრდა ეროვნული ვალუტის გაუფასურების გამო; 7  ყოველივე აღნიშნულიდან გამომდინარე, მიზანშეწონილია, შემუშავდეს და გამოქვეყნდეს სახელმწიფო ვალის მართვის სტრატეგიის დოკუმენტი, რომელშიც წარმოდგენილი იქნება მთავრობის ხედვა სახელმწიფო ვალის მართვასთან დაკავშირებით;  აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის კანონპროექტს თან ახლავს მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზი. თუმცა, უზრუნველსაყოფად, წარმოდგენილი მნიშვნელოვანია ცვლადებისა მთავრობის და შოკების ვალის რეალისტურობის ნაშთი მოიცავდეს მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ-ების ვალდებულებებს, ხოლო პირობითი ვალდებულებების ანალიზი ეყრდნობოდეს განახლებულ მონაცემებს;  2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტით დაფინანსება ეზრდება ისეთ საინვესტიციო პროექტებს (18 პროექტი), რომელთა შესრულების მაჩვენებელი 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით 9 თვის გეგმასთან მიმართებაში 50%-ზე დაბალია. კრედიტის სახით გამოყოფილი სახსრების დაგვიანებით ათვისება ზრდის სესხის მომსახურების ხარჯებს2. 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, ჯამურად გადახდილ იქნა 1.6 მლნ ლარის ოდენობის ვალდებულების გადასახადი (Commitment Fee);  რაც შეეხება ბიუჯეტის შემოსავლებს, საყურადღებოა, რომ „გრანტების“ მუხლში სსიპ/ა(ა)იპების მიერ მობილიზებული საკუთარი შემოსავლებიდან ბიუჯეტში მისამართი თანხების გეგმური მაჩვენებელი 50 მლნ ლარით განისაზღვრა. 2017 წლიდან საკუთარი შემოსავლების ხარჯზე ფუნქციონირებად სსიპ-ებს დაევალათ კანონმდებლობით ნებადართული საკუთარი შემოსავლების არანაკლებ 10%-ის მიმართვა სახელმწიფო ბიუჯეტში. თუ გავითვალისწინებთ სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ 2019 წლისათვის დაგეგმილი შემოსავლების მოცულობას, მათ მიერ სახელმწიფო ბიუჯეტში მისამართი თანხების ოდენობა გადააჭარბებს 60 მლნ ლარს;  ასევე უნდა აღინიშნოს, რომ პროცენტიდან მისაღები შემოსავლების საპროგნოზო მაჩვენებელი კონსერვატიულად არის დაგეგმილი. კერძოდ, ბიუჯეტის ნაშთის აუქციონის გზით კომერციული ბანკებში, დეპოზიტებზე განთავსებიდან 2019 წელს მისაღები საპროცენტო შემოსავლების მოცულობა 35 მლნ ლარით არის დაგეგმილი, მაშინ როდესაც 2018 წლის 8 თვეში ამ მუხლში უკვე მობილიზდა 43 მლნ ლარი; 2 კონტრაქტების ნაწილი ითვალისწინებს მსესხებლისათვის ვალდებულების გადასახადის დაკისრებას სესხის აუთვისებელ ნაწილზე. 8  პროგრამული ბიუჯეტირების მიმართულებით წინ გადადგმული ნაბიჯების მიუხედავად, პროგრამული ბიუჯეტი ჯერ კიდევ არ წარმოადგენს ბიუჯეტის კანონის ნაწილს და ხარვეზებით ხასიათდება, შესაბამისად, ამ რაც ართულებს მიმართულებით პროგრამების სახელმწიფო ეფექტიანობის აუდიტის სამსახურის შეფასებას. მთავარ რეკომენდაციად რჩება სამოქმედო გეგმის შემუშავება, სადაც გაწერილი იქნება რეფორმის ფარგლებში განსახორციელებელი კონკრეტული აქტივობები შესაბამისი ვადებითა და პასუხისმგებელი უწყებებით. რეფორმის გაცხადებული მიზნობრივი ნიშნულების არსებობა გაზრდის ამ პროცესში ჩართული საჯარო უწყებების პასუხისმგებლობის ხარისხს და ამასთან, ხელს შეუწყობს რეფორმის მიმდინარეობის მონიტორინგს. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, გარდა დასკვნაში მოცემული შენიშვნებისა, „2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტი სათანადოდ არის მომზადებული არსებული დაშვებების საფუძველზე, შესაძლებელია შეფასდეს საფუძვლიანად და კანონიერად მოქმედი ნორმატიული ბაზის გათვალისწინებით. 9 1. მაკროეკონომიკური დაშვებები და ფისკალური დისციპლინა 1.1. მაკროეკონომიკური პროგნოზები და კავშირი ფისკალურ პარამეტრებთან ქვეყნის საშუალოვადიანი ფისკალური გეგმა და სახელმწიფო ბიუჯეტის შესახებ კანონის ძირითადი პარამეტრები ემყარება „ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტში“ (შემდგომში - BDD) განსაზღვრულ ძირითად მაკროეკონომიკურ პროგნოზებს. შესაბამისად, BDD-ით მაჩვენებლების წარმოდგენილი რეალისტურობა მაკროეკონომიკური განსაკუთრებით ინდიკატორების მნიშვნელოვანია საპროგნოზო ფისკალური ჩარჩოს ფორმირებისა და წლიური ბიუჯეტის დაგეგმვის/შესრულების პროცესში. 2019 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტზე თანდართულ BDD-ში დაკორექტირდა როგორც წინა წელს 2018-2021 წლების პროგნოზირების მოდელში გამოყენებული ძირითადი ვარაუდები და დაშვებები, ასევე მათზე დაყრდნობით მომზადებული ეკონომიკური და ფინანსური ინდიკატორების საპროგნოზო მაჩვენებლები. ამასთან დაკავშირებით, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის ანგარიშებში, ისევე როგორც საერთაშორისო სავალუტო ფონდის (IMF) ანგარიშში3 „საქართველოს ფისკალური გამჭვირვალობის შეფასება“, ყურადღება გამახვილდა პროგნოზების დაკორექტირების გამომწვევი მიზეზებისა და ცვლილებების ფისკალურ პარამეტრებზე ზემოქმედების ანალიზის საჭიროებაზე. ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართული „საშუალოვადიანი პროგნოზების შედარებითი ანალიზის“ დოკუმენტში რიგი პარამეტრების შემთხვევაში დეტალურად არ არის წარმოდგენილი ცვლილებების გამომწვევი მიზეზები. ქვემოთ მოცემულ გრაფიკებში მოცემულია 2019-2022 წლების BDD-ის ვარაუდებსა და დაშვებებში, საგარეო სექტორისა და ნაერთი ბიუჯეტის მაჩვენებლების პროგნოზებში განხორციელებული ცვლილებები 2018-2021 წლების BDD-სთან შედარებით. აღსანიშნავია, რომ 2019 წლისათვის რეალური ეკონომიკური ზრდის მაჩვენებელი შემცირდა 0.5 პროცენტული პუნქტით და 4.5%-ს შეადგენს, ხოლო ნომინალური მშპ-ის ზრდის მაჩვენებელი იგივე ნიშნულზე დარჩა (8.2%). 0.5%-ული პუნქტით გაიზარდა მშპ-ის დეფლატორი 2019 წლისათვის, ხოლო მომდევნო სამი წლისათვის პროგნოზი უცვლელი დარჩა 3%-იან ნიშნულზე. განახლებული პროგნოზით, სესხებზე და დეპოზიტებზე პროცენტები მზარდი ტენდენციით ხასიათდება და საშუალოდ 1.7%-ული პუნქტით იზრდება ყოველწლიურად 2018-2021 წლებში. საშუალოვადიანი პროგნოზების შედარების ანგარიშში მიმოხილულია ზემოხსენებული ცვლილებები და 3 Fiscal Transparency Evaluation, IMF, 2017, pg. 29. 10 აღნიშნულია, რომ პროგნოზირების მოდელის ვარაუდებისა და დაშვებების ცვლილებები მიზანშეწონილად ჩაითვალა IMF-თან კონსულტაციების შედეგად, თუმცა დოკუმენტი არ მოიცავს საკმარის ახსნა-განმარტებებს კორექტირებების გამომწვევი ეკონომიკური ფაქტორების შესახებ. დიაგრამა 1. პროგნოზირების მოდელის დაშვებები და ვარაუდები - 2018-2021 და 2019-2022 წლების BDD-ების შედარება. 2018 2019 წინა პროგნოზი 2018-2021 BDD 2020 დეპოზიტებზე % სესხებზე % მშპ-ს დეფლატორი რეალური მშპ ნომინალური მშპ დეპოზიტებზე % სესხებზე % მშპ-ს დეფლატორი რეალური მშპ ნომინალური მშპ დეპოზიტებზე % სესხებზე % მშპ-ს დეფლატორი რეალური მშპ ნომინალური მშპ დეპოზიტებზე % სესხებზე % მშპ-ს დეფლატორი რეალური მშპ ნომინალური მშპ 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2021 ახალი პროგნოზი 2019-2022 BDD ასევე აღსანიშნავია, რომ ნომინალური მშპ-ის პროგნოზის ცვლილების განხილვისას ანგარიშში წარმოდგენილია მშპ-ის კომპონენტების რაოდენობრივი სხვაობების შედარებითი ანალიზი, თუმცა, არ არის მიმოხილული რა ეკონომიკურმა ფაქტორებმა მოახდინა მათზე გავლენა. მაგალითად, 20182022 წლებში მშპ-ში ინვესტიციების კომპონენტის პროგნოზის შემცირებას მზარდი ტენდენცია აქვს, თუმცა, გამომწვევი მიზეზი ანგარიშში ახსნილი არ არის. საგარეო სექტორის ინდიკატორებიდან იზრდება როგორც ექსპორტის, ასევე იმპორტის მაჩვენებელი შემდეგი 4 წლისათვის, თუმცა, იმპორტის შემთხვევაში ზრდა უფრო მეტია. მიუხედავად ამისა მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის პროგნოზი 2019 წლისათვის 0.7 პროცენტული პუნქტით უმჯობესდება და მშპ-თან მიმართებაში -8.3% შეადგენს. აღნიშნული გამოწვეულია როგორც წმინდა მიმდინარე ტრანსფერების4, ასევე წმინდა ფაქტორული შემოსავლების5 4 ქვეყანაში შემოსულ და ქვეყნიდან გასულ ფულად გზავნილებს შორის სხვაობა. 