„ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“

პროექტი საქართველოს ორგანული კანონი „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე მუხლი 1. „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის (საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე, №33, 09.11.2009, მუხ. 200) მე-7 მუხლს დაემატოს შემდეგი შინაარსის 71 პუნქტი: „71. ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა ევროპული კონვენციის ნორმების გამოყენებისას ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს განმარტებები ითვლება კონვენციის ნორმების ოფიციალურ განმარტებად და მათ გამომყენებელს შეუძლია დაეყრდნოს ამ განმარტებებს.“. მუხლი 2. ეს კანონი ამოქმედდეს გამოქვეყნებისთანავე. საქართველოს პრეზიდენტი სალომე ზურაბიშვილი

განმარტებითი ბარათი საქართველოს ორგანული კანონის პროექტზე „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე ა) ზოგადი ინფორმაცია კანონპროექტის შესახებ: ა.ა) კანონპროექტის მიღების მიზეზი: ა.ა.ა) პრობლემა, რომლის გადაჭრასაც მიზნად ისახავს კანონპროექტი 2022 წლის 3 მარტს საქართველომ წარადგინა ევროკავშირში გაწევრიანების განაცხადი. 2022 წლის 2 მაისს საქართველომ ევროკავშირის ელჩს საქართველოში კითხვარის პირველი, ხოლო იმავე თვის 10 მაისს კითხვარის მეორე ნაწილი გადასცა. ევროკომისიის დასკვნა ევროკავშირში საქართველოს წევრობის განაცხადთან დაკავშირებით გამოქვეყნდა 2022 წლის 17 ივნისს. ევროკომისიამ განაცხადა, რომ საქართველოს უნდა მიეცეს ევროკავშირის წევრობის პერსპექტივა და ამავდროულად რეკომენდაცია გასცა 12 პუნქტის შესრულების თაობაზე. 2022 წლის 23 ივნისს, ევროკავშირის საბჭომ მიიღო გადაწყვეტილება ევროკომისიის მიერ დასახელებული 12 რეკომენდაციის შესრულების შემდეგ საქართველოსთვის კანდიდატის სტატუსის მინიჭების მზადყოფნის თაობაზე. 2022 წლის 11 ივლისს ადამიანის უფლებათა დაცვისა და სამოქალაქო ინტეგრაციის კომიტეტმა შექმნა სამუშაო ჯგუფი, რომლის მიზანს წარმოადგენს ევროკავშირის მიერ საქართველოსთვის კანდიდატის სტატუსის მისანიჭებლად დადგენილი 12 პუნქტიდან მე-11 პუნქტის შესრულების უზრუნველყოფა. აღნიშნული მე-11 პუნქტის თანახმად, საქართველომ უნდა მიიღოს შესაბამისი კანონმდებლობა, რომელიც უზრუნველყოფს საქართველოს სასამართლოებში ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს გადაწყვეტილებების პროაქტიულად გათვალისწინებას. სამუშაო ჯგუფის შექმნის შემდეგ, 2022 წლის 12 ივლისს შედგა სამუშაო ჯგუფის პირველი საორგანიზაციო შეხვედრა, ხოლო 13 ივლისს სამუშაო შეხვედრა გაიმართა გაფართოებულ ფორმატში, რომლის მიზანსაც წარმოადგენდა საკითხთან დაკავშირებით იდეების თავმოყრა და ურთიერთგაცვლა, ასევე შესაძლო საკანონმდებლო ცვლილებების ფარგლების გამოკვეთა. შედეგად, სამუშაო ჯგუფის მიერ მოხდა იმ საკითხების იდენტიფიცირება, რაც ხელს შეუწყობს ევროკომისიის მე-11 რეკომენდაციის შესრულებას და ამ მიზნით მომზადდა შესაბამისი საკანონმდებლო ცვლილებების სამუშაო დოკუმენტი, რაც მოსაზრებების წარმოსადგენად გაეგზავნა დაინტერესებულ პირებს. შემუშავებული კანონპროექტები საჯაროდ გამოქვეყნდა პარლამენტის ვებ-გვერდზე, რის თაობაზეც საჯაროდ ეცნობა საზოგადოებას. „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-7 მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულება და შეთანხმება განეკუთვნება საქართველოს ნორმატიულ აქტებს. ამავე მუხლის მე-5 პუნქტის თანახმად კი, საქართველოს კონსტიტუციითა და „საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულებების შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილი მოთხოვნების დაცვით ძალაში შესულ საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულებასა და შეთანხმებას, თუ ისინი არ ეწინააღმდეგებიან საქართველოს კონსტიტუციას და კონსტიტუციურ კანონს, აგრეთვე საქართველოს კონსტიტუციურ შეთანხმებას აქვს უპირატესი იურიდიული ძალა შიდასახელმწიფოებრივი ნორმატიული აქტების მიმართ. ნორმატიული აქტების ურთიერთმიმართების აღნიშნული წესი წარმოადგენს საქართველოს მნიშვნელოვან განაცხადს, რომლის არსიც მდგომარეობს იმაში, რომ საქართველო ღიაა საერთაშორისო თანამეგობრობის პროგრესული მიღწევების ეროვნულ დონეზე განსახორციელებლად. ნორმატიული აქტების იერარქიის წესი, რომლის თანახმადაც საერთაშორისო ხელშეკრულება და შეთანხმება უპირატესი იურიდიული ძალით სარგებლობს კანონების (ფორმალური მნიშვნელობით) მიმართ, ადგენს არა მხოლოდ კოლიზიური შემთხვევების გადაჭრის წესს, არამედ ამავდროულად გამოხატავს ზოგად პრინციპს, რომლის თანახმადაც კანონმდებელი უნდა მიისწრაფოდეს ეროვნული კანონმდებლობის საერთაშორისო სამართლებრივ სტანდარტებთან მიახლოებისკენ. ამ მხრივ, საქართველოსთვის განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენცია, რომელიც ადგენს ადამიანის უფლებების დაცვის უმაღლეს სტანდარტს, ხოლო ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს როლი ამ საერთაშორისო სამართლებრივი ნორმების პრაქტიკული აღსრულების პროცესში არის საგანგებოდ მნიშვნელოვანი. ეს არის არა უბრალოდ მექანიზმი კონვენციის ნორმებთან ეროვნული კანონმდებლობის თავსებადობის უზრუნველსაყოფად, არამედ მისი ინტერპრეტაციის საუკეთესო საშუალება. კონვენციასთან მიერთებით, საქართველომ გამოხატა მზაობა, ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრეცედენტული სამართლის განვითარების კვალდაკვალ ეროვნულ დონეზეც იზრუნოს არსებული სტანდარტების დასამკვიდრებლად. ქართულ კანონმდებლობაში ამ დრომდეც იყო განხორციელებული ცვლილებები ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს იურისპრუდენციის ქვეყნის შიდა კანონმდებლობაში მეტად იმპლემენტაციის თვალსაზრისით: საქართველოს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსის 310-ე მუხლის „ე1“ ქვეპუნქტის მიხედვით, ახლად გამოვლენილ გარემოებათა გამო განაჩენის გადასინჯვის ერთ-ერთ საფუძვლად განსაზღვრულია ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს კანონიერ ძალაში შესული გადაწყვეტილება (განჩინება), რომელმაც დაადგინა ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის ევროპული კონვენციის ან მისი ოქმების დარღვევა ამ საქმესთან დაკავშირებით, და გადასასინჯი განაჩენი ამ დარღვევას ეფუძნება. იგივე გარემოება წარმოადგენს სამოქალაქო საპროცესო კანონმდებლობაში საქმის წარმოების განახლების მოთხოვნით კანონიერ ძალაში შესული გადაწყვეტილების გასაჩივრების საფუძველს (საქართველოს სამოქალაქო საპროცესო კოდექსის 423-ე მუხლის პირველი ნაწილის „ზ“ ქვეპუნქტი). საქართველოს მიერ ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს გადაწყვეტილებების აქტიური გამოყენება ეროვნულ დონეზე, კანონშემოქმედებით პროცესთან ერთად, არის დამატებითი შესაძლებლობა ეროვნული კანონმდებლობისა და პრაქტიკის ადამიანის უფლებების დაცვის საუკეთესო თანამედროვე სტანდარტებთან დასაახლოებლად მისი უწყვეტი პროგრესის შენარჩუნების მიზნისთვის. ა.ა.ბ) არსებული პრობლემის გადასაჭრელად კანონის მიღების აუცილებლობა იმის გათვალისწინებით, რომ საქართველოს საერთაშორისო ხელშეკრულებებისა და შეთანხმებების ადგილს საქართველოს ნორმატიულ აქტთა სისტემაში განსაზღვრავს „ნორმატიული აქტების შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონი, ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა ევროპული კონვენციის გამოყენებისას ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს განმარტებების სამართლებრივი ბუნების საკითხის განსაზღვრაც საჭიროებს სწორედ ამ საკანონმდებლო აქტში ცვლილების განხორციელებას. ა.