„საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ" საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“

პროექტი საქართველოს კანონი „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ" საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე მუხლი 1. „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ" საქართველოს კანონის (პარლამენტის უწყებანი, N44, 11.11.1997, გვ. 86) მე-2 მუხლის პირველი პუნქტს დაემატოს "ც2" ქვეპუნქტი შემდეგი რედაქციით: „ც2. მთავარი შრომის ინსპექტორი, მთავარი შრომის ინსპექტორის პირველი მოადგილე და მოადგილეები“. მუხლი 2. ეს კანონი ამოქმედდეს გამოქვეყნებისთანავე. საქართველოს პრეზიდენტი სალომე ზურაბიშვილი

განმარტებითი ბარათი საქართველოს კანონის პროექტზე „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ" საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე ა) ზოგადი ინფორმაცია კანონპროექტის შესახებ: ა.ა) კანონპროექტის მიღების მიზეზი ა.ა.ა) პრობლემა, რომლის გადაჭრასაც მიზნად ისახავს კანონპროექტი: შრომითი უფლებებისა და შრომის უსაფრთხოების დაცვა საქართველოს ერთ-ერთ მთავარ გამოწვევას წარმოადგენს. 2013 წლიდან დღემდე, შრომითი უფლებების მარეგულირებელი კანონმდებლობის გასაუმჯობესებლად საქართველოს პარლამენტმა მნიშვნელოვანი ნაბიჯები გადადგა. 2015 წელს, საქართველოს შრომის სამინისტროში შრომის პირობების ინსპექტირების დეპარტამენტი დაარსდა. დეპარტამენტის მანდატი შრომის უსაფრთხოების საკითხებით შემოიფარგლებოდა და სამუშაო ადგილზე ინსპექტირებისთვის მას დამსაქმებლის წინასწარ თანხმობა სჭირდებოდა. ამასთან, ინსპექტირების შემდგომ, დეპარტამენტის მიერ შემუშავებულ რეკომენდაციებს სავალდებულო ძალა არ გააჩნდა. 2019 წლის თებერვალში მიღებულმა „შრომის უსართხოების შესახებ“ საქართველოს ორგანულმა კანონმა შრომის ინსპექციის უფლებამოსილება და მანდატი მნიშვნელოვნად გააფართოვა და ინსპექტირების ქმედითი მექანიზმის ჩამოყალიბება დაისახა მიზნად. აღსანიშნავია, რომ შრომის ზედამხედველობის შესახებ რეგულაციები შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის (ILO) სტანდარტებსა და საქართველოს ნაკისრ საერთაშორისო ვალდებულებებს ჯერ კიდევ ვერ აკმაყოფილებს. საქართველოსა და ევროკავშირს შორის გაფორმებული ასოცირების შეთანხმების ფარგლებში, საქართველომ აიღო ვალდებულება, შრომის ეროვნული დებულებები ევროკავშირის კანონმდებლობას დაუახლოვოს.1 ევროკავშირსა და საქართველოს შორის ასოცირების 2017-2020 წლების დღის წესრიგის მიხედვით, საქართველო იღებს ვალდებულებას, გააგრძელოს მუშაობა ქმედითი შრომის ინსპექციიის შესაქმნელად და უზრუნველყოს მისი უფლებამოსილების გავრცელება შრომის ყველა პირობასა და შრომითი იხ. ასოცირების შესახებ შეთანხმება, ერთი მხრივ, ევროკავშირს და ევროპის ატომური ენერგიის გაერთიანებასა და მათ წევრ სახელმწიფოებსა და, მეორე მხრივ, საქართველოს შორის, თავი 13: ვაჭრობა და მდგრადი განვითარება და თავი 14. დასაქმება, სოციალური პოლიტიკა და თანაბარი შესაძლებლობები“. ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://matsne.gov.ge/ka/document/view/2496959 [ბოლო ნახვა: 29 აგვისტო, 2019]. 1 ურთიერთობის ყველა ასპექტზე.2 2018 წელს, საქართველოს სახალხო დამცველმა, შრომის უსაფრთხოების ნორმების გამკაცრების საჭიროებასთან ერთად,3 ხაზი გაუსვა შრომის უფლებების შემდგომი რეგულირებისა და დამოუკიდებელი და ქმედითი შრომის ინსპექციის შექმნის აუცილებლობას.4 საგულისხმოა ILO-ს ექსპერტთა კომიტეტის ყოველწლიური ანგარიშები,5 სადაც წარმოდგენილია არაერთი კრიტიკული შენიშვნა და რეკომენდაცია „შრომის კოდექსში“ შესატან ცვლილებებთან დაკავშირებით. ასევე ხაზი უნდა გაესვას ევროპის სოცილაური ქარტიის ზოგიერთი რატიფიცირებული ნორმის ეროვნული იმპლემენტაციის საკითხს. სოციალური უფლებების ევროპული კომიტეტის მიერ საქართველოში შრომის უფლების დაცვის შესახებ 2018 წელს მომზადებულ დასკვნაში მითითებულია, რომ შრომის ეროვნული კანონმდებლობა, როგორც წესი, არ შეესაბამება ევროპის სოციალური ქარტიის მოთხოვნებს. შრომის უფლებების დაცვის მდგომარეობა ასევე გახდა ამერიკის სახელმწიფო დეპარტამენტის საქართველოში ადამიანის უფლებების შესახებ 2018 წლის ანგარიშის ნაწილი. დასკვნის მიხედვით, მთავრობა ვერ უზრუნველყოფს ქმედით ზედამხედველობას მინიმალური ანაზღაურების, სამუშაო საათებისა და შრომის სხვა უფლებებთან მიმართებით.6 ამასთან, ბიზნესისა და ადამიანის უფლებების შესახებ გაეროს სამუშაო ჯგუფის ოფიციალური განცხადებით, 2019 წლის 1 სექტემბრის შემდეგაც კი, საქართველოს შრომის მარეგულირებელი კანონმდებლობა შესაბამისობაში არ იქნება არსებულ გამოწვევებთან, თუ შრომითი ზედამხედველობა არ გავრცელდება შრომის უფლებების ყველა ასპექტზე.7 საერთაშორისო უფლებადაცვითი ორგანიზაცია Human Rights Watch-ის 2019 წლის აგვისტოში გამოქვეყნებული ვრცელი ანგარიშის მიხედვით, საქართველომ, კანონმდებლობაში ცვლილებების შეტანის გზით, უნდა შექმნას „დამოუკიდებელი, სათანადო პერსონალით დაკოპლექტებული და მომზადებული შრომის ინსპექცია ფართო მანდატით, რომელიც გულისხმობს სამუშაო იხ. ევროკავშირსა და საქართველოს შორის ასოცირების 2017-2020 წწ. დღის წესრიგი. ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annex_ii_-_eu-georgia_association_agenda_text.pdf [ბოლო ნახვა: 29 აგვისტო, 2019]. 2 3 საქართველოს სახალხო დამცველი (2018). საქართველოს სახალხო დამცველის საპარლამენტო ანგარიში საქართველოში ადამიანის უფლებათა და თავისუფლებათა დაცვის მდგომაროების შესახებ, გგ. 186-193. ხელმისაწვდომია ბმულზე: http://ombudsman.ge/res/docs/2019042620571319466.pdf [ბოლო ნახვა: 29 აგვისტო, 2019]. 4 საქართველოს სახალხო დამცველი (2018). ეროვნული საბაზისო კვლევა ბიზნესისა და ადამიანის უფლებების შესახებ. ხელმისაწვდომია მბულზე: https://drive.google.com/file/d/1jlujQ6bN40WrlBJFukQx3wv326StelIl/view [ბოლო ნახვა: 29 აგვისტო, 2019]. 