5 ქვეყნის მოქალაქეების მიერ და ეროვნული ინვესტიციების შედეგად საზღვარგარეთ მიღებულ შემოსავლებსა და უცხო ქვეყნის მოქალაქეებისა და უცხო ქვეყნის ინვესტიციების შედეგად ქვეყნის შიგნით მიღებულ შემოსავლებს შორის სხვაობა. 11 პროგნოზების გაზრდით. საგარეო სექტორთან დაკავშირებული მაჩვენებლების შემთხვევაშიც, საშუალოვადიანი პროგნოზების შედარების დოკუმენტი არ განმარტავს თუ რა გახდა მიმდინარე ანგარიშის კომპონენტების ცვლილების საფუძველი. აღნიშნული ტიპის ანალიზი განსაკუთრებით საინტერესოა, რადგან მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტის მშპ-თან ფარდობის პროგნოზი განსხვავდება IMF-ისგან, რომელიც წარმოდგენილია EFF-ის6 (გაფართოებული დაფინანსების მექანიზმი) მეორე გადახედვისას მომზადებულ ანგარიშში. კერძოდ, IMF-ის გათვლებით მიმდინარე ანგარიშის დეფიციტი 2019 წლისათვის მშპ-ის -9.2%-ის დონეზეა მოსალოდნელი. 2018 2019 წინა პროგნოზი 2018-2021 BDD 2020 მიმდინარე ტრანსფერები ფაქტორული შემოსავლები იმპორტი ექსპორტი მიმდინარე ანგარიში მიმდინარე ტრანსფერები ფაქტორული შემოსავლები იმპორტი ექსპორტი მიმდინარე ანგარიში მიმდინარე ტრანსფერები ფაქტორული შემოსავლები იმპორტი ექსპორტი მიმდინარე ანგარიში მიმდინარე ტრანსფერები ფაქტორული შემოსავლები იმპორტი ექსპორტი 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% მიმდინარე ანგარიში დიაგრამა 2. საგარეო სექტორის ინდიკატორების პროგნოზების ფარდობა მშპ-თან - 2018-2021 და 2019-2022 წლების BDD-ების შედარება. 2021 ახალი პროგნოზი 2019-2022 BDD მაკროეკონომიკური ინდიკატორების საპროგნოზო მაჩვენებლების რეალისტურობას კრიტიკული გავლენა აქვს ფისკალურ პარამეტრებზე. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია ბიუჯეტის კანონის პროექტი მოიცავდეს დეტალურ ანალიზს აღნიშნული მაჩვენებლების დაკორექტირების გამომწვევი მიზეზების/ფაქტორებისა და მათი ფისკალურ პარამეტრებზე ზეგავლენის შესახებ. 6 Second Review Under The Extended Fund Facility Arrangement and Request For Modification Of a Quantitative Performance Criterion, IMF, 2018. 12 1.2. ფისკალური დისციპლინა ფისკალური პოლიტიკის წარმატებით განხორციელება გრძელვადიანი ფისკალური სტაბილურობის ერთ-ერთ უმთავრეს წინაპირობას წარმოადგენს, რაც ხელს უწყობს ქვეყნის მაკროეკონომიკურ მდგრადობასა და სოციალ-ეკონომიკურ განვითარებას. გრძელვადიან პერიოდში ფისკალური პოლიტიკის სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად შემუშავებულია ფისკალური წესები. აღნიშნულს პრევენციული დატვირთვაც აქვს, რათა ეკონომიკური აღმავლობის პერიოდში მომეტებული ხარჯების გაწევით საფრთხე არ შეექმნას ეკონომიკის მდგრადობას ციკლური დაღმავლობის პერიოდში. საქართველოში ფისკალური წესები განსაზღვრულია საქართველოს პარლამენტის მიერ დამტკიცებული ,,ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ’’ ორგანული კანონით (შემდგომში ორგანული კანონი). ხოლო, ფისკალური პოლიტიკის მიმართულებებსა და მიზნებს, ასევე, საშუალოვადიანი საბიუჯეტო პარამეტრების საპროგნოზო მაჩვენებლებს, განსაზღვრავს „ქვეყნის ძირითადი მონაცემებისა და მიმართულებების დოკუმენტი” (BDD). აღსანიშნავია, რომ 2019 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტზე თანდართული საკანონმდებლო ცვლილებების პაკეტით ორგანულ კანონში დაგეგმილია ცვლილებები, რომლებიც ეყრდნობა IMFის ჩატარებული ტექნიკური დახმარების ფარგლებში ფისკალური წესების გაუმჯობესების მიზნით გაცემულ რეკომენდაციებს7.  გადასახდელების წესი წარმოდგენილი ორგანული კანონის ცვლილების პროექტით უქმდება „გადასახდელების წესის“8 არსებული ვარიანტი. IMF-ის რეკომენდაციის მიხედვით, წესის 30%-იანი ზღვარი პროციკლური ბუნებისაა და უმჯობესია, ჩანაცვლდეს ალტერნატიული საკონტროლო მექანიზმით, რომელიც უზრუნველყოფს მომდევნო წლებში გასაწევი ხარჯების ნომინალური ლიმიტების დადგენას საშუალოვადიანი ბიუჯეტირების ჩარჩოს ფარგლებში და ასევე შესაბამისობაში იქნება სხვა ფისკალურ პარამეტრებთან9. კერძოდ, BDD-ში წარმოდგენილი უნდა იქნეს ხარჯების ნომინალური ზღვრები. საწყის ეტაპზე, ლიმიტი უნდა დაწესდეს დასაგეგმი და მომდევნო 1 ფისკალური წლისათვის, შემდეგ კი ეტაპობრივად გაიზარდოს ზღვრული ხარჯების დიაპაზონი 4 წლამდე. 7 Technical Assistance Report – Enhancing The Fiscal Rules Framework, IMF, 2017. 8 ნაერთი ბიუჯეტის ხარჯებისა და არაფინანსური აქტივების ზრდის ჯამურმა მაჩვენებელმა არ უნდა გადააჭარბოს მშპ- ის 30.0%-ს. 9 ბიუჯეტის დეფიციტთან, ვალის ზღვრულ ნიშნულთან და სხვა საშუალოვადიან ფისკალურ მაჩვენებლებთან. 13 აღნიშნული რეკომენდაცია უნდა განხორციელდეს 2019 წლის ივლისიდან. ამასთან, IMF-ის რეკომენდაციით, 2018 წელსვე ორგანულ კანონში წარმოდგენილი გადასახდელების წესის არსებული ვერსია უნდა ჩანაცვლდეს ხარჯების ლიმიტების ნომინალური ზღვრული მოცულობების დაწესებით BDD-ის ფარგლებში. ორგანული კანონის ცვლილების პროექტში ამოღებულია გადასახდელების არსებული წესი, თუმცა, ალტერნატიული ვარიანტი წარმოდგენილი არ არის. ხარჯების ზღვრული მაჩვენებელი წარმოადგენს პრევენციულ მექანიზმს, რათა არ მოხდეს გადაჭარბებული ხარჯვა და რესურსები მიიმართოს პრიორიტეტული მიმართულებების შესაბამისად, რაც მნიშვნელოვნად აუმჯობესებს ფისკალურ მდგრადობას, საჯარო ინვესტიციებისა და ზოგადად, საჯარო ფინანსების მართვის ეფექტიანობას. გადასახდელების წესის ალტერნატიული მექანიზმის შემუშავებასთან დაკავშირებით, საყურადღებოა, მხარჯავი დაწესებულებების საშუალოვადიანი დაგეგმვის დოკუმენტებსა და BDDში წარმოდგენილი საბიუჯეტო აგრეგატების ცვლილების სიხშირე და მასშტაბი. შესაბამისად, BDDის, როგორც ფისკალური წესის ეფექტურ ინსტრუმენტად გამოყენებისა და მისი საშუალებით ხარჯების ლიმიტირებისათვის, საჭიროა დაგეგმვის პროცესისა და შესაბამისად - დოკუმენტში წარმოდგენილი მაჩვენებლების ხარისხობრივი გაუმჯობესება, რაც აღინიშნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენებაში10 „2017 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“. მაგალითად, კანონის პროექტზე თანდართული 2019-2022 წლების BDD-ში წარმოდგენილი ბიუჯეტის ხარჯების მოცულობა 101 მლნ ლარით გაიზარდა აგვისტოში მომზადებულ წინა ვარიანტთან შედარებით.  ბიუჯეტის ბალანსის წესი გარდა გადასახდელების წესისა, ცვლილებები ეხება ბიუჯეტის ბალანსის წესსაც (ბიუჯეტის დეფიციტი)11. კერძოდ, ფართოვდება მისი დაფარვის არეალი და დეფიციტის 3.0%-იანი ლიმიტი ვრცელდება არა ნაერთი ბიუჯეტის, არამედ - ერთიანი ბიუჯეტის12 აგრეგატებზე დაყრდნობით გაანგარიშებულ მაჩვენებელზე, რაც დადებითად უნდა შეფასდეს. 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტის მიხედვით, ერთიანი ბიუჯეტის ბალანსი -942 მლნ ლარის დონეზე 10 https://sao.ge/files/auditi/moxseneba-sakartvelos-2017-clis-saxelmcio-biujet.pdf შემოსავლებისა და ხარჯების სხვაობას გამოკლებული არაფინანსური აქტივების ცვლილება. ნაერთ ბიუჯეტთან ერთად მოიცავს ყველა დონის ბიუჯეტების იმ საბიუჯეტო ორგანიზაციების ოპერაციებსაც, რომლებიც უფლებამოსილი არიან მიიღონ კანონმდებლობით ნებადართული შემოსავლები (სსიპები, ა(ა)იპები). 11 12 14 განისაზღვრა, რაც მშპ-ის 2.1%-ს შეადგენს და აკმაყოფილებს ორგანული კანონით დადგენილ 3.0%იან ლიმიტს. 2019 წლის პროგნოზის 2018 წლის გეგმურ მაჩვენებლებთან შედარებით ზრდა განპირობებულია კაპიტალური დანახარჯების ზრდით. დიაგრამა 3. ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტის ფაქტობრივი და პროგნოზირებული მაჩვენებლები (მლნ ლარი) და მათი წილი მშპ-სთან მიმართებაში. 