ბ) კანონპროექტის მოსალოდნელი შედეგები კანონპროექტი მიღების შედეგად განისაზღვრება, რომ ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა ევროპული კონვენციის გამოყენებისას ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს განმარტებები ითვლება ოფიციალურ განმარტებად და ნორმების გამომყენებელს შეეძლება დაეყრდნოს ამ განმარტებებს. ეს მეტ პრაქტიკულ ეფექტს შესძენს ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრაქტიკას და წაახალისებს მის აქტიურად გამოყენებას შიდა სახელმწიფოებრივ სამართალგამოყენების პროცესში. ა.გ) კანონპროექტის ძირითადი არსი კანონპროექტით მე-7 მუხლს ემატება 71 პუნქტი, რომლითაც განისაზღვრება, რომ ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა ევროპული კონვენციის გამოყენებისას ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს განმარტებები ითვლება ოფიციალურ განმარტებად და ნორმების გამომყენებელს შეეძლება დაეყრდნოს ამ განმარტებებს. ა.დ) კანონპროექტის კავშირი სამთავრობო პროგრამასთან და შესაბამის სფეროში არსებულ სამოქმედო გეგმასთან, ასეთის არსებობის შემთხვევაში (საქართველოს მთავრობის მიერ ინიციირებული კანონპროექტის შემთხვევაში) აღნიშნული ქვეპუნქტი არ გამოიყენება წარმოდგენილ კანონპროექტთან მიმართებაში (კანონპროექტი არ არის ინიციირებული საქართველოს მთავრობის მიერ). ა.ე) კანონპროექტის ძალაში შესვლის თარიღის შერჩევის პრინციპი, ხოლო კანონისთვის უკუძალის მინიჭების შემთხვევაში − აღნიშნულის თაობაზე შესაბამისი დასაბუთება კანონპროექტის ძალაში შესვლა არ არის დაკავშირებულ ორგანიზაციულ-ტექნიკური ან ინფრასტრუქტურული ხასიათის მოსამზადებელი ღონისძიებების განხორციელებასთან, ამდენად, მიზანშეწონილია მისი ამოქმედება დაუყოვნებლივ, გამოქვეყნებისთანავე. ა.ვ) კანონპროექტის დაჩქარებული წესით განხილვის მიზეზები და შესაბამისი დასაბუთება (თუ ინიციატორი ითხოვს კანონპროექტის დაჩქარებული წესით განხილვას) კანონპროექტის დაჩქარებული წესით განხილვა არ არის მოთხოვნილი. ბ) კანონპროექტის ფინანსური გავლენის შეფასება საშუალოვადიან პერიოდში (კანონპროექტის ამოქმედების წელი და შემდგომი 3 წელი): ბ.ა) კანონპროექტის მიღებასთან დაკავშირებით აუცილებელი ხარჯების დაფინანსების წყარო კანონპროექტის მიღება არ არის დაკავშირებული ხარჯებთან. ბ.ბ) კანონპროექტის გავლენა სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკური ან/და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის საშემოსავლო ნაწილზე რესპუბლიკის კანონპროექტის მიღებას არ ექნება გავლენა სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკის რესპუბლიკური ან/და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის საშემოსავლო ნაწილზე. ბ.გ) კანონპროექტის გავლენა სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკური ან/და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტის ხარჯვით ნაწილზე რესპუბლიკის კანონპროექტის მიღება არ გამოიწვევს დამატებითი ხარჯების გამოყოფას სახელმწიფო, ავტონომიური რესპუბლიკის რესპუბლიკური ან/და მუნიციპალიტეტის ბიუჯეტიდან. ბ.დ) სახელმწიფოს ახალი ფინანსური ვალდებულებები, კანონპროექტის გავლენით სახელმწიფოს ან მის სისტემაში არსებული უწყების მიერ მისაღები პირდაპირი ფინანსური ვალდებულებების (საშინაო ან საგარეო ვალდებულებები) მითითებით კანონპროექტი არ ითვალისწინებს სახელმწიფოს მიერ ახალი ფინანსური ვალდებულების აღებას. ბ.