5 https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11110:0::NO:11110:P11110_COUNTRY_ID,P11110_CONTEXT:102639,SC [ბოლო ნახვა: 2 სექტემბერი, 2019]. 6 ამერიკის შეერთებული შტატების სახელმწიფო დეპარტამენტი (2018). ანგარიში საქართველოში ადამიანის უფლებების შესახებ. ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/03/GEORGIA-2018HUMAN-RIGHTS-REPORT.pdf [ბოლო ნახვა: 29 აგვისტო, 2019]. 7 იხ. გაეროს ბიზნესისა და ადამიანის უფლბების სამუშაო ჯგუფის განცხადება. ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=24474&LangID=E [ბოლო ნახვა: 29 აგვისტო, 2019]. ადგილის უსაფრთხოებისა და სამუშაო პირობებთან დაკავშირებული ყველა საკითხის შემოწმებას; Human Rights Watch-ის რეკომენდაციითვე, შრომის ინსპექციას უნდა მიეცეს შესაძლებლობა, „სისტემატურად შეამოწმოს სამუშაო ადგილთან დაკავშირებული ნებისმიერი საფრთხე, მათ შორის და არა მხოლოდ, სამუშაო საათებთან, დაღლილობასთან და ადეკვატურ დასვენებასა და საწარმოო ზეწოლასთან დაკავშირებული საფრთხეები“.8 ზემოაღნიშნული გამოწვევების გათვალისწინებით მომზადდა ეროვნულ შრომის სამართლის მნიშვნელოვანი ცვლილებები, რომელიც ძირითადად გულისხმობს საქართველოს ორგანულ კანონში „საქართველოს შრომის კოდექსი“ ცვლილებების შეტანას და „შრომის ინსპექციის შესახებ“ საქართველოს კანონის მიღებას (შემდგომში „შრომის სამართლის რეფორმის პაკეტი“). სწორედ აღნიშნული „შრომის სამართლის რეფორმის პაკეტის“ ნაწილია წარმოდგენილი კანონპროექტი. ა.ა.ბ) არსებული პრობლების გადასაჭრელად კანონის მიღების აუცილებლობა: 2019 წლის 19 თებერვალს საქართველოს პარლამენტმა მიიღო „შრომის უსაფრთხოების შესახებ“ ორგანული კანონი, რომლითაც სახელმწიფომ აიღო ნორმატიული ვალდებულება, საქართველოს შრომის სამინისტროში არსებული შრომის პირობების ინსპექტირების დეპარტამენტი გარდაქმნას საჯარო სამართლის იურიდიულ პირად და განსაზღვროს ახალშექმნილი იურიდიული პირის საქმიანობის მარეგულირებელი ნორმატიული ჩარჩო. წინამდებარე კანონპროექტის მიღების გარეშე, ვერ განისაზღვრება საჯარო სამართლის იურიდიული პირის ფუნციონირებისთვის აუცილებელი პრინციპები, უფლებამოსილების ფარგლები, საქმიანობის ფორმები და მისი დამოუკიდებლობის, გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების სტანდარტები. მეორე მხრივ, საერთაშორისო პრაქტიკა აჩვენებს, რომ, კანონპროექტის მიღების გარეშე, სახელმწიფო ვერ განახორციელებს ქმედით ზედამხედველობას დამსაქმებელთა მიერ შრომის უფლებებისა და შრომითი უსაფრთხოების დაცვაზე. ა.ბ) კანონპროექტის მოსალოდნელი შედეგები: კანონპროექტის მიღება ხელს შეუწყობს, შრომითი უფლებების დაცვის სტანდარტების განვითარებას, დახვეწასა და გაუმჯობესებას. კანონპროექტის მიღების შემთხვევაში, სახელმწიფო დამსაქმებელთა მიერ შრომის უფლებებისა და შრომითი უსაფრთხოების სტანდარტების დაცვაზე ქმედით ზედამხედველობას განახორციელებს. ა.