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 0 -200 0.0% -220 -438 -497 -0.5% -619 -400 -942 -0.6% -600 -1,122 -1,130 -1,276 -800 -1000 -1.0% -1.5% -1.4% -1.5% -1.5% -2.0% -1200 -2.1% -1400 -2.1% -2.3% ერთიანი ბიუჯეტის მთლიანი სალდო -2.2% -2.5% % საყურადღებოა, რომ კანონპროექტის განმარტებითი ბარათის მიხედვით, ბიუჯეტის ძირითადი პარამეტრების შემუშავებისას გათვალისწინებულია IMF-თან არსებული პროგრამის პრინციპები, რაც გულისხმობს ბიუჯეტის დეფიციტის ეტაპობრივ შემცირებას. თუმცა, BDD-ზე თანდართული ძირითადი ეკონომიკური საშუალოვადიან პერიოდში და ფინანსური ერთიანი ინდიკატორების ბიუჯეტის დეფიციტის დოკუმენტის მიხედვით, მნიშვნელოვანი შემცირება პროგნოზირებული არ არის. დიაგრამა 4. ერთიანი ბიუჯეტის დეფიციტი საშუალოვადიან პერიოდში (IMF-ის მეთოდოლოგიით დათვლილი დეფიციტი GFSM 2001 კლასიფიკაციისგან განსხვავებით მოიცავს ფინანსური აქტივებით განხორციელებულ ოპერაციებსაც). 2019 2020 2021 2022 -1.5% -2.0% -2.1% -2.1% -2.3% -2.2% -2.5% -3.0% -2.8% -2.7% დეფიციტის წილი მშპ-სთან (GFSM 2001) -2.7% -2.7% დეფიციტის წილი მშპ-სთან (IMF მეთოდოლოგია) 15 გარდა ამისა, ორგანული კანონის პროექტს ემატება შემდეგი მუხლი: „განათლების სისტემის რეფორმის განხორციელებასთან დაკავშირებით, 2025 წლამდე, ერთჯერადად, არაუმეტეს 3 წლის ვადით, შესაძლებელია ერთიანი სახელმწიფო ბიუჯეტი დაიგეგმოს ორგანული კანონით განსაზღვრულ 3.0%-ზე უფრო მაღალი საბიუჯეტო დეფიციტით“. თუმცა, არც კანონის ცვლილების პროექტსა და არც 2019-2022 წლების BDD-ში წარმოდგენილი არ არის ინფორმაცია, თუ რა სახის რეფორმის გატარება იგეგმება განათლების სექტორის მიმართულებით და რა მასშტაბის რესურსებთან არის იგი დაკავშირებული. გასათვალისწინებელია ასევე ის ფაქტორიც, რომ ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართული BDD-ის მიხედვით, განათლების, მეცნიერების, კულტურისა და სპორტის სამინისტროს ასიგნებები 2019-2022 წლების განმავლობაში მნიშვნელოვანი ზრდით არ ხასიათდება. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, მნიშვნელოვანია ორგანულ კანონში მსგავსი სახის გამონაკლისის ასახვის შემთხვევაში, დეტალურად იქნეს წარმოდგენილი ინფორმაცია მოსალოდნელი რეფორმის არსის, მის განსახორციელებლად საჭირო რესურსისა და დეფიციტის მაჩვენებელზე მისი შესაძლო ზეგავლენის შესახებ. ამასთან, ფისკალური მდგრადობის უზრუნველყოფისათვის, მიზანშეწონილია ამ შემთხვევისთვის განისაზღვროს ის მაქსიმალური ზღვარი, რომლითაც დასაშვებია დეფიციტის დადგენილ ლიმიტზე გადაჭარბება.  ვალის წესი ორგანული კანონის ცვლილების პროექტის მიხედვით, ვალის წესის გამოთვლისას სახელმწიფო ვალის ნაშთის ნაცვლად მოხდება მთავრობის ვალის მაჩვენებლის გამოყენება, რომლის ფარდობა მშპ-თან არ უნდა აღემატებოდეს 60%-იან ნიშნულს. ამჟამად მოქმედი კანონისგან განსხვავებით, კანონპროექტით განსაზღვრულ მთავრობის ვალის ნაშთში არ შედის ეროვნული ბანკის ვალი IMFის მიმართ, ხოლო ცენტრალური მთავრობის ვალს უნდა დაემატოს საბიუჯეტო ორგანიზაციების, მათ შორის მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ-ების ვალი და „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულება. ქვემოთ წარმოდგენილ ცხრილში ასახულია თუ როგორ შეიცვლება მთავრობის ვალის მშპ-თან ფარდობა თუ „სახელმწიფო ვალის შესახებ“ კანონით განსაზღვრული სახელმწიფო ვალის ნაშთიდან გამოვაკლებთ ეროვნული ბანკის ვალს. 16 ცხრილი 1. სახელმწიფო ვალისა და მთავრობის ვალის ნაშთის შეფარდება მშპ-თან (მლნ ლარი). 2018 წლის პროგნოზი 2019 წლის პროგნოზი 2016 ფაქტი 2017 ფაქტი13 მშპ 34,029 38,042 41,742 45,147 სახელმწიფო ვალი 15,123 16,956 17,931 19,716 15 221 426 672 მთავრობის ვალი (ეროვნული ბანკის ვალის გამოკლებით) 15,108 16,735 17,505 19,044 სახელმწიფო ვალის ფარდობა მშპ-თან 44.4% 44.6% 43.0% 43.7% მთავრობის ვალის ფარდობა მშპ-თან 44.4% 44.0% 41.9% 42.2% მათ შორის: ეროვნული ბანკის ვალი IMF-ის მიმართ გარდა ამისა, IMF-ის რეკომენდაციით, მთავრობის ვალი ასევე უნდა მოიცავს იმ სახელმწიფო საწარმოების ვალს, რომლებიც GFSM 2014-ის მიხედვით კლასიფიცირდებიან14 როგორც სამთავრობო სექტორი (General Government). ქვემოთ მოცემულ ცხრილში წარმოდგენილია „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში ინიცირებული ცვლილების, IMF-ის რეკომენდაციებისა და მათი პრაქტიკაში გამოყენების შედარებითი ანალიზი. „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონი (მოქმედი რედაქცია) „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონი (ცვლილების პროექტი) IMF-ის რეკომენდაცია 2019 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტით წარმოდგენილი ვალის ნაშთი სახელმწიფო ვალის მთავრობის ვალის მთავრობის ვალის მთავრობის ვალის შეფარდება მთლიან შიდა შეფარდება მთლიან შიდა შეფარდება მთლიან შიდა შეფარდება მთლიან შიდა პროდუქტთან − არა პროდუქტთან − არა უმეტეს პროდუქტთან − არა პროდუქტთან - 42.2% უმეტეს 60% 60% უმეტეს 60% 13 2018 წლის ნოემბერში მოხდება 2017 წლის მშპ-ის მაჩვენებლის დაზუსტება. 14 საწარმოების დაკლასიფიცირება უნდა მოხდეს GFSM 2014-ის მეთოდოლოგიით განსაზღვრული კრიტერიუმებით. 17 სახელმწიფო ვალი მთავრობის ვალი მოიცავს: მთავრობის ვალი უნდა მთავრობის ვალი მოიცავს მოიცავს:  ცენტრალური მთავრობის მოიცავდეს: მხოლოდ:  ცენტრალური  ცენტრალური მთავრობის  ცენტრალური ვალს; მთავრობის ვალს;  ეროვნული ბანკის ვალს IMF-ის მიმართ.  საბიუჯეტო ორგანიზაციე- ვალს.  მუნიციპალიტეტების ბის სესხის სახით 15 არსებულ ვალს, გარდა მთავრობის ვალში არ შედის: ვალს; საბიუჯეტო ორგანიზაციებიდან აღებული ვალისა;  „საჯარო მთავრობის ვალს;  სსიპ-ების სავალო ვალდებულებებს;  იმ ვალი; და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საწარმოების საქართველოს კანონის რომლებიც დაკლასი- საფუძველზე აღებული ფიცირდება როგორც ვალდებულებების მიმ-  მუნიციპალიტეტების სახელმწიფო ვალს, სამთავრობო სექტორი. დინარე ღირებულება.  სსიპ-ების სავალო ვალდებულებებს;  იმ სახელმწიფო საწარმოების ვალი, რომლებიც დაკლასიფი- ცირდება როგორც სამთავრობო სექტორი;  „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმ- დინარე ღირებულება. ორგანული კანონის ცვლილების პროექტის, IMF-ის მიერ გაცემული რეკომენდაციებისა და 2019 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით წარმოდგენილი ვალის ნაშთის ანალიზის შედეგად იკვეთება შემდეგი საკითხები:  მიუხედავად იმისა, რომ განმარტების ცვლილება პოზიტიურია, 2019 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტში მოცემული ვალის ნაშთი სრულად არ მოიცავს ორგანული კანონის შემოთავაზებული რედაქციით განსაზღვრულ კომპონენტებს. კერძოდ, როგორც ზემოთ მოცემული ცხრილიდან ჩანს, ბიუჯეტის კანონის პროექტით წარმოდგენილ მთავრობის ვალში არ არის ასახული მუნიციპალიტეტების, სსიპ-ებისა და „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულება და იგი წარმოადგენს მხოლოდ ცენტრალური მთავრობის ვალს. ამ ეტაპზე არ არსებობს ვალის ერთიანი, სრულყოფილი ბაზა, რომლითაც მოხდებოდა შეფასება თუ რა გავლენას მოახდენდა მათი დამატება მთავრობის ვალის მშპ-თან ფარდობის მაჩვენებელზე;  ორგანული კანონის შემოთავაზებული რედაქციით წარმოდგენილი მთავრობის ვალი არ მოიცავს იმ სახელმწიფო საწარმოების ვალს, რომლებიც GFSM 2014-ის მიხედვით უნდა 15 საბიუჯეტო ორგანიზაციებში შედის როგორც მუნიციპალიტეტები, ასევე სსიპ-ები 18 დაკლასიფიცირდნენ როგორც სამთავრობო სექტორი. საქართველოს მთავრობის N 2737 განკარგულების16 მიხედვით, ფინანსთა მინისტრის მიერ დამტკიცებულ კომისიას უნდა შეეფასებინა და დაეკლასიფიცირებინა სახელმწიფო საწარმოები და 2018 წლის 30 ივნისამდე შესაბამისი დასკვნები წარედგინა ფინანსთა სამინისტროსათვის. თუმცა, ამ დრომდე აღნიშნული ტიპის ანალიზი არ ჩატარებულა და შესაბამისად, რთულდება დადგენა თუ რომელი საწარმოების ვალის ასახვა უნდა მოხდეს მთავრობის ვალში. როგორც აღინიშნა, 2019 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით განსაზღვრული მთავრობის ვალის ნაშთის მშპ-თან ფარდობა 42.2%-ს შეადგენს, რაც ორგანული კანონით განსაზღვრული 60%-იანი ნიშნულის ფარგლებშია. თუმცა, გასათვალისწინებელია, რომ ეს მაჩვენებელი არ მოიცავს ორგანული კანონით დადგენილ ზემოხსენებულ კომპონენტებს17. IMF-ის შეფასებით, საქართველოს შემთხვევაში სახელმწიფო ვალის „უსაფრთხო“ დონე 35-40%-ის ფარგლებში მერყეობს, რომელსაც შეესაბამება 2.3% – 2.7% დეფიციტი საშუალოვადიან პერიოდში. სახელმწიფო ვალის ნაშთის „უსაფრთხო“ დონის ფარგლებში შენარჩუნება ქმნის ბუფერს და უზრუნველყოფს უარყოფითი შოკებისა და ფისკალური რისკების რეალიზების შემთხვევაში ვალის დადგენილი ლიმიტის ზღვრებში მოქცევას. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, სამთავრობო სექტორის ვალის შესახებ სრულყოფილი ინფორმაციის წარდგენისა და მთავრობის ვალის მდგრადობის უზრუნველსაყოფად, ფინანსთა სამინისტრომ ბიუჯეტის კანონპროექტის გადამუშავებულ ვარიანტში უნდა გაითვალისწინოს:  მთავრობის ვალში „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონის პროექტით განსაზღვრული მუნიციპალიტეტების, სსიპ-ებისა და „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულები;  სახელმწიფო საწარმოების დაკლასიფიცირება და სამთავრობო სექტორში მოხვედრილი საწარმოების ვალდებულებების ასახვა მთავრობის ვალის მოცულობაში. ამასთან, ორგანული კანონის პროექტით შემოთავაზებული ცვლილებების მნიშვნელობიდან გამომდინარე, მიზანშეწონილია, ბიუჯეტის კანონპროექტზე თანდართულ საბიუჯეტო 16 „საქართველოს სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკის რესპუბლიკური და ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულის ბიუჯეტიდან მეწარმე იურიდიული პირების დაფინანსების წესისა და პრინციპების განსაზღვრის შესახებ“, 2017 წლის 28 დეკემბერი. 17 მუნიციპალიტეტების, სსიპ-ებისა და სახელმწიფო საწარმოების ვალი; ასევე, „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ საქართველოს კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულება. 19 დოკუმენტაციაში მოხდეს ინფორმაციის წარმოდგენა დაკორექტირებული ფისკალური წესების შესაბამისად და წარმოდგენილი იქნეს ინფორმაცია ყველა იმ მაჩვენებლის ცვლილების შესახებ, რომლებზეც გავლენას მოახდენს აღნიშნული ცვლილებები. ეს, თავის მხრივ, დაინტერესებულ მხარეებს საშუალებას მისცემს მიიღონ დეტალური და ზუსტი ინფორმაცია ცვლილებების მასშტაბისა და დაგეგმილ პოლიტიკებზე მათი ზეგავლენის შესახებ. დადებითად უნდა შეფასდეს ორგანულ კანონში ინიცირებული ცვლილება, რომლის მიხედვითაც, კანონით დადგენილი ზღვრული მაჩვენებლების დარღვევის შემთხვევაში, საქართველოს მთავრობა პარლამენტს წლიური ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშთან ერთად წარუდგენს ინფორმაციას ლიმიტებიდან გადაცდომების გამომწვევი მიზეზებისა და იმ გეგმების შესახებ, რომლებიც უზრუნველყოფენ პარამეტრების ზღვრულ ნიშნულებში დაბრუნებას. „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონის მოქმედი რედაქცია არეგულირებს მხოლოდ მომავალი წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტის გეგმური პარამეტრების შესაბამისობას დადგენილ ლიმიტებთან, თუმცა ღიად ტოვებს ფაქტობრივი მაჩვენებლების მიერ ზღვრების დარღვევისა და ანგარიშვალდებულების საკითხებს. შესაბამისად, ბიუჯეტის შესრულების ანგარიშებში არ ხდება ინფორმაციის წარმოდგენა ლიმიტების დარღვევის გამომწვევი მიზეზებისა და მაჩვენებლის ზღვრული ნორმის ფარგლებში დაბრუნებისათვის გასატარებელი შესაბამისი ღონისძიებების შესახებ. აღნიშნული საკითხის დარეგულირების მიზნით სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის ბიუჯეტის შესრულების შესახებ მოხსენებებში18 გაცემულ იქნა შესაბამისი რეკომენდაცია. გარდა ამისა, IMF-ის რეკომენდაციით, საჭიროა ორგანული კანონით განისაზღვროს ფისკალური წესების პერიოდული გადახედვის ვალდებულება, რათა შენარჩუნებული იქნეს მათი რელევანტურობა და ქვემითუნარიანობა ფისკალური მიზნებისა და არსებული ეკონომიკური მდგომარეობის გათვალისწინებით. აღნიშნული რეკომენდაცია „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონის წარმოდგენილ პროექტში გათვალისწინებული არ არის. 1.3. მაკროეკონომიკური და ფისკალური რისკების ანალიზი საჯარო ფინანსების ეფექტიანი მართვისა და მაკროეკონომიკური სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად მნიშვნელოვანია ფისკალური რისკების სიღრმისეული ანალიზი და მართვა. ამ 18 სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება „2016 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“, გვ. 243. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება „2017 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის შესრულების წლიური ანგარიშის შესახებ“, გვ. 20. 20 მიზანს ემსახურება, 2019 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტთან ერთად ფინანსთა სამინისტროს მიერ მომზადებული „ფისკალური სექტორის მაკროეკონომიკური რისკების ანალიზის“ დოკუმენტი (შემდგომში - დოკუმენტი). წარმოდგენილ დოკუმენტში გაანალიზებულია მაკროეკონომიკური ცვლადების გარე ფაქტორებით გამოწვეული პოტენციური ცვლილებების შესაძლო გავლენა საბიუჯეტო აგრეგატებზე. ასევე მოცემულია მაკროეკონომიკური განვითარების საბაზისო, ოპტიმისტური და პესიმისტური სცენარები და ფისკალური პოლიტიკის შესაბამისი პასუხები თითოეული სცენარის განვითარების შემთხვევაში. დოკუმენტში გლობალური ეკონომიკური აქტივობის ზრდა და სავაჭრო არეალის გაფართოება ერთ-ერთ ძირითად პოზიტიურ ფაქტორად სახელდება გასული წლის მსგავსად, რაც ფაქტობრივ მონაცემებზე დაყრდნობით, რეალიზდა 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით. კერძოდ, სავაჭრო ბრუნვა 23%-ით გაიზარდა 2017 წლის ანალოგიურ პერიოდთან შედარებით. მათ შორის, ექსპორტმა 27%-ით, ხოლო იმპორტმა 21%-ით მოიმატა. მიუხედავად არსებული პოზიტიური ცვლილებებისა, IMF-ის მიხედვით, საქართველოს ექსპორტი კონცენტრირებულია რამდენიმე ძირითად პროდუქტზე და მისი მრავალფეროვნება ნაკლებია ვიდრე შესადარისი ქვეყნების19. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია საქართველომ მოახდინოს საექსპორტო პროდუქციის უფრო მაღალი დივერსიფიკაცია, რისთვისაც განსაკუთრებული როლი პირდაპირი უცხოური ინვესტიციების მოზიდვას უჭირავს. საყურადღებოა, რომ გარდა მაკროეკონომიკური შოკებისა, ფისკალური რისკის ყველაზე ხშირად რეალიზებადი და მნიშვნელოვანი წყაროა სახელმწიფოს საწარმოები, რამდენადაც მათი ვალდებულებები სახელმწიფოს პირობით ვალდებულებებს20 (Contingent Liability) წარმოადგენს. შესაბამისად, სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული საწარმოების ვალდებულებების აღრიცხვა და მათი რისკიანობის შეფასება, მნიშვნელოვანია ფისკალური რისკების ეფექტიანი მართვისათვის. სახელმწიფო საწარმოების ვალდებულებების ანალიზი განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, იმის გათვალისწინებით, რომ მათი გადახდისუუნარობის ან გაკოტრების შემთხვევაში, სახელმწიფოს უწევს საწარმოების ვალდებულებების დაფარვა. მაგალითად, 2012-2017 წლებში საბიუჯეტო რესურსით დაიფარა სახელმწიფო საწარმოს შპს „მექანიზატორის“ 142 მლნ ლარის მოცულობის სასესხო და სალიზინგო ვალდებულებები. აღსანიშნავია, რომ ბიუჯეტის კანონის პროექტებზე შესადარისი ქვეყნების შერჩევის კრიტერიუმებია: მოსახლოებოს ოდენობა, შემოსავალი, გეოგრაფიული მდებარეობა. შესაბამისად, შესადარისი ქვეყნების მაგალითებს წარმოადგენენ: ალბანეთი, ბელორუსია, ბულგარეთი, მაკედონია, უკრაინა და ა.შ. 20 პირობითი ვალდებულება არის ვალდებულება, რომლის გადახდის საჭიროება შეიძლება დადგეს მომავალში. 19 21 თანდართული დოკუმენტი არ მოიცავს სახელმწიფო საწარმოებთან დაკავშირებული ფისკალური რისკების ანალიზს. გარდა ზემოაღნიშნულისა, ფისკალური რისკების ერთ-ერთ მნიშვნელოვან წყაროდ განიხილება საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტები (PPP) და გარანტირებული შესყიდვის ხელშეკრულებები (PPA). IMF-ის ანგარიშში „საქართველოს ფისკალური გამჭვირვალობის შეფასება“, ყურადღება გამახვილდა აღნიშნული პროექტების/ხელშეკრულებების მნიშვნელობაზე ფისკალური რისკების ანალიზის პროცესში. PPP-ების ანალიზის საჭიროება კიდევ უფრო იზრდება თუ გავითვალისწინებთ „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონის წარმოდგენილი პროექტით განსაზღვრულ მთავრობის ვალის დეფინიციას, რომლის ერთ-ერთ კომპონენტს წარმოადგენს „საჯარო და კერძო პარტნიორობის შესახებ“ კანონის საფუძველზე აღებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულება. საჯარო და კერძო თანამშრომლობის პროექტებისა და სახელმწიფო საწარმოების ვალდებულებების ფისკალური წნეხის სრულყოფილად შესაფასებლად, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შეფასებით, მიზანშეწონილია, ფინანსთა სამინისტრომ მოამზადოს ფისკალური ანალიზის სრული დოკუმენტი ბიუჯეტის კანონის პროექტის მეორე წარდგენასთან ერთად, რაც უზრუნველყოფს ბიუჯეტის განხილვის/დაგეგმვის პროცესის სრულფასოვნად წარმართვასა და ბიუჯეტის კანონის საბოლოოო სახით ჩამოყალიბებას. 2. სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები 2.1. საგადასახადო შემოსავლები წარმოდგენილი კანონის პროექტით, სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლების მოცულობა 10,282 მლნ ლარითაა განსაზღვრული, რაც 2018 წლის შესაბამის მაჩვენებელზე 0.3%-ით ნაკლებია. ცხრილი 2. შემოსავლები კომპონენტების მიხედვით (ათასი ლარი). 2018 წლის ფაქტი 8 თვე 2018 წლის შესრულება (%) 2019 წლის გეგმა 2018-2019 წწ. ზრდა 9,490,000 6,222,474 65.6% 9,565,000 0.8% გრანტები 414,248 292,587 70.6% 266,650 -35.6% სხვა შემოსავლები 410,000 314,182 76.6% 450,000 9.8% 10,314,248 6,829,243 66.2% 10,281,650 -0.3% 2018 წლის გეგმა საგადასახადო შემოსავლები შემოსავლები 22 მიმდინარე წელთან შედარებით მხოლოდ 0.8%-ით (75 მლნ ლარით) იზრდება სახელმწიფო ბიუჯეტის საგადასახადო შემოსავლების გეგმური მაჩვენებელი და 9,565 მლნ ლარს შეადგენს. აღნიშნული განპირობებულია საბიუჯეტო კოდექსისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსის წარმოდგენილი ცვლილებებით, რომლის მიხედვითაც გათანაბრებითი ტრანსფერისა და საშემოსავლო გადასახადის გარკვეული კომპონენტების ნაცვლად, 2019 წლიდან მუნიციპალიტეტებში მიიმართება მობილიზებული დამატებული ღირებულების გადასახადის (დღგ) ჯამური მოცულობის 19%, რაც ნომინალურ გამოხატულებაში 946 მილიონ ლარს შეადგენს. შედეგად, მცირდება სახელმწიფო ბიუჯეტში დღგ-დან მისაღები შემოსავლების მოცულობა (364 მლნ ლარით), თუმცა ამავდროულად 335 მლნ ლარით იზრდება საშემოსავლო გადასახადიდან მისაღები შემოსავლები. ცხრილი 3. საგადასახადო შემოსავლები კომპონენტების მიხედვით (ათასი ლარი). 2018 წლის გეგმა საშემოსავლო გადასახადი 2018 წლის 8 თვის ფაქტი შესრულება % 2019 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტი 2018 – 2019 წწ. ზრდა % 2,780,000 1,922,624 69.2% 3,115,000 12.1% 630,000 507,321 80.5% 786,000 24.8% დამატებული ღირებულების გადასახადი 4,400,000 2,934,903 66.7% 4,036,000 -8.3% აქციზი 1,450,000 948,934 65.4% 1,505,000 3.8% იმპორტის გადასახადი 60,000 50,891 84.8% 83,000 38.3% სხვა გადასახადები 170,000 -142,213 -83.7% 40,000 -76.5% 9,490,000 6,222,474 65.6% 9,565,000 0.8% მოგების გადასახადი საგადასახადო შემოსავლები 2.2. გრანტები 2017 წლიდან იმ სსიპ/ა(ა)იპ-ებს, რომელთა წლიური შემოსავალი, ბიუჯეტიდან მიღებული დაფინანსების გარდა აღემატება 1 მლნ ლარს21, დაევალათ მათ მიერ მობილიზებული საკუთარი შემოსავლების არანაკლებ 10%-ის მიმართვა სახელმწიფო ბიუჯეტში. 2019 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტში 50 მლნ ლარით განისაზღვრა აღნიშნული წყაროდან მისაღები შემოსავლების პროგნოზირებული მოცულობა. თუ გავითვალისწინებთ სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ 2019 წლისათვის დაგეგმილი შემოსავლების მოცულობას, მათ მიერ სახელმწიფო ბიუჯეტში მისამართი თანხების 21 კულტურის, საგანმანათლებლო ან სამეცნიერო-კვლევითი დაწესებულებების გარდა. 23 ოდენობა გადააჭარბებს 60 მლნ ლარს. საყურადღებოა ის ფაქტიც, რომ 2017 წელს სსიპ/ა(ა)იპ-ების მიერ სახელმწიფო ბიუჯეტში მიიმართა 61 მლნ ლარი, ხოლო 2018 წლის 6 თვის მდგომარეობით 31 მლნ ლარი. 2.3. სხვა შემოსავლები დივიდენდები კანონის პროექტით სახელმწიფო ბიუჯეტში მისამართი დივიდენდების საპროგნოზო მაჩვენებელი 66 მლნ ლარის დონეზეა განსაზღვრული. აქედან სახელმწიფო საწარმოების მოგებიდან მისაღები დივიდენდების გეგმური მაჩვენებელი 1 მლნ ლარს შეადგენს, ხოლო ეროვნული ბანკის მოგებიდან სახელმწიფო ბიუჯეტში მისამართი სახსრების ოდენობა 65 მლნ ლარს. ამასთან, გასათვალისწინებელია, რომ 2018 წლის 8 თვის განმავლობაში სახელმწიფო ბიუჯეტში მობილიზებული დივიდენდების მოცულობამ 70 მლნ ლარი შეადგინა, საიდანაც საწარმოების მიერ მომართულ იქნა მხოლოდ 242 ათასი ლარი (დაგეგმილი 1 მილიონი ლარიდან), დანარჩენი კი წარმოადგენდა ეროვნული ბანკის მოგებიდან მიღებულ დივიდენდებს. ასევე, 2018 წლის განმავლობაში არ გამართულა „სახელმწიფო წილობრივი მონაწილეობით მოქმედი საწარმოების წმინდა მოგების განაწილებისა და გამოყენების შესახებ წინადადებების განხილვისა და გადაწყვეტილების მიღების მიზნით შექმნილი კომისიის“ (შემდგომში კომისია) სხდომა. აღნიშნული ფაქტისა და გასული წლების განმავლობაში დივიდენდების მობილიზების ტენდენციის გათვალისწინებით, გარკვეული რისკის ქვეშ დგება სახელმწიფო საწარმოებიდან მისაღები დივიდენდების გეგმის შესრულების საკითხი. პროცენტი მიმდინარე ტენდენციების გათვალისწინებით, 2019 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტში წარმოდგენილი დაგეგმილი. „პროცენტის“ „პროცენტის“ მუხლის მუხლით საპროგნოზო მისაღები მაჩვენებელი შემოსავლების კონსერვატიულად საპროგნოზო არის მაჩვენებელი წარმოდგენილი კანონპროექტით 85 მლნ ლარს შეადგენს და 12 მლნ ლარით (16.4%-ით) იზრდება 2018 წელთან შედარებით. აქედან 35 მლნ ლარი წარმოადგენს ბიუჯეტის ნაშთის აუქციონის გზით კომერციული ბანკებში, დეპოზიტებზე განთავსებიდან მისაღებ საპროცენტო შემოსავლებს. აღსანიშნავია, რომ 2018 წლის 8 თვის მონაცემებით, ამ მიმართულებით მობილიზებული თანხების 24 ოდენობამ უკვე 43 მლნ ლარი შეადგინა. შედეგად, „პროცენტის“ მუხლის 8 თვის შესრულება 9 თვის გეგმის 130%-ს, ხოლო წლიური გეგმის 90.3%-ს გაუტოლდა. 3. სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელები 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტის მიხედვით გადასახდელების ოდენობა 12.7 მლრდ ლარის დონეზე განისაზღვრა და 2.2%-ით იზრდება მიმდინარე წლის გეგმურ მაჩვენებელთან შედარებით. გადასახდელების ზრდა დაგეგმილია ყველა კომპონენტის ხარჯზე გარდა „ხარჯების“ კომპონენტისა, რომელიც 4.5%-ით მცირდება, რაც განპირობებულია „გრანტების“ მუხლის 67%-იანი კლებით, ასევე, საბიუჯეტო კოდექსსა და ადგილობრივი თვითმმართველობის კოდექსში დაგეგმილი ცვლილებები, რომლებიც უკავშირდება მუნიციპალიტეტებში მისამართი გათანაბრებითი ტრანსფერის დღგ-თი ჩანაცვლებას. ცხრილი 4. სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელების ცალკეული კომპონენტების დინამიკა (ათასი ლარი). 2018 წლის ბიუჯეტის კანონი 2017 წელი ფაქტი გადასახდელები ხარჯები არაფინანსური აქტივების ზრდა ფინანსური აქტივების ზრდა ვალდებულებების კლება 2018 წლის 8 თვის ფაქტი 2019 წლის ბიუჯეტის პროექტი 20172018 წწ. ზრდა 20182019 წწ. ზრდა 11,764,835 12,459,500 7,211,025 12,729,700 5.9% 2.2% 9,372,090 9,720,893 5,870,276 9,279,052 3.7% -4.5% 971,756 1,628,530 753,690 2,082,279 67.6% 27.9% 905,602 349,995 144,100 434,490 -61.4% 24.1% 515,388 760,082 442,960 933,879 47.5% 22.9% 3.1. პროგრამებზე/ქვეპროგრამებზე გამოყოფილი ასიგნებები გარკვეულ შემთხვევებში სხვაობა მიმდინარე წლის ათვისების ტენდენციასა და მომავალი წლის გეგმას შორის შესაძლებელია დაკავშირებული იყოს მთავრობის პრიორიტეტების ან/და სტრუქტურულ ცვლილებებსა და დისკრეციულ გადაწყვეტილებებთან. თუმცა, სახელმწიფო ბიუჯეტის გადასახდელების დაგეგმვისას, სხვა მიზეზებთან ერთად, მიზანშეწონილია, გათვალისწინებულ იქნეს გასული და მიმდინარე წლების შესრულების ტენდენციებიც, რათა დასაგეგმი საბიუჯეტო წლისთვის უზრუნველყოფილ იქნეს საბიუჯეტო სახსრების ეფექტიანი გამოყენება და დაგეგმილი ასიგნებების სრულად ათვისება. აქედან გამომდინარე, მნიშვნელოვანია 25 გასული წლების განმავლობაში და მიმდინარე მდგომარეობით დაბალი ათვისების მქონე პროგრამების იდენტიფიცირება, ანალიზი და შეფასება, მითუმეტეს თუ მათი დაფინანსება 2019 წლისათვის იზრდება ან იგივე დონეზე ნარჩუნდება. ცხრილი 5. 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით დაბალი ათვისების მქონე პროგრამები/ქვეპროგრამები, რომელთა ასიგნებებიც იზრდება ან იგივე დონეზე ნარჩუნდება 2019 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტით (მიზნობრივი გრანტებისა და პირდაპირი ჩარიცხვების სახით ათვისებული სახსრების გამოკლებით). მონაცემები დალაგებულია ორგანიზაციული კოდის მიხედვით. ორგანიზაც. კოდი დასახელება 2018 წლის გეგმა 8 თვის ათვისება წლიურ გეგმასთან 2019 წლის კანონის პროექტი 2018-2019 ზრდა % 24 01 02 ქვეყნის ბრენდის განვითარების ღონისძიებები 1,900 1.0% 2,000 5.3% 24 01 04 მარკეტინგული და იურიდიული კონსულტაციების ხარჯი 5,000 24.2% 5,000 0.0% 24 01 05 შრომის ბაზრის ანალიზი 375 1.4% 500 33.3% 25 02 02 09 სნო-ჯუთა-როშკა-შატილი-ომალოხადორის ხეობა-ბაწარა-ახმეტის მიმართულებით საავტომობილო გზის რეკონსტრუქცია-მშენებლობა 20,000 4.9% 20,000 0.0% 25 02 02 11 ანაკლიის პორტთან მისასვლელი საავტომობილო გზის და რკინიგზის მშენებლობა 11,000 0.0% 20,000 81.8% 28 01 04 დიასპორული პოლიტიკა 1,400 26.7% 2,200 57.1% 29 04 01 კიბერუსაფრთხოების უზრუნველყოფა 1,500 32.7% 1,500 0.0% 29 09 02 საბრძოლო მზადყოფნის (GDRP) ლოგისტიკური უზრუნველყოფა 8,760 19.5% 14,665 67.4% 31 01 05 ბიოლოგიური მრავალფეროვნების დაცვის ღონისძიებები 100 0.0% 100 0.0% 31 01 06 ნარჩენებისა და ქიმიური ნივთიერებების მართვის ღონისძიებები 1,500 0.0% 1,500 0.0% 31 03 04 მევენახეობის განვითარების ღონისძიებები 200 16.8% 350 75.0% 31 06 02 მეფუტკრეობის სასოფლო-სამეურნეო კოოპერატივების მხარდაჭერა 200 0.0% 200 0.0% 31 06 03 კოოპერატივებში საერთაშორისო სტანდარტების დანერგვა და წარმოებული პროდუქციის პოპულარიზაცია 210 10.5% 300 42.9% 31 09 02 დაცული ტერიტორიების დაცვა და რესურსების მართვა 200 1.1% 200 0.0% 31 09 04 დაცული ტერიტორიების განვითარება (CNF) 1,323 29.5% 1,470 11.1% 31 12 02 გარემოსდაცვითი ელექტრონული სისტემის დანერგვა 395 9.1% 800 102.5% 26 32 08 01 ახალგაზრდული პოლიტიკის განვითარების პროგრამა 32 08 02 01 550 3.2% 550 0.0% სსიპ – საქართველოს ბავშვთა და ახალგაზრდობის განვითარების ფონდი 1,120 22.0% 1,120 0.0% 32 08 04 პროგრამა "ახალგაზრდული ფესტივალი – 2018" 500 48.4% 500 0.0% 32 10 01 06 სსიპ – თბილისის ვასო აბაშიძის სახელობის მუსიკალური კომედიისა და დრამის პროფესიული სახელმწიფო თეატრი 5,059 54.2% 5,597 10.6% 32 09 01 02 საქართველოს ოლიმპიური რეზერვების მზადების ეროვნული ცენტრი 2,350 32.6% 2,350 0.0% 32 11 03 02 კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის ხელშეწყობა 7,047 49.8% 9,000 27.7% 32 12 01 ფეხბურთის სახელმწიფო მხარდაჭერა 6,700 45.2% 6,700 0.0% 27 01 02 02 სამედიცინო-სოციალური ექსპერტიზა და კონტროლი 100 25.6% 100 0.0% 27 01 02 03 სამკურნალო საშუალებების ხარისხის სახელმწიფო კონტროლი 100 8.7% 150 50.0% 27 03 02 02 იმუნიზაცია 22,400 30.4% 22,400 0.0% 27 03 02 08 დედათა და ბავშვთა ჯანმრთელობა 8,000 42.7% 8,000 0.0% 27 03 02 11 C ჰეპატიტის მართვა 16,000 23.2% 16,000 0.0% 27 03 03 11 ქრონიკული დაავადებების სამკურნალო მედიკამენტებით უზრუნველყოფა 10,000 2.2% 20,000 100.0% 27 03 04 დიპლომისშემდგომი სამედიცინო განათლება 800 3.7% 800 0.0% 38 00 სსიპ – საქართველოს ფინანსური მონიტორინგის სამსახური 2,150 46.7% 2,150 0.0% 3.2. საჯარო სამართლის იურიდიული პირები 2019 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტი არ მოიცავს ინფორმაციას კონკრეტულ სსიპ/ა(ა)იპ-ებზე წლის განმავლობაში სახელმწიფო ბიუჯეტიდან გადასაცემი თანხების მოცულობის შესახებ. აქამდე არსებული პრაქტიკით, ბიუჯეტის კანონპროექტს თან ერთვოდა დოკუმენტი სსიპ/ა(ა)იპ-ების შესახებ, სადაც ინდივიდუალური საბიუჯეტო ორგანიზაციისათვის, სახელობით, წარმოდგენილი იყო ინფორმაცია მათ მიერ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მისაღები და კანონმდებლობით ნებადართული საკუთარი შემოსავლების/გადასახდელების შესახებ. წარმოდგენილი კანონპროექტის დანართში მოცემულია ცენტრალური ბიუჯეტის ბალანსისა და გადასახდელების შესახებ მონაცემები; ასევე - ინფორმაცია სსიპ/ა(ა)იპ-ების საკუთარი 27 შემოსავლების/გადასახდელების შესახებ, თუმცა პროექტი არ მოიცავს თითოეული სსიპ/ა(ა)იპ-ის მიერ სახელმწიფო ბიუჯეტიდან მისაღები თანხების შესახებ მონაცემებს, რაც ართულებს მათ მიერ ჯამურად გამოსაყენებელი რესურსების ანალიზს. საბიუჯეტო რესურსების მართვის გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების ხარისხის უზრუნველყოფისათვის, მიზანშეწონილია, ბიუჯეტის კანონში წარმოდგენილი იყოს ინდივიდუალური სსიპ/ა(ა)იპ-ის გეგმური შემოსავლები და გადასახდელები მათი ფორმირების წყაროების მიხედვით. 4. სახელმწიფო ვალი 4.1. სახელმწიფო ვალის ნაშთი 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტის მიხედვით, სახელმწიფო ვალის საპროგნოზო ზღვრული მოცულობა განისაზღვრა 19.7 მლრდ ლარის ოდენობით, რაც 2018 წლის დაგეგმილ მაჩვენებელს 1.8 მლრდ ლარით (10%) აღემატება. შესაბამისად, 2019 წლის ბოლოსათვის მოსალოდნელია როგორც სახელმწიფო ვალის22, ასევე მთავრობის ვალის ტვირთის ინდიკატორის (ვალი/მშპ) 0.7 (43.7%-მდე) და 0.2 პროცენტული (42.2%-მდე) პუნქტით გაზრდა. როგორც ფისკალური წესების ქვეთავში აღინიშნა, მთავრობის ვალის შედარება უნდა მოხდეს „ეკონომიკური თავისუფლების შესახებ“ ორგანული კანონით განსაზღვრულ 60%-იან ნიშნულთან, თუმცა, კანონპროექტით წარმოდგენილი ვალის ნაშთი სრულად არ ასახავს სამთავრობო სექტორში არსებულ ვალდებულებებს. კერძოდ, მასში არ არის გათვალისწინებული მუნიციპალიტეტების, სსიპ-ების და სახელმწიფო საწარმოების ვალი; ასევე, კერძო და საჯარო პარტნიორობის ფარგლებში არსებული ვალდებულებების მიმდინარე ღირებულება. ცხრილი 6. სახელმწიფო ვალის შესახებ მონაცემები წლების მიხედვით (მლნ ლარი). 2013 ფაქტი 2014 ფაქტი 2015 ფაქტი 2016 ფაქტი 2017 ფაქტი 2018 პროგნოზი 2019 პროგნოზი სახელმწიფო ვალი (ეროვნული ბანკის ვალის ჩათვლით) 9,313 10,375 13,161 15,123 16,956 17,931 19,716 % მშპ-თან 34.7% 35.6% 41.4% 44.4% 44.6% 43.0% 43.7% მთავრობის ვალი 9,112 10,296 13,115 15,108 16,735 17,505 19,044 22 სახელმწიფო ვალის შესახებ საქართველოს კანონით განსაზღვრული განმარტების მიხედვით მოიცავს ცენტრალური მთავრობის ვალს და ეროვნული ბანკის საგარეო ვალს IMF-ის მიმართ. 