ე) კანონპროექტის მოსალოდნელი ფინანსური შედეგები იმ პირთათვის, რომელთა მიმართაც ვრცელდება კანონპროექტის მოქმედება, იმ ფიზიკურ და იურიდიულ პირებზე გავლენის ბუნებისა და მიმართულების მითითებით, რომლებზედაც მოსალოდნელია კანონპროექტით განსაზღვრულ ქმედებებს ჰქონდეს პირდაპირი გავლენა ასეთი არ არსებობს ბ.ვ) კანონპროექტით დადგენილი გადასახადის, მოსაკრებლის ან სხვა სახის გადასახდელის (ფულადი შენატანის) ოდენობა შესაბამის ბიუჯეტში და ოდენობის განსაზღვრის პრინციპი კანონპროექტი არ ითვალისწინებს გადასახადის, გადასახდელის (ფულადი შენატანის) დადგენას. მოსაკრებლის ან სხვა სახის ბ1) ბავშვის უფლებრივ მდგომარეობაზე კანონპროექტის ზეგავლენის შეფასება კანონპროექტს არ ექნება გავლენა ბავშვის უფლებრივ მდგომარეობაზე. გ) კანონპროექტის მიმართება საერთაშორისო სამართლებრივ სტანდარტებთან: გ.ა) კანონპროექტის მიმართება ევროკავშირის სამართალთან კანონპროექტი არ ეწინააღმდეგება ევროკავშირის სამართალს. გ.ბ) კანონპროექტის მიმართება საერთაშორისო ორგანიზაციებში საქართველოს წევრობასთან დაკავშირებულ ვალდებულებებთან კანონპროექტი არ ეწინააღმდეგება საერთაშორისო ორგანიზაციებში საქართველოს წევრობასთან დაკავშირებულ ვალდებულებებს. გ.გ) კანონპროექტის მიმართება საქართველოს ორმხრივ და მრავალმხრივ ხელშეკრულებებთან და შეთანხმებებთან, აგრეთვე, ისეთი ხელშეკრულების/შეთანხმების არსებობის შემთხვევაში, რომელსაც უკავშირდება კანონპროექტის მომზადება, − მისი შესაბამისი მუხლი ან/და ნაწილი კანონპროექტი არ ეწინააღმდეგება საქართველოს მიერ დადებულ ორმხრივ და მრავალმხრივ ხელშეკრულებებს და შეთანხმებებს. გ.დ) არსებობის შემთხვევაში, ევროკავშირის ის სამართლებრივი აქტი, რომელთან დაახლოების ვალდებულებაც გამომდინარეობს „ერთი მხრივ, საქართველოსა და, მეორე მხრივ, ევროკავშირსა და ევროპის ატომური ენერგიის გაერთიანებას და მათ წევრ სახელმწიფოებს შორის ასოცირების შესახებ შეთანხმებიდან“ ან ევროკავშირთან დადებული საქართველოს სხვა ორმხრივი და მრავალმხრივი ხელშეკრულებებიდან ასეთი არ არსებობს. დ) კანონპროექტის მომზადების პროცესში მიღებული კონსულტაციები: დ.ა) სახელმწიფო, არასახელმწიფო ან/და საერთაშორისო ორგანიზაცია/დაწესებულება, ექსპერტი, სამუშაო ჯგუფი, რომელმაც მონაწილეობა მიიღო კანონპროექტის შემუშავებაში, ასეთის არსებობის შემთხვევაში კანონპროექტის შემუშავება მოხდა ადამიანის უფლებათა დაცვისა და სამოქალაქო ინტეგრაციის კომიტეტის მიერ 2022 წლის 11 ივლისს საქართველოს სასამართლოებში ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს გადაწყვეტილებების პროაქტიულად გათვალისწინების საკითხთან დაკავშირებით შექმნილი სამუშაო ჯგუფის ფარგლებში. დ.ბ) კანონპროექტის შემუშავებაში მონაწილე ორგანიზაციის/დაწესებულების, სამუშაო ჯგუფის, ექსპერტის შეფასება კანონპროექტის მიმართ, ასეთის არსებობის შემთხვევაში ასეთი არ არსებობს. დ.გ) სხვა ქვეყნების გამოცდილება კანონპროექტის მსგავსი კანონების იმპლემენტაციის სფეროში, იმ გამოცდილების მიმოხილვა, რომელიც მაგალითად იქნა გამოყენებული კანონპროექტის მომზადებისას, ასეთი მიმოხილვის მომზადების შემთხვევაში ასეთი მიმოხილვა არ მომზადებულა. ე) კანონპროექტის ავტორი საქართველოს პარლამენტის ადამიანის უფლებათა დაცვისა და სამოქალაქო ინტეგრაციის კომიტეტის მიერ შექმნილი სამუშაო ჯგუფი, საქართველოს სასამართლოების მიერ ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს გადაწყვეტილებების პროაქტიულად გამოყენების თაობაზე კანონპროექტის შემუშავების მიზნით. ვ) კანონპროექტის ინიციატორი საქართველოს პარლამენტის ადამიანის უფლებათა დაცვისა და სამოქალაქო ინტეგრაციის კომიტეტი.