გ) კანონპროექტის ძირითადი არსი Human Rights Watch (2019). No Year without Deaths: A Decade of Deregulation Puts Georgian Miners at Risk. ხელმისაწვდომია ბმულზე: https://www.hrw.org/report/2019/08/22/no-year-without-deaths/decade-deregulation-putsgeorgian-miners-risk [ბოლო ნახვა: 29 აგვისტო, 2019]. 8 „შრომის სამართლის რეფორმის პაკეტის“ ფარგლებში წარმოდგენილია „შრომის ინსპექციის შესახებ“ საქართველოს კანონის პროექტი, რომლის თანახმადაც, იქმნება საჯარო სამართლის იურიდიული პირი - შრომის ინსპექცია. შრომის ინსპექციას ზედამხედველობას განახორციელებს მთავარი შრომის ინსპექტორი. შრომის ინსპექციის სტრუქტურის გამჭირვალობისა და დამოუკიდებლობის უზრუნველყოფის მიზნით, მნიშვნელოვანია, რომ „საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ" საქართველოს კანონი გავრცელდეს მთავარი შრომის ინსპექტორის მიმართ. ა.დ) კანონპროექტის კავშირი სამთავრობო პროგრამასთან, და შესაბამის სფეროში არსებულ სამოქმედო გეგმასთან, ასეთის არსებობის შემთხვევაში (საქართველოს მთავრობის მიერ ინიცირებული კანონპროექტის შემთხვევაში): ასეთი არ არსებობს. ა.ე) კანონპროექტის ძალაში შესვლის თარიღის შერჩევის პრინციპი, ხოლო კანონისთვის უკუძალის მინიჭების შემთხვევაში, აღნიშნულის თაობაზე შესაბამისი დასაბუთება: ასეთი არ არსებობს. ამასთან, დამატებითი ღონისძიებების განხორციელება არ არის აუცილებელი და შესაბამისად, კანონპროექტის ძალაში შესვლის თარიღად განისაზღვრა მისი გამოქვეყნების თარიღი. ა.ვ) კანონპროექტის დაჩქარებული წესით განხილვის მიზეზები და შესაბამისი დასაბუთება (თუ ინიციატორი ითხოვს კანონპროექტის დაჩქარებული წესით განხილვას): ასეთი არ არსებობს. ბ) კანონპროექტის ფინანსური დასაბუთება ბ.ა) კანონპროექტის დაფინანსების წყარო: მიღებასთან დაკავშირებით აუცილებელი ხარჯების ასეთი არ არსებობს. ბ.ბ) კანონპროექტის გავლენა სახელმწიფო ან/და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის საშემოსავლო ნაწილზე: ასეთი არ არსებობს. ბ.გ) კანონპროექტის გავლენა სახელმწიფო ან/და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის ხარჯვით ნაწილზე: ასეთი არ არსებობს. ბ.დ) სახელმწიფოს ახალი ფინანსური ვალდებულება, კანონპროექტის გავლენით სახელმწიფოს ან/და მის სისტემაში არსებული უწყების მიერ მისაღები პირდაპირი ფინანსური ვალდებულებების (საშინაო და საგარეო ვალდებულებები) მითითებით: კანონპროექტის მიღება არ წარმოშობს სახელმწიფოს ახალ ფინანსურ ვალდებულებას. ბ.ე) კანონპროექტის მოსალოდნელი ფინანსური შედეგები იმ პირთათვის, რომელთა მიმართაც ვრცელდება კანონპროექტის მოქმედება, იმ ფიზიკურ და იურიდიულ პირებზე გავლენის ბუნებისა და მიმართულების მითითებით, რომლებზედაც მოსალოდნელია კანონპროექტით განსაზღვრულ ქმედებებს ჰქონდეს პირდაპირი გავლენა: ასეთი არ არსებობს. ბ.