28 % მშპ-თან 33.9% 35.3% 41.3% 44.4% 44.0% 41.9% 42.2% 7,296 7,827 10,334 11,952 13,421 14,026 15,316 % მშპ-თან 27.2% 26.9% 32.5% 35.1% 35.3% 33.6% 33.9% % სახელმწიფო ვალთან 78.3% 75.4% 78.5% 79.0% 79.1% 78.2% 77.7% მთავრობის საგარეო ვალი 7,095 7,748 10,288 11,937 13,199 13,600 14,644 % მშპ-თან 26.4% 26.6% 32.4% 35.1% 34.7% 32.6% 32.4% % მთავრობის ვალთან 77.9% 75.3% 78.4% 79.0% 78.9% 77.7% 76.9% საშინაო ვალი 2,017 2,548 2,828 3,171 3,536 3,905 4,400 % მშპ-თან 7.5% 8.7% 8.9% 9.3% 9.4% 9.4% 9.7% % სახელმწიფო ვალთან 21.7% 24.6% 21.5% 21.0% 20.9% 21.8% 22.3% % მთავრობის ვალთან 22.1% 24.7% 21.6% 21.0% 21.1% 22.3% 23.1% მათ შორის: სახელმწიფო საგარეო ვალი საყურადღებოა, რომ წინა წლების მსგავსად, წარმოდგენილი ბიუჯეტის კანონის პროექტის მიხედვით, სახელმწიფოსა და მთავრობის ვალის მოცულობები მშპ-თან მიმართებაში ისევ გადააჭარბებს საქართველოს სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგია „საქართველო 2020“-ით დადგენილ 40%-იან ნიშნულს. სახელმწიფო ვალის პორტფელის ზრდა გამოწვეულია, როგორც საგარეო, ასევე საშინაო ვალის მოცულობის ზრდით, თუმცა, წინა წლის მსგავსად, საგარეო ვალის ზრდის ეფექტი სახელმწიფო ვალის ნაზრდში გაცილებით დიდია. კერძოდ, იგი გაზრდილი მოცულობის 72%-ს შეადგენს, თუმცა, საგარეო ვალის წილი მთლიანი სახელმწიფო ვალის პორტფელში 0.5 პროცენტული პუნქტით იკლებს და 77.7% წარმოადგენს. ასევე, იკლებს მთავრობის საგარეო ვალის წილი მთავრობის მთლიანი ვალის პორტფელში 0.8 პროცენტული პუნქტით და 76.9%-ის შეადგენს. მიუხედავად საგარეო ვალის წილის მცირედი შემცირებისა, სავალუტო რისკი წინა წლების მსგავსად ისევ რჩება სახელმწიფო ვალის პორტფელის მთავარ რისკ-ფაქტორად. აღსანიშნავია, რომ 2019 წლის ბიუჯეტის კანონპროექტში სახელმწიფო ვალის ნაშთის დათვლისას გამოყენებულია 1 აშშ დოლარი 2.63 ლარი გაცვლითი კურსი, მაშინ როდესაც 2018 წლის ბიუჯეტის კანონი დაიგეგმა 1 აშშ დოლარი 2.5 ლარის კურსით. სავალუტო კურსის ცვლილება მოქმედებს როგორც სახელმწიფო ვალის ნაშთზე, ასევე საბიუჯეტო წლის განმავლობაში საგარეო ვალის მომსახურების ხარჯების (ძირითადი თანხა+პროცენტი) სიდიდეზეც. კერძოდ, 2018 წლის ბიუჯეტის კანონის დამტკიცების შემდეგ, 2018 წლის 31 აგვისტოს მდგომარეობით არსებული სახელმწიფოს ვალის ნაშთი 211 მლნ ლარით გაიზარდა ლარის გაუფასურების გამო. შედეგად, მიზანშეწონილია, დამატებითი ყურადღება 29 გამახვილდეს სავალუტო კურსის ცვლილების შედეგად გამოწვეული მოსალოდნელი უარყოფითი შედეგების მინიმიზაციაზე. აღნიშნული მიმართულებით ერთ-ერთ მიდგომად განიხილება სახელმწიფო ვალის პორტფელში საგარეო ვალის წილის შემცირება, რისთვისაც მნიშვნელოვანია ქვეყანაში არსებობდეს განვითარებული საშინაო საკრედიტო ბაზარი. მოცემული საკითხი განხილულ იქნა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მიერ ჩატარებულ სახელმწიფო ვალის მართვის ეფექტიანობის აუდიტის ფარგლებში, რის შედეგადაც გაიცა შესაბამისი რეკომენდაციები23. კაპიტალის ბაზრის განვითარების ხელშეწყობისათვის 2016 წლის აპრილში მომზადდა24 „საქართველოს კაპიტალის ბაზრის განვითარების სტრატეგია“, რომელშიც წარმოდგენილი ერთერთი რეკომენდაციის მიხედვით ჯერ კიდევ 2016 წლის დასაწყისში უნდა გამოქვეყნებულიყო სახელმწიფო ვალის მართვის სტრატეგია. თუმცა 2018 წლის 12 ოქტომბრის მდგომარეობით დოკუმენტი არ გამოქვეყნებულა. სახელმწიფო ვალის ეფექტიანი მართვისათვის, აუცილებელია ქვეყანას განსაზღვრული ჰქონდეს გრძელვადიანი დაფინანსების მიზნები, რომლის მიღწევის გზებიც ასახული უნდა იყოს ვალის მართვის სტრატეგიაში25, რომელიც თავის მხრივ შესაბამისობაში იქნება სხვა პარალელურად მოქმედ სტრატეგიულ დოკუმენტებთან26. წინა წლების მსგავსად, კანონპროექტს თან ახლავს მთავრობის ვალის მდგრადობის ანალიზი, რაც დადებითად უნდა ჩაითვალოს. ანალიზის მიხედვით, ვალის ნიშნული საშუალოვადიან პერიოდში კრიტიკულ 60%-იანი ნიშნულის ქვემოთაა, თუმცა, მთავრობის ვალის მდგრადობის მოდელში წარმოდგენილი ცვლადებისა და შოკების რეალისტურობის უზრუნველსაყოფად, მნიშვნელოვანია, შემდეგი საკითხების გათვალისწინება:  შესადარისობის უზრუნველყოფისთვის, ვალის მდგრადობის მოდელში წარმოდგენილი ცვლადები გაანგარიშებული უნდა იყოს ერთნაირ ბაზისზე. კერძოდ, მთავრობის ვალის ნაშთი უნდა მოიცავდეს მუნიციპალიტეტებისა და სსიპ-ების ვალდებულებებს, რამდენადაც მოდელის ერთ-ერთ ცვლადს წარმოადგენს ნაერთი ბიუჯეტის დეფიციტი. შესაბამისად, 23 იხ. სახელმწიფო აუდიტის სამსახური, (2015): „სახელმწიფო ვალის მართვის ეფექტიანობის აუდიტის ანგარიში“. 24 საქართველოს ეროვნული ბანკის, ფინანსთა სამინისტროსა და ეკონომიკური და მდგრადი განვითარების სამინისტროს მიერ. 25 ვალის მართვის სტრატეგიის დოკუმენტში მოცემული უნდა იყოს ქვეყნისათვის ხელსაყრელი სახელმწიფო ვალის პორტფელის სტრუქტურა, რომლის მიღწევასაც მიზნად უნდა ისახავდეს ვალის მართვაზე პასუხისმგებელი უწყება. სახელმწიფო ვალის პორტფელის მიზნობრივი სტრუქტურა შეიძლება განისაზღვროს კრედიტორების მიხედვით, კრედიტის ვალუტის, საპროცენტო განაკვეთის ტიპისა თუ კრედიტის ვადიანობასთან მიმართებაში. 26 მაგალითად: „საქართველოს კაპიტალის ბაზრის განვითარების სტრატეგია“; „საქართველოს სოციალურ-ეკონომიკური განვითარების სტრატეგია - საქართველო 2020“. 30 ზემოაღნიშნული ვალდებულებების დამატებით უნდა მოხდეს ვალის ნაშთის საწყისი დონის დაკორექტირება;  მოდელში წარმოდგენილი პირობითი ვალდებულებების მოცულობა, 453 მლნ ლარი, ემყარება 2017 წელს მომზადებულ ფისკალური რისკების ანალიზს, რომელიც არ წარმოადგენს ამჟამად ამ მიმართულებით მოსალოდნელი პირობითი ვალდებულების სრულყოფილ სურათს. შესაბამისად, რეალისტური სურათის მისაღებად, მნიშვნელოვანია განახლდეს სახელმწიფო საწარმოებისა და კერძო და საჯარო თანამშრომლობის ფარგლებში მოსალოდნელი პირობითი ვალდებულებების მაჩვენებელი კანონპროექტის შემდეგი წარდგენისათვის და მოხდეს აღნიშნული შოკის რეალიზების შემთხვევაში მოსალოდნელი სცენარის ხელახლა განხილვა. 4.2. 2019 წლის ვალდებულებები განმავლობაში ვალის სახით მისაღები და დასაფარი საგარეო წყაროებიდან, კერძოდ მრავალმხრივი თუ ორმხრივი კრედიტორებისაგან მისაღები ფულადი სახსრების მოცულობა 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის მთლიანი შემოსულობების 13.2%-ს უტოლდება. საგარეო ვალდებულებების ზრდის მხრივ კანონის პროექტი ითვალისწინებს 1.7 მლრდ ლარის მობილიზებას. აღნიშნული მაჩვენებელი 73 მლნ ლარით აღემატება მიმდინარე წლის გეგმურ მაჩვენებელს. საგარეო წყაროებიდან დაგეგმილი მისაღები ფინანსური რესურსის უდიდესი ნაწილი - 82.2% მიმართული იქნება საინვესტიციო პროექტების განსახორციელებლად. კერძოდ, 2019 წელს იგეგმება 1.4 მლრდ ლარის ოდენობის საინვესტიციო სესხების მობილიზება, რაც მიმდინარე წლის გეგმას 128 მლნ ლარით (10%-ით) აღემატება. კანონპროექტით გათვალისწინებულია 11 ახალი საინვესტიციო პროექტის დაწყება და წინა წლებში დაწყებული 42 პროექტის გაგრძელება. საყურადღებოა ის ფაქტი, რომ 2019 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის კანონის პროექტით დაფინანსება ეზრდება ისეთ საინვესტიციო პროექტებს (18), რომელთა შესრულების მდგომარება 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით 9 თვის გეგმასთან მიმართებაში 50%-ზე დაბალია. განსაკუთრებით საყურადღებოა ისეთი პროექტები, რომელთა ფარგლებშიც საერთოდ არ მომხდარა თანხების ათვისება როგორც 2017, ასევე 2018 წლის განმავლობაში. კერძოდ, აღნიშნული პროექტებია:  თბილისის საჯარო სკოლების რეაბილიტაცია და ენერგო ეფექტურობის გაზრდის პროექტი; 31  ბათუმის ავტობუსების პროექტი;  აჭარის მყარი ნარჩენების პროექტი. კრედიტის სახით გამოყოფილი სახსრების დაგვიანებით ათვისება იწვევს სესხის მომსახურების ხარჯების ზრდას, რადგან კონტრაქტების ნაწილი ითვალისწინებს მსესხებლისათვის ვალდებულების გადასახადის (commitment fee) დაკისრებას სესხის აუთვისებელ ნაწილზე27. მაგალითად, 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით, ასეთი დაბალი ათვისების პროექტების შემთხვევაში სულ გადახდილია 1.5 მლნ ლარის მოცულობის ვალდებულების გადასახადი28. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია პროექტის განმახორციელებელმა უწყებებმა უზრუნველყონ გამოყოფილი სესხების დროული და ეფექტიანი ათვისება, ასევე, დამატებითი ყურადღება გაამახვილონ აღნიშნული პროექტების მომავალი წლის გეგმის განსაზღვრის პროცესში და გაითვალისწინონ პროექტების მიმდინარე შესრულების მდგომარეობა, რათა თავიდან იქნეს აცილებული სესხზე ვალდებულების გადასახადით გაწეული დამატებითი ხარჯებისა და დროში გაწელილი ან/და დაუსრულებელი პროექტების რაოდენობის ზრდა. ცხრილი 7. საინვესტიციო პროექტების შესრულება 2018 წლის 8 თვის მდგომარეობით და მათი 2019 წლის დაფინანსების გეგმა (ათასი ლარი). პროგრამუ ლი კოდები პროექტის დასახელება 2018 წლის გეგმა 2018 წლის 8 თვის ათვისება 9 თვის გეგმასთან მიმართებაში 2019 წლის გეგმა 25 02 02 18 მდინარე დებედაზე ხიდის მშენებლობა 4,200 0% 2,700 25 02 03 11 სენაკი-ფოთი-სარფის საავტომობილო გზის კმ48კმ64 გრიგოლეთი-ჩოლოქის მონაკვეთის მშენებლობა 36,250 0% 48,700 55 13 04 ბათუმის ავტობუსების პროექტი 7,000 0% 4,800 25 03 12 თბილისის საჯარო სკოლების რეაბილიტაცია და ენერგო ეფექტურობის გაზრდის პროექტი 10,000 0% 1,500 55 13 03 აჭარის მყარი ნარჩენების პროექტი 4,000 0% 3,000 25 04 01 ქობულეთის წყალარინების პროექტი 2,500 0% 1,500 23,700 1% 9,200 35,500 2% 23,900 25 02 02 16 25 02 02 17 ბათუმი (ანგისა) - ახალციხის საავტომობილო გზის ხულო-ზარზმის მონაკვეთის რეაბილიტაციარეკონსტრუქცია შიდასახელმწიფოებრივი მნიშვნელობის ძირულახარაგაული-მოლითი-ფონა-ჩუმათელეთის საავტომობილო გზის ჩუმათელეთი-ხარაგაულის მონაკვეთის რეაბილიტაცია-რეკონსტრუქცია 27 ვალდებულების გადასახადის გადახდა იწყება სესხის ეფექტურად გახდომის შემდეგ (ძირითადად, საკრედიტო ხელშეკრულებაზე ხელმოწერიდან დაახლოებით 60 დღის შემდეგ) და ირიცხება კრედიტის აუთვისებელ ნაწილზე, მიუხედავად იმისა მიმდინარეობს თუ არა სესხის ათვისება. 28 იხ. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მოხსენება „2018 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის მიმდინარე შესრულების შესახებ“. 32 25 05 02 24 12 24 13 25 02 03 06 25 02 03 04 25 02 02 15 25 03 04 25 02 03 02 ქუთაისის მყარი ნარჩენების ინტეგრირებული მართვის პროექტი საქართველოს ეროვნული ინოვაციების ეკოსისტემის პროექტი ვარდნილისა და ენგურის ჰიდროელექტროსადგურების რეაბილიტაციის პროექტი აღმოსავლეთ-დასავლეთის ჩქაროსნული ავტომაგისტრალის მოდერნიზაცია-მშენებლობა სამტრედია-გრიგოლეთის მონაკვეთზე ქ. ბათუმის ახალი შემოვლითი გზა შიდასახელმწიფოებრივი გზების აქტივების მართვის პროექტი რეგიონალური განვითარების პროექტი II (იმერეთი) აღმოსავლეთ-დასავლეთის ჩქაროსნული ავტომაგისტრალის დერეფნის გაუმჯობესების პროექტი (ზემო ოსიაური-რიკოთი) 7,000 13% 15,000 10,000 22% 10,000 12,150 23% 15,000 111,550 27% 73,300 56,000 29% 56,000 35,000 30% 20,000 10,000 32% 8,500 73,900 43% 93,850 24 14 02 საქართველოს ელექტროგადამცემი ქსელის გაფართოების ღია პროგრამა 32,000 47% 11,100 25 03 05 რეგიონალური განვითარების პროექტი III (მცხეთა-მთიანეთი და სამცხე-ჯავახეთი) 24,000 47% 24,000 დასაფინანსებელი სფეროების მხრივ პრიორიტეტი ისევ უცვლელი რჩება და გამოყოფილი საკრედიტო რესურსიდან უდიდესი ნაწილი (78%) მიიმართება რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტროს ასიგნებებში. დიაგრამა 5. საინვესტიციო კრედიტების განაწილება განმკარგავი საბიუჯეტო ორგანიზაციების მიხედვით – 2019 წლის ბიუჯეტის კანონის პროექტი. 7% საქართველოს რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის სამინისტრო თბილისის მერია 3% 1% 11% 78% საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკა სხვა რაც შეეხება ბიუჯეტის მხარდამჭერ კრედიტებს, წარმოდგენილი კანონპროექტის მიხედვით მათი მოცულობა 295 მლნ ლარს შეადგენს, რაც წინა წლის მაჩვენებელზე 55 მლნ ლარით ნაკლებია. სახელმწიფო ვალის პორტფელში იზრდება როგორც საშინაო ვალის მოცულობა 4.4 მლრდ ლარამდე, ასევე მისი წილი მთლიან პორტფელში - 22.3%-მდე. 2019 წლის განმავლობაში სხვადასხვა ვადიანობის სახელმწიფო ფასიანი ქაღალდების გამოშვების ხარჯზე იგეგმება საშინაო 33 ვალდებულებების წმინდა ზრდა 500 მლნ ლარით, რაც 2018 წლის ბიუჯეტის კანონით განსაზღვრულ მაჩვენებელზე 100 მლნ ლარით მეტია. ფინანსთა სამინისტროს ინფორმაციით, 2018 წლის მსგავსად, 2019 წელსაც 2, 5 და 10 წლის ვადიანობის ობლიგაციები ბენჩმარკ ბონდების29 სახით ემიტირდება. ვალის პორტფელის ზრდის შესაბამისად 229 მლნ ლარით იზრდება სახელმწიფო ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები და 2.8 მლრდ ლარს შეადგენს. ცხრილი 8. მთავრობის ვალის მომსახურებისა და დაფარვის ხარჯები (მლნ ლარი). 2018 წლის ბიუჯეტის კანონი (1) 2019 წლის ბიუჯეტის პროექტი (2) ცვლილება (2)-(1) 2018-2019 ზრდა % მთავრობის ვალის მომსახურება და დაფარვა 2,525 2,754 229 9% საგარეო ვალის მომსახურება და დაფარვა 1,015 1,230 215 21% 725 890 165 23% ორმხრივი კრედიტები 178 225 47 26% მრავალმხრივი კრედიტები 547 665 118 22% 290 340 50 17% ორმხრივი კრედიტები 59 58 -1 -2% მრავალმხრივი კრედიტები 145 195 50 34% ევრობონდები 86 87 2 2% 1,510 1,524 14 1% 1,250 1,240 -10 -1% 35 40 5 14% 1,215 1,200 -15 -1% 260 284 24 9% 43 35 -8 -18% 217 249 32 15% ძირითადი თანხა პროცენტის გადახდა საშინაო ვალის მომსახურება და დაფარვა ძირითადი თანხა საქართველოს მთავრობის საქართველოს ეროვნული ბანკისადმი ვალი სახაზინო ვალდებულებები და სახაზინო ობლიგაციები პროცენტის გადახდა საქართველოს მთავრობის საქართველოს ეროვნული ბანკისადმი ვალი სახაზინო ვალდებულებები და სახაზინო ობლიგაციები 29 ბენჩმარკ ბონდები წარმოადგენს გამსხვილებულ ემისიებს წინასწარ ცნობილი პერიოდულობით და თანაბარი მოცულობებით (ერთიანი დაფარვით). 34 5. სახელმწიფო ბიუჯეტის პროგრამული ფორმატი 2018 წელს პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგიაში განხორციელდა გარკვეული ცვლილებები, რაც ძირითადად ეხებოდა (სახელმწიფო ბიუჯეტის მიმართულებით) მხარჯავი დაწესებულებებისთვის განსაზღვრული ანგარიშგების ფორმების დახვეწას, სახელმწიფო შიდა ფინანსური მართვისა და კონტროლის რეფორმასთან კავშირის გაძლიერებას, საშუალოვადიანი სამოქმედო გეგმების შესაბამისობის უზრუნველყოფას BDD-თან და ბიუჯეტის კანონში წარმოდგენილ მაჩვენებლებთან, რაც ასევე სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის რეკომენდაციას წარმოადგენდა. მეთოდოლოგიაში განხორციელებული ცვლილებები დადებითად უნდა შეფასდეს, რამდენადაც ხელს შეუწყობს მხარჯავი დაწესებულებების ასიგნებების დაგეგმვისა და ანგარიშვალდებულების პროცესების გაუმჯობესებას, თუმცა ამ მიმართულებით სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მთავარ რეკომენდაციად რჩება პროგრამული ბიუჯეტის დანერგვის პროცესთან დაკავშირებით სამოქმედო გეგმის შემუშავება, სადაც გაწერილი იქნება რეფორმის ფარგლებში განსახორციელებელი კონკრეტული აქტივობები შესაბამისი ვადებითა და პასუხისმგებელი უწყებებით. რეფორმის გაცხადებული მიზნობრივი ნიშნულების არსებობა გაზრდის ამ პროცესში ჩართული საჯარო უწყებების პასუხისმგებლობის ხარისხს და ამასთან, ხელს შეუწყობს რეფორმის მიმდინარეობის მონიტორინგს. ასევე, მნიშვნელოვანია გაგრძელდეს მუშაობა მხარჯავი დაწესებულებების საშუალოვადიან სამოქმედო გეგმებსა და პროგრამულ დანართში წარმოდგენილი ინფორმაციის სრულყოფისა და ხარისხობრივი გაუმჯობესების მიმართულებით. 35