ვ) კანონპროექტით დადგენილი გადასახადის, მოსაკრებლის ან სხვა სახის გადასახდელის (ფულადი შენატანის) ოდენობის შესაბამის ბიუჯეტში და ოდენობის განსაზღვრის პრინციპი: ასეთი არ არსებობს. გ) კანონპროექტის მიმართება საერთაშორისო სამართლებრივ სტანდარტებთან გ.ა) კანონპროექტის მიმართება ევროკავშირის სამართალთან: კანონპროექტი არ ეწინააღმდეგება ევროკავშირის სამართლს. გ.ბ) კანონპროექტის მიმართება საერთაშორისო ორგანიზაციებში საქართველოს წევრობასთან დაკავშირებულ ვალდებულებებთან: კანონპროექტის მიღება არ ეწინააღმდეგება რომელიმე საერთაშორისო ორგანიზაციაში საქართველოს წევრობასთან დაკავშირებულ ვალდებულებებს. გ.გ) კანონპროექტის ხელშეკრულებებთან მიმართება და საქართველოს ორმხრივ და მრავალმხრივ შეთანხმებებთან, აგრეთვე, ისეთი ხელშეკრულების/შეთანხმების არსებობის შემთხვევაში, რომელსაც უკავშირდება კანონპროექტის მომზადება, − მისი შესაბამისი მუხლი ან/და ნაწილი: კანონპროექტი არ ეწინააღმდეგება საქართველოს ორმხრივ და მრავალმხრივ ხელშეკრულებებს და შეთანხმებებს. აგრეთვე, კანონპროექტის მომზადება არ უკავშირდება რომელიმე ხელშეკრულებას/შეთანხმებას. გ.დ) არსებობის შემთხვევაში, ევროკავშირის ის სამართლებრივი აქტი, რომელთან დაახლოების ვალდებულებაც გამომდინარეობს „ერთი მხრივ, საქართველოსა და, მეორე მხრივ, ევროკავშირსა და ევროპის ატომური ენერგიის გაერთიანებას და მათ წევრ სახელმწიფოებს შორის ასოცირების შესახებ შეთანხმებიდან“ ან ევროკავშირთან დადებული საქართველოს სხვა ორმხრივი და მრავალმხრივი ხელშეკრულებებიდან: ასეთი არ არსებობს. დ) კანონპროექტის მომზადების პროცესში მიღებული კონსულტაციები დ.ა) სახელმწიფო, არასახელმწიფო ან/და საერთაშორისო ორგანიზაცია/დაწესებულება, ექსპერტი, სამუშაო ჯგუფი, რომელმაც მონაწილეობა მიიღეს კანონპროექტის შემუშავებაში, ასეთის არსებობის შემთხვევაში: კანონპროექტის შემუშავებაში მონაწილეობა მიიღეს: საქართველოს საქართველოს ოკუპირებულ ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს და ამავე სამინისტროს შრომითი პირობების ინსპექტირების დეპარტამენტის წარმომადგენლებმა; სოციალურმა პარტნიორებმა; შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციამ და მის მიერ დაქირავებულმა ექსპერტებმა; შრომით უფლებებზე მომუშავე არასამთავრობო ორგანიზაციებმა. დ.ბ) კანონპროექტის შემუშავებაში მონაწილე ორგანიზაციის (დაწესებულების) ან/და ექსპერტის შეფასება კანონპროექტის მიმართ, ასეთის არსებობის შემთხვევაში: ასეთი არ არსებობს. დ.გ) სხვა ქვეყნების გამოცდილება კანონპროექტის მსგავსი კანონების იმპლემენტაციის სფეროში, იმ გამოცდილების მიმოხილვა, რომელიც მაგალითად იქნა გამოყენებული კანონპროექტის მომზადებისას, ასეთი მიმოხილვის მომზადების შემთხვევაში: ასეთი მიმოხილვა არ არსებობს. ე) კანონპროექტის ავტორი: საქართველოს პარლამენტის წევრი დიმიტრი ცქიტიშვილი. ვ) კანონპროექტის ინიციატორი: საქართველოს პარლამენტის წევრები დიმიტრი ცქიტიშვილი, სოფიო კილაძე, დავით მათიკაშვილი, თამარ ჩუგოშვილი, ირაკლი კობახიძე, რატი იონათამიშვილი, თამარ